淺析政務信息化項目造價管理

劉杰張茜

1.湖北省財政投資評審中心 湖北武漢 430077；2.國網湖北檢修公司 湖北武漢 430077

政務信息化快速發展，年市場規模已過三千億元，但是政務信息化項目的造價管理沒有跟上市場規模的發展速度，項目造價管理水平與其重要性不相匹配。研究政務信息化項目造價管理方法，探討計價方式，有利于合理確定政務信息化項目的投資，節約國家資金，有利于打造陽光政府，減少腐敗，有利于引導政務信息化良性發展，培育國內信息化科技企業。

1 政務信息化概述

政務信息化也稱為電子政務，根據聯合國經濟社會理事會的定義，是指政府應用信息通信技術進行公共管理，包括政府辦公自動化、政府部門間的信息共建共享、政府實時信息發布、公民政務信息查詢和事項網上辦理、投訴意見處理和社會經濟統計分析等。政務信息化可以提高各級政府的行政效能，向公民提供更多、更有效、更及時的政務服務；促進政務服務便民化，利用互聯網技術和大數據應用，讓數據多跑路、群眾少跑路；降低政府政務運行成本，實行共建共享，統一數據共享規則，減少重復的數據采集、整理、存儲工作以及身份驗證、核對工作；增強政府的透明度，及時收集群眾意見、處理群眾投訴，改進公共決策方式；提高公共服務質量，建立良好的政府部門之間、政府與企業、政府與公民之間的關系。

政務信息化項目主要有大數據應用、信息化應用系統（含辦公自動化系統、管理信息系統、應用集成系統、數據庫系統等）、信息網絡及軟硬件支撐系統、信息資源開發利用和信息安全等新建、擴建或升級改造項目。大數據時代，“互聯網+”深入運用到政務管理當中，各級政府大力發展“數字政府”、“智慧政府”，大力推進政務信息化項目建設，既是實施政府職能轉變的必然要求，是提高政府管理能力、公共服務能力和應急管理能力的重要舉措，也有利于帶動全社會信息化發展水平，為國民經濟提供新的增長點。

2 務信息化項目造價管理現狀

在國家的大力支持和推動下，我國政務信息化取得了較大進展，市場規模持續擴大。據統計，我國政務信息化2018年市場規模為3060億元，2014年至2018年期間年復合增長率達13．5%。根據《2018年聯合國電子政務調查報告》顯示，2018年我國政務信息化發展指數為0．6811，全球排名第65位，處于中等偏上的位置，未來政務信息化的發展仍有較大的上升空間。

相對于市場規模的快速增長，政務信息化項目的造價管理還存在諸多難點。一是政務信息化項目與傳統工程建設項目人、材、機的資源投入不同，以人的智力勞動投入為主。傳統工程建設項目是實物成果，形成了固定資產，人們肉眼可見，可以感知，各項工程量可以準確測量，投入的資源容易量化；政務信息化項目的軟件開發部分是智力成果，形成的是無形資產，看不見摸不著，工作量無法準確測量，投入的資源難以量化，沒有現成的標準和定額。二是政務信息化項目大多為定制開發，工作難度與用戶需求直接相關，而用戶功能需求具有模糊性和變化性。用戶懂業務不懂信息技術，只知道自己想要什么，不知如何實現；開發人員懂技術不懂業務，知道什么技術能實現什么目標，不知用戶具體想要什么。技術人員在軟件開發過程中，經常需要根據用戶功能和需求的具體化或變化來對原有方案進行調整，技術風險較大，有很多重復或無用工作。三是開發費用由不同專業的技術人員工資及不同類型的稅費等相關費用組成，無統一標準。技術人員類型多，各類技術人員工作量占比因項目不同差異較大。不同類型技術人員收入差異大，如架構師的收入是一般程序員的數倍；同類技術人員收入地區差異大，如北上廣深等一線城市的一般程序員收入遠高于其他地區。四是相關技術和軟件產品更新速度快，政務信息化項目造價具有較強的時效性。信息技術按照摩爾定律在高速發展，軟硬件資源更新周期很決，軟件開發水平也在快速前進。因此，政務信息化項目同一型號設備不同時間的價格差異很大、同一軟件不同時間的開發成本差異也很大，項目造價的時效性很強，可參考借鑒的經驗和歷史數據不足。

