深化農村集體產權制度改革中若干問題的探討
—— 以浙江省寧波市為例

■ 文 / 陳 俊

農村集體產權制度改革是農村改革中具有“四梁八柱”性質的改革，是涉及農村基本經營制度和我國基本經濟制度的一件大事。在第一、第二批全國農村集體產權制度改革試點基礎上，2018年，農業農村部又開展了第三批試點工作，浙江省寧波市被確定為第三批試點單位，也是首批整市試點單位，將在鞏固完善改革成果、加強農村集體資產管理、深化推行農村小微權力清單制度、探索股權權能改革、發展壯大村級集體經濟等方面作進一步深化。筆者對寧波農村集體產權制度改革進行了調研，對試點過程中遇到的一些重點問題進行了思考研究，并提出對策建議。

一、寧波市農村集體產權制度改革的基本情況

1.農村股份合作制改革基本完成。寧波從1993年起就探索將股份制引入近郊村經濟合作社，解決村級集體發展和福利分配需要問題，2000年起擴大試點并在全市推行，2014年至2015年全面推進，目前共有2808個社完成了改革，占總數的99.6%，共有419萬人成為股份經濟合作社股東。

2.農村集體產權權能改革成效明顯。充分保障農民的收益分配權，推進有收益的村社依法規范分紅，使農民有更多獲得感，截至2018年底，全市累計分紅總額238.6億元，其中2018年分紅31.2億元，股東人均分紅744元。積極探索股權抵質押擔保，從2009年起，寧波陸續在一些區縣（市）開展了農村集體資產股權抵質押貸款試點工作，截至2018年底，全市累計已有2266戶農戶獲得股權質押貸款，貸款總額2.5億元。

3.農村集體資產管理較為規范。建立健全了“三資”管理制度、“村民說事”制度和村級小微權力清單制度；搭建了農村集體資產監管平臺、農村信息公開平臺和農村產權交易平臺；建立了會計、審計、民主、網絡和檢查的五位一體的多層次多方位的監督體系。到2018年底，3個區縣（市）被認定為全國農村集體“三資”管理示范縣，全市10個區縣（市）全部被認定為省級農村集體“三資”管理規范化縣。

4.村級集體經濟發展形勢良好。2017年以來，寧波深入貫徹實施鄉村振興戰略，鞏固提升全面消除集體經濟薄弱村成果，積極探索新形勢下村級集體經濟的實現形式、扶持途徑和發展模式，村級集體經濟發展勢頭良好。2018年，全市行政村總收入全部達20萬元以上，經營性收入全部達5萬元以上。

二、存在的主要問題

1.成員界定面臨新的困擾。由于寧波農村股份合作制改革開展較早，在成員界定上主要以戶籍性質判定，在股權管理上先行改革的社主要實施“確權到人”，成員權和股權高度統一，即成員必有股權，有股權的必是成員（包括戶口不在村內的股東），新生人員的成員權獲得只能通過繼承，這在當時是符合寧波實際的。但隨著各項改革的快速推進，農村社會經濟正在發生深刻的變化，一是戶籍制度改革后，農業和非農戶籍的分界取消，原本立足于戶籍性質的村集體經濟組織成員身份界定辦法已難以適應當下新形勢；二是新生人員只能通過繼承股份獲得成員權的制度設計造成成員的老齡化問題，不利于集體經濟組織的長遠管理；三是實行不同股權管理制度的村社之間的人口流動會造成兩頭不靠（動態村到靜態村）或兩頭都有（靜態村到動態村）的情況，造成一系列的矛盾糾紛。這些情況都需要進行深入研究，按各地實際，完善成員界定辦法。

2.收益分配不夠規范。存在以福利分配代替股份分紅和“只顧分紅，不顧發展”等情況。一些村社雖然已完成了股改，但仍未正常開展收益分配工作，而以福利分配的名義發放各種補貼，如節日費、糧食補貼、水電物業補貼、有線電視和電話補貼等，發放對象既有股東，也有戶口在冊的沒有股權的村民。一些村社分配速度與可持續發展要求不協調，不注重發展實際情況，存在過度分配的情況，直接影響了村級集體經濟發展后勁，成為農村社會穩定的隱患。

