建立健全體制機制 推進城鄉融合發展

曹敏

近日，國家發展改革委舉行新聞發布會，介紹黨的十八大以來城鄉融合發展取得的歷史性成就以及《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》有關情況，國家發展改革委發展規劃司司長陳亞軍、副司長周南、處長劉春雨出席，并就城鄉基本公共服務普惠共享、農村土地制度改革、放開放寬落戶限制、工商資本入鄉發展、城鄉基礎設施規劃建設、城鄉產業協同發展、促進農民收入持續增長等相關問題，回答了與會記者提問。

城鄉融合發展取得階段性成效

陳亞軍首先介紹了有關城鄉融合發展三個方面的情況。

第一方面：黨的十八大以來城鄉融合發展取得歷史性成就。

一是農業轉移人口市民化取得重大進展。農業轉移人口進城落戶的門檻不斷降低、通道逐步拓寬，已有9000多萬農業轉移人口成為城鎮居民。2018年戶籍人口和常住人口城鎮化率分別提高到43.37%、59.58%。城市人才入鄉機制也在逐步建立，城鄉人才雙向流動的渠道開始打通，激發了鄉村發展活力。二是農村土地制度改革取得新突破。明確第二輪土地承包到期后再延長30年，農村承包地“三權分置”制度正式確立并加快落地，農村集體經營性建設用地入市制度在試點地區取得明顯效果，提高了農村土地和勞動力的利用效率。三是城鄉一體的基本公共服務提供機制逐步建立。城鄉義務教育經費保障機制初步建立，統一的城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險、大病保險制度逐步建立。截至2018年底，城鄉居民基本醫保覆蓋了13.5億人、大病保險覆蓋了10.5億人，基本養老保險覆蓋了9.4億人。四是城鄉一體的基礎設施建設取得顯著成效。農村的水電路網等基礎設施水平全面提升。截至2018年底，99.6%的鄉鎮、99.5%的建制村通了硬化路，99.1%的鄉鎮、96.5%的建制村通了客車，95%的建制村連接了4G網絡。五是脫貧攻堅戰取得決定性進展。農村貧困人口累計減少了8239萬人，貧困發生率從10.2%下降到了2018年的1.7%，貧困地區農民人均可支配收入增速持續快于全國平均水平。

同時，城鄉融合發展體制機制還不夠健全，還存在一些明顯的制度短板。

一是城鄉要素流動仍然存在障礙。城鄉二元的戶籍壁壘沒有根本消除，城鄉統一的建設用地市場尚未建立，城鄉金融資源配置嚴重失衡。這導致人才、土地、資金等要素更多地流向城市，農村發展缺乏要素支撐。二是城鄉公共資源配置仍不合理。農村基礎設施和公共服務設施的歷史欠賬仍然較多、短板依舊突出。比如，城市的污水、生活垃圾處理率分別為95%、97%，而農村僅為22%、60%;城市的每千人衛生技術人員數為10.9人，而農村僅為4.3人。三是現代農業產業體系尚不健全。農業的生產體系、經營體系和組織體系還不完善，農業的產業鏈短、附加值低、競爭力弱，農產品的階段性供過于求和供給不足并存，供給質量和效益都亟待提高，支農體系仍然相對薄弱。四是農民增收長效機制有待完善。雖然城鄉居民收入比從最高點的2007年3.14倍，持續下降到2012年的2.88倍，進而下降到2018年的2.69倍，但近幾年的縮小幅度逐漸收窄，農民持續增收面臨比較大的挑戰。

第二方面：建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的原則和目標。

總的方向是：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快推進農業農村現代化。

在改革的過程中，需要把握好5條大的原則：

一是堅持遵循規律、把握方向。我國還處在城鎮化較快發展階段的中后期，農民進城還是大趨勢，但也到了工業反哺農業、城市支持農村的階段。因此，要順應城鎮化大趨勢，樹立城鄉一盤棋理念，突出以工促農、以城帶鄉，構建促進城鄉規劃布局、要素配置、產業發展、基礎設施、公共服務、生態保護等相互融合和協同發展的體制機制。

二是堅持整體謀劃、重點突破。堅持目標導向和問題導向相結合，既要圍繞現代化國家建設目標進行整體設計，又要著力解決當前面臨的突出問題。因此，要圍繞鄉村全面振興和社會主義現代化國家建設目標，強化統籌謀劃和頂層設計，并著力破除戶籍、土地、資本、公共服務等方面的體制機制弊端。

三是堅持因地制宜、循序漸進。我國的國土地域廣闊，不同地區的發展基礎和水平差異很大，改革的涉及面廣、難度大。因此，要從各地區實際出發，充分考慮不同地區城鄉融合發展階段和鄉村差異性，穩妥把握改革時序、節奏和步驟，分類施策、梯次推進，試點先行、久久為功。

四是堅持守住底線、防范風險。要正確處理改革發展穩定的關系，在推進體制機制破舊立新過程中，守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線，守住生態保護的紅線，守住鄉村文化的根脈，高度重視和有效防范各類政治經濟社會風險。無論做哪些改革創新，都必須守住這幾條底線紅線。

五是堅持農民主體、共享發展。維護廣大農民根本利益、促進廣大農民共同富裕，是鄉村振興的出發點和落腳點。因此，要發揮農民的主體作用，充分尊重農民意愿，切實保護農民權益，調動億萬農民積極性、主動性、創造性，提升農民的獲得感、幸福感、安全感。

按照實現“兩個一百年”奮斗目標的戰略部署，并與《鄉村振興戰略規劃》進行緊密銜接，建立健全城鄉融合發展的體制機制，要分“三步走”。第一步，到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立。從2018年到2022年，是實施鄉村振興戰略規劃的第一個五年，迫切需要城鄉融合發展體制機制改革作為制度保障。第二步，到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善。第三步，到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型。