推進公共就業創業服務均等化的政策建議

王陽

為了解基本勞動就業創業服務提供情況、面臨的障礙和問題，為改進相關政策和制度提供參考，課題組于近期赴江蘇省蘇州市所轄的太倉市、昆山市和吳江區（后文簡稱“兩市一區”）開展了調研活動。

一、蘇州市人口、就業和公共就業創業服務的基本狀況

（一）蘇州全市人口和就業的狀況

2016年，蘇州市常住人口規模已上升到1062.57萬人，其中，戶籍人口678.2萬人。以2010年“六普”勞動適齡人口占比（74.51%）的數據推算2016年蘇州市勞動適齡人口數量約為791.76萬人。蘇州是人口流入的大市，其流入人口占常住人口比例在35%以上，但2010—2016年間，蘇州市流入人口規模呈現下降趨勢，由408.33萬人下降到了384.37萬人。

從就業總量看，蘇州市的就業總體保持穩定，2015年末從業人員升至691.4萬人，每年新增就業大體保持在17萬人左右。蘇州市城鎮登記失業率也保持下降趨勢，2016年為1.89%。從就業的產業結構看，蘇州市的就業人員仍集中在第二產業，但就業產業結構在不斷改善。在第一、二產業就業的人員的絕對數量和占比不斷下降，第三產業就業的人員絕對數量和占比緩慢上升。第一產業從業人員數量和占比分別由2010年的26萬人和3.8%下降至2015年的23.8萬人和3.4%;第二產業從業人員數量和占比分別由2010年的427.9萬人和62.2%下降至2015年的414.5萬人和60%;第三產業從業人員數量和占比則分別由2010年的233.6萬人和34%上升至2015年的253.1萬人和36.6%。從就業的行業結構看，蘇州市的城鎮非私營單位就業人員集中分布在制造業，且制造業就業人員要遠超其他行業。2015年，制造業城鎮非私營單位就業人員為211萬人，遠超吸納就業第二位的建筑業15.8萬人。從就業的區域結構看，51.85%的城鎮非私營單位從業人員集中分布在蘇州市區，絕對數量為157.6萬人。其中，昆山市的就業規模達到了78.0萬人，占蘇州全市的25.67%。

（二）蘇州市公共就業創業服務的狀況

1、公共就業服務

蘇州市在財政支出安排上持續增加公共就業服務的投入。2015年，全市社會保障與就業支出增至143.6億元，社會保障與就業所占財政支出的比重也增至9.01%。2015年，吳江區、昆山市和太倉市的公共財政社會保障與就業支出分別達到12.20億元、32.29億元和10.47億元，三地的公共財政社會保障與就業支出占全部財政支出的比重也分別達到8.55%、12.11%和9.2%。

2、創業服務

2015年，蘇州市積極推動大眾創業、萬眾創新，建成各類創業基地235家，孵化面積超過520萬平方米。2016年，蘇州市共有國家級創業示范基地1家，省級創業示范基地23家，各級創業孵化載體214家。昆山市在2016年發放創業補貼593萬元，創業貸款3.06億元，實現成功創業人數2025人。

3、職業培訓

蘇州市提供免費的技能培訓服務，但是享受服務的人數呈現下降趨勢。2010年，獲得免費技能培訓服務的城鄉勞動力人數達到57.9萬人，2016年降至43.6萬人。太倉市也重視向勞動者提供職業培訓和技能鑒定服務，但是享受兩項服務的人員在近年來有所下降。其中，2016年，組織再就業培訓人數4579人，農村勞動力培訓人數3.08萬人，技能培訓人數6056人，技能鑒定人數1.28萬人。

二、蘇州市推進公共就業創業服務均等化的經驗

2009 年，《蘇州市城鄉一體化發展綜合配套改革就業和社會保障實施意見》提出，要以城鄉一體化的就業創業體系、社會保障體系和勞動保障公共服務體系建設為重點，積極推進城鄉一體化發展中就業和社會保障制度配套改革。