3.股權權能未能得到有效發揮。目前國家層面并無法律法規對集體資產股權的管理使用和處置等作出相關規定，股權的權能拓展仍存在著一些政策上和制度上的障礙，國家規定現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，股權的價值得不到充分體現，不利于權能的發揮，同時，由于當前股權的繼承、轉讓、退出相關管理辦法還不夠完善，造成權能拓展面小量少。

4.農村集體資產管理有待加強。隨著城市化的發展和農村改革的深入推進，農村集體資產管理又面臨許多新情況和新問題，主要表現在個別基層干部思想上仍存在松懈僥幸心理，搞上有政策、下有對策，逃避監督；一些地方家底不清、制度不全、機制不活、動力不足、制約不夠等現象仍然存在，一些損害集體和農民群眾合法權益的行為仍有發生；農村集體資產監管手段還有待創新，集體資產數據管理、分析、應用的信息化程度仍然較低。

5.集體經濟組織稅收負擔變重。集體經濟組織登記賦碼后，實行五證合一，按要求應向稅務部門報稅和繳稅，寧波的集體經濟收入以物業租賃收入為主，據了解，集體經濟組織物業出租繳納的稅費與一般企業一致，共需繳納所得稅、城鎮土地使用稅、房產稅、印花稅、城建稅、地方教育附加費、教育附加費等7項稅費，綜合稅負在20%左右，成員的分紅收入受到很大影響，在一定程度上影響了發展集體經濟的積極性。

三、對策建議

1.完善成員界定辦法。一是要完善農村集體經濟組織成員界定辦法。依照“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”的原則，積極引導符合條件的“確權到人”的社向“量化到人，確權到戶”轉變，農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。二是要建立成員和股東清冊。要按照成員認定辦法，做好成員和股東認定工作，并將名單錄入到集體資產監管系統中，實行信息化管理，發生人員變動要及時變更。

2.加強股權管理。一是實行股權管理信息化。建立股權管理信息系統，將股東情況、股份份額等信息納入平臺管理，及時更新股權變動情況。二是推進股權權能改革。推動制定集體資產股權抵押、擔保制度，建立健全風險防范機制。推動制定股權繼承、轉讓、贈予等流轉制度，明確有償退出的范圍、條件和程序，促進股權流轉，激活股權權能。建議對符合已撤村建居、集體土地全部被征收、成員全部納入城鄉居民社保體系、農村社區全部劃入城鎮建成區、社區基本公共服務實現城鄉一體化和均等化條件的社股權允許社外流轉。

3.規范股份分配制度。綜合考慮村級收入、貨幣資金存量等情況，合理控制每年分配額度。按照“效益決定分配”的原則，處理好分配和積累的關系，明確政策紅線，鄉鎮（街道）要加強指導，制定出臺收益分配辦法，收益分配方案要報鄉鎮（街道）審核后，經股東（代表）大會審議通過后實行，不得過度分配，禁止舉債分配。對尚未實行按股分紅的股份經濟合作社要積極推動村民福利分配向股東按股分紅轉變。

4.強化農村集體資產管理。深入貫徹落實中央、省相關法律法規和政策，健全完善農村小微權力清單制度，落實民主理財、規范財務公開，強化非生產性開支監督和票據管理，強化財務收支審計、干部任期和離任經濟責任等專項審計，建立問題移交、定期通報和責任追究制度，堅決杜絕侵犯農民利益“微腐敗”發生。加強農村集體資產管理信息化建設，利用地理信息技術，推進集體資產經營、管理、發展、分配、監督的“一張圖”信息化系統建設。

5.加快出臺集體經濟組織稅收優惠政策。農村集體經濟組織是特別法人，若完全適用企業稅法，對集體經濟組織健康發展，農村的社會穩定，實施鄉村振興戰略等均會產生不利影響，有關部門應加快出臺農村集體經濟組織的稅收優惠政策。農村集體經濟組織向其成員發包資源性資產獲得的租金收益，建議開具農村集體經濟組織統一收據即可，免征有關稅費；農村集體經濟組織成員按資產量化份額從集體獲得的收益，不同于一般投資所得，建議免征相關稅費。