同時，由于項目單位專業技術人員和技術能力有限、獨立第三方設計或咨詢機構數量不足，大量政務信息化項目的建設方案由供應商代編，項目造價由供應商把控。供應商受利益驅動，可能會脫離功能需求而選擇更易實現的技術路線，可能會偏離市場行情抬高項目造價。

3 政務信息化項目造價方法

政務信息化項目費用主要包括機房建設費、軟硬件產品購置費、軟件開發費、系統集成費、其他費等。軟件開發費中，辦公自動化系統、政務網站等需求明確、內容固定、技術成熟的可以根據具體情況總價包干。

3.1 機房建設費

機房建設費主要指機房裝修、供配電系統、不間斷電源、空調通風系統、弱電系統、機柜和綜合布線系統、消防系統等各項費用。根據機房的重要性和安全性不同，可以按照分項工程量詳細核算，也可以按不同類別的單方造價標準進行測算。

各地正在推行政務信息化項目集約建設，實行共建共享，由省、市統一建設政務云平臺，非涉密的政務系統應部署在政務云平臺。除特殊情況外，各單位原則上不再新建機房。

3.2 軟硬件產品購置費

軟硬件產品購置費主要指服務器等硬件設備和基礎軟件、支撐軟件、安全軟件等通用軟件產品的購置費用。以上均是批量生產的成熟產品，在市場可以購買。具體產品型號、規格、數量按實際需求配置，價格參考市場價或政府采購價格。

根據政務云平臺的有關要求，除政務云平臺無法提供的應用軟件外，各單位原則上不再購置硬件設備和通用軟件產品。

3.3 軟件開發費

軟件開發按項目性質可分為新建，擴建和改建等三種。新建項目是指原來沒有而從新開始建設的項目，或原來基礎很小，經過擴建后，其新增資產價值超過原有資產價值三倍以上的項目。擴建項目是指原有的信息化項目，為了擴大原有信息化項目的功能和效益，或增加新的業務或功能而新建的信息化項目。改建項目是指為了提高系統工作效率，改進系統功能或改進業務功能，對原有信息化項目進行技術改造，或為了平衡原有業務而增建的一些附屬系統。

軟件開發按類別可分為統一開發分級實施部署、軟件業務定制開發、基于統一平臺的軟件開發、大型行業軟件開發、接口類軟件開發、數據分析及加工等六類。統一開發分級實施部署項目是指根據業務需要，由領導部門或專項牽頭單位統一開發，各地實施和部署，一般為省、部級項目，其行業特征明顯、實施范圍明確。軟件業務定制開發項目是指以符合業務實際應用需求的產品為基礎，通過購買成熟軟件對其進行二次開發，快速構建平臺，滿足業務需求，或根據業務的實際需求定制開發。基于統一平臺的軟件開發項目是指以統一規劃、標準規范為前提，采用開發平臺的開發手段和方法，對多種復雜業務、數據中心等統一設計開發和運行維護，實現應用、數據共享共用的大型軟件系統。大型行業軟件開發項目是指由上級部門提出需求，且有明確的指示文件，有明確的系統建設標準，其專業性強，復雜程度高。接口類軟件開發項目是指兩個或多個系統之間進行業務對接、數據共享和交換，通過消息機制傳遞數據。數據分析及加工項目是指對數據進行抽取、清洗、治理及建模分析等。

軟件開發費用的計算方法主要有工作量法和功能點法。

（1）工作量法。開發費用=工作量×人工成本×風險系數×復用系數同一項目不同的公司開發，其工作量占比、人員配置會有較大的的偏差。根據《中國軟件行業基準數據》對國內外上萬信息化建設項目做大數據分析后，得出平均的工作量占比為：需求13．81%、設計13．72%、開發39．70%、測試21．74%、實施11．03%。

人工成本=（人工費+辦公費+稅收利潤）×管理系數×優質系數。人工費為人員工資和單位繳納的五險一金之和，人員工資參照各地人社部門發布的職位（工種）工資指導價位，經數據測算，分工種精算與各工種加權平均估算結果相近；辦公費、稅收利潤分別為人工費的三分之一；管理系數主要是考慮公司管理人員的相關費用，取值范圍為1—1．2；優質系數主要是考慮公司的資質等級，根據ISO9000質量體系認證和CMM或CMMI的認證將軟件企業的資質分為四級，分別取值1．05、1．1、1．15、1．2。