（一）健全公共就業創業服務體系

一是統一的公共就業管理體系。蘇州市建立健全了管理城鄉就業一體的組織架構，統籌規劃和管理城鄉就業服務工作;建立了城鄉一體的勞動力資源信息庫;在江蘇省率先建立了社會登記失業率統計調查制度。

二是統一的公共就業服務體系。蘇州市以“三個創建”為抓手，以金保工程為依托，建立健全了覆蓋城鄉的公共就業服務體系和城鄉一體的公共就業信息化網絡，覆蓋市、區（縣級市）、街道（鎮）、社區（村）四級，公共就業服務進村入戶，為城鄉勞動者就業、創業提供有效的、平等的就業管理和服務;開展充分就業社區、行政村創建工作。

三是統一的公共就業援助體系。蘇州市主要實施的就業援助政策包括公益性崗位兩項補貼、各類社保補貼等近二十項內容均實現了城鄉普惠。同時，為進一步幫扶農村勞動者實現就業，蘇州市積極探索一些針對農村勞動者的就業扶持政策。比如，鼓勵農村勞務合作社吸納就業困難人員，并按規定納入公益性崗位范疇，享受扶持政策;鼓勵發展扶持家庭服務業，對家庭服務業提供特崗補貼等。

四是城鄉一體化的職業培訓體系。以面向全體勞動者的培訓制度為基礎，以高技能人才培養和城鄉勞動力職業培訓為重點，統籌利用各類職業培訓資源，依托技工院校、政府就業培訓系統、民辦職業培訓機構等培訓實施主體，為城鄉勞動者提供各類就業技能培訓、崗位技能提升培訓。

（二）增加服務提供的渠道和手段

蘇州市采取了社會化和市場化相結合的方式。勞動力市場服務體系主要是充分利用人力資源服務機構、社會民間組織、社會團體等社會資源，發揮市場機制配置資源的主渠道作用。在創業服務方面，蘇州市整合各方資源，以公共創業服務平臺為主導，充分發揮高校、社會團體和各行各業精英人士的作用，在為創業者提供豐富的創業服務之外，引導商業機構共同為創業者提供服務。比如，政府牽頭推動創新創業競賽、創業大講堂、創業項目推介會等;高校牽頭組織大學生創業競賽、創業大講堂·菁英匯;創業者自發組織的創業者協會開展的各類創業活動、創業經驗分享會、交流會;通過政府購買的方式和市場化運作，由一些專業公司提供的創業服務。

（三）強化服務全過程的管理監督

蘇州通過規范的模板設定，運用標準化項目格式，在整理相關法律法規、政策、文件依據的基礎上，明確公共服務事項、梳理公共服務具體職能，梳理工作程序、優化操作流程，結合蘇州公共就業管理服務特色，制定了公共就業服務規范和一系列的服務標準。目前，具有蘇州特色、國內領先的基層公共就業服務標準體系已初具形態。

三、蘇州市實現就業創業服務均等化的主要問題

（一）公共就業創業服務的可及性不足

蘇州市就業城鄉一體化政策與服務的對象實質是針對本市戶籍人員，盡管也向非本市戶籍勞動力提供就業失業登記、職業咨詢等公共服務，但諸如職業培訓、社保補貼等涉及直接費用支出的公共服務，則不向非本市戶籍人員提供。因此，目前的就業城鄉一體化還未達到真正意義上的一體化，外來人口的公共就業創業服務的可及性不足。

（二）一些重點服務項目的實用性偏低

一是政府的線上服務亟待完善。在調研中發現，用工規模較大的企業有更高頻率的用工、離職等行為，因此企業更希望通過線上的方式來完成勞動合同的簽訂、修訂及終止等活動，以能更好地節省人力成本和時間精力成本。

二是政府提供的招聘渠道無法真正滿足企業需求。一方面企業利用公共招聘網站的頻率不高，另一方面，對于缺工規模不大企業在人力資源市場收到的簡歷有限，招聘效果較差，而對于缺工規模較大的企業往往選擇通過人力資源公司來進行招聘。

三是政府提供的大學畢業生招聘服務不能滿足企業要求。由于企業的需求具有多樣性，政府組織的學校校招不一定能滿足企業，而企業參與類似校招往往還需付出一定人力成本，因此，企業對政府組織的校招興趣度較低，更愿意通過自己的渠道選擇合適的學校進行招聘。

四是政府提供的職業培訓實用性低。調研中發現，企業的技能人員多為通過自身的培訓以及實踐培養，較少利用政府技能培訓。

（三）政府購買服務仍存在制度性短板

在推進就業城鄉一體化的進程當中，蘇州市人力資源和社會保障部門的職能在不斷改變、增加和延伸，其服務對象不再僅限于城鎮職工，而是包含了城鄉所有居民和外來就業人口，且涉及到就業失業登記、技能培訓、勞動關系協調等多個項目，對勞動就業創業服務工作的要求日益增加。目前，蘇州市人社系統不足1200 名工作人員，很難為1200 萬各類人員提供所需的勞動就業創業服務。在人員編制暫時不能得到調整的前提下，太倉市引入了業務外包的模式來提高服務工作的質量和專業化水平。然而，由于公共就業服務機構設置、工作項目、人員配置、服務種類沒有量化的統一制度性標準以及監管實施要求，政府購買服務的評價體系無據可依，社會主體參與勞動就業創業服務提供面臨相關制度缺乏的制約。

四、政策建議

（一）出臺統一的就業創業服務標準體系

對就業服務、創業扶持等各項服務作出統一的標準。加強各級服務場所的硬件和軟件設施建設，以符合統一的規范標準;按照標準體系，優化業務經辦流程，規范業務操作，突破管理體制的條塊分割、重復建設和多頭管理，做到流程一致、信息互通、業務聯動、同步發展，提高就業社保經辦機構的執行能力和管理效率;同時，按照統一、標準的服務標識積極打造勞動就業創業服務品牌。

（二）建立一體化的就業創業服務信息網

加大信息化建設資金投入力度，將信息化與規范化、標準化相結合，適時適度調整優化現有業務經辦模式和操作流程，建成城鄉統一、網絡互聯、信息共享、安全可靠的包括城鄉勞動就業、社會保障以及勞動保障綜合管理等內容的信息服務網絡，有效實現對全市勞動就業創業服務實施全過程信息化管理。同時，擴大網上業務應用范圍，實現網上職介、網上創業、網上培訓、網上監管等各項網絡化功能，提升信息化處理能力和遠程服務獲取，提高服務效率。完善人力資源服務信息化體系，提升企業對政府公共招聘網站的利用程度，充分發揮網上“無形市場”配置人力資源的作用。

（三）健全基層就業創業服務經費保障機制

對基層就業創業服務提供以財政投入為主的多元化資金保障。通過各級財政投入，以及鎮村各級集體經濟實體提留、社會捐贈等多種渠道，擴大所需資金的來源，為就業和社會保障公共服務體系覆蓋城鄉提供財力支撐。持續改善鄉鎮（街道）、行政村（社區）公共服務設施和條件，滿足基層人力資源社會保障服務平臺需求，切實保障基層就業和社會保障服務機構建設及村級工作人員專職化所需的各項經費。

（四）加強政府購買就業創業服務制度建設

制定實施政府購買公共服務指導性目錄，確定政府購買公共服務的種類、性質和內容，規范項目遴選、信息發布、組織購買、項目監管、績效評價等流程，加強政府購買公共服務的財政預算管理。加強政府購買服務的標準化建設，對各項公共就業創業服務的機構設置、工作項目、人員配置、服務質量等給出具體的量化指標，并對采購標準和監管要求予以詳細的說明，促進政府購買服務的發展，提升公共就業創業的服務質量。

（作者為中國宏觀經濟研究院社會所副研究員，經濟學博士）