風險系數主要是考慮用戶無法或不能完整清晰表達真實需求，造成軟件企業不斷完善需求獲取、修改設計等工作量增加的風險。根據軟件產品的成熟度和用戶功能需求的詳細程度，風險系數取值1-1．5。

復用系數主要是考慮軟件企業已經采用“基于構建的開發方法”，并已建立起能夠復用的構件庫（核心資產庫或軟件版本號），或已有一些軟件產品僅作二次開發，從而使軟件開發工作量減少，取值范圍為0．25—1。

（2）功能點法。功能點法分為全功能點法和快速功能點法，快速功能點法是由北京軟件造價評估技術創新聯盟依據國際ISO標準提出的一種軟件規模度量方法，與全功能點法比，快速功能點法快速簡單，方法成熟，適用于項目前期、實施期、建成后各階段。本文主要分析快速功能點法。

開發費用=調整后功能點數量×7．12（單個功能點耗時）/8（每天工作8小時）/21．75（平均每月工作日數量）×人工成本

調整后功能點數量=未調整功能點數量×調整因子×復用系數。未調整功能點數量=功能點計數項數量×功能點權值；調整因子是根據項目具體情況對各個技術復雜度參數進行調整，取值范圍1．2-1．5；復用系數取值范圍為0．5-1。具體如下表所示：功能點計數項分為數據功能和事務功能兩類。數據功能是系統提供給用戶的滿足產品內部和外部數據需求的功能，體現系統管理或使用哪些業務數項數據（業務對象），包括內部邏輯文件（ILF）、外部接口文件（EIF）。事務功能又稱為基本過程，是系統提供給用戶的處理數據的功能，體現系統如何處理和使用業務數據（業務對象），包括外部輸入（EI）、外部輸出（EO）、外部查詢（EQ）。如：人事管理系統中“人員信息”、“部門信息”屬于數據功能；“增加人員信息”、“修改部門信息”、“査詢在崗人員”等則為事務功能。

3.4 系統集成費

系統集成費，主要是指產品軟件安裝、調試等所產生的必要支出。按照建設方案確定的系統集成范圍，系統集成費以軟硬件產品購置費為取費基礎，按照6%-8%的費率計取。

3.5 其他費用

其他費用主要包括設計費、監理費、等級保護測評費和第三方軟件測試費，依據項目建設的規模、難易程度等因素分項確定，一般不超過項目總費用的10%。

設計費是指專業咨詢機構編制政務信息化項目建設方案、初步設計等所收取的費用，以軟件開發費和軟硬件產品購置費為計費基數，分軟硬件購置、軟件開發、綜合類分檔計取。綜合類是指軟件開發費在總金額30%以上的項目。

監理費是指第三方機構對政務信息化項目開發過程中的行為、事件和文檔進行審查和監督等所收取的費用，以項目總投資為計費基數，分軟硬件購置、軟件開發、綜合類分檔計取。

等級保護測評費是指測評機構依據國家信息安全等級保護制度規定，對信息系統安全等級保護現狀進行檢測評估所收取的費用。非涉密系統等保二級測評費按5．5萬元/系統的上限值控制，等保三級測評費按8萬元/系統的上限值控制，等保四級測評費根據實際情況核定。

第三方軟件測試費是指項目完成后，委托第三方軟件專業測試機構對項目進行驗收測試、性能測試等所收取的費用。

4 結語

綜上所述，隨著政務信息化的重要性不斷提高，和其市場規模不斷擴大，政務信息化項目造價管理顯得尤為重要。鑒于政務信息化項目的復雜性、專業人員短缺和其造價管理的現實情況，提高政務信息化項目造價管理水平迫在眉睫。準確把握政務信息化項目造價構成，熟練掌握工作量法和快速功能點法等計價方法，將幫助項目建設單位、政府職能部門、項目參與單位等各方合理確定項目預算，控制費用。從發展趨勢看，政府主管部門規范政務信息化項目的預算編制文本、制定統一的支出標準，將進一步促進政務信息化項目造價管理能力提升。