推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治的對(duì)策思考

趙靜

改善農(nóng)村人居環(huán)境，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是踐行“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)文明理念。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從戰(zhàn)略和全局高度作出了改善農(nóng)村人居環(huán)境重大決策。從中央到地方，相繼出臺(tái)了農(nóng)村人居環(huán)境整治政策和三年行動(dòng)計(jì)劃，基層各地扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，村容村貌發(fā)生巨大變化。本文以湖北省宜城市為案例，采取實(shí)地調(diào)研和大量訪談的方式，借助宅基地改革試點(diǎn)，梳理農(nóng)村人居環(huán)境整治實(shí)施的現(xiàn)狀及特征，深入分析農(nóng)村人居環(huán)境整治難點(diǎn)，并提出有關(guān)對(duì)策建議。

一、農(nóng)村人居環(huán)境整治實(shí)施的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村人居環(huán)境整治實(shí)施效果

整治農(nóng)村人居環(huán)境，是建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的第一步。2016年、2017年、2018年連續(xù)三年出臺(tái)中央一號(hào)文件，逐年加大對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治的力度。2018年 2月，自中辦國(guó)辦印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》之后，相關(guān)部門指導(dǎo)農(nóng)村人居環(huán)境整治的文件迅速出臺(tái)。如中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等18部委聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動(dòng)方案》，國(guó)家8部門下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”專項(xiàng)行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，國(guó)家5部門制定《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》。全國(guó)各地集中整治農(nóng)村環(huán)境問題全面鋪開，涌現(xiàn)一些先進(jìn)典型。如浙江省推動(dòng)“多規(guī)合一”在村一級(jí)落地，聯(lián)動(dòng)建設(shè)城鄉(xiāng)路網(wǎng)、管網(wǎng)、垃圾處理網(wǎng)、污水處理網(wǎng)等。山東省按照村莊基礎(chǔ)條件和發(fā)展?jié)摿Γ瑢?duì)行政村設(shè)置達(dá)標(biāo)村、示范村和宜居村3個(gè)層次，分類制定改善標(biāo)準(zhǔn)。云南省開展省級(jí)重點(diǎn)村莊規(guī)劃編制，完成1700個(gè)省級(jí)規(guī)劃示范村和2000個(gè)以上易地搬遷新村以及615個(gè)傳統(tǒng)村落的規(guī)劃。各地積極開展農(nóng)村垃圾治理、污水處理、“廁所革命”、村莊清潔行動(dòng)等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治。如福建省90%以上的縣采取PPP合作或政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目方式，建設(shè)垃圾污水處理設(shè)施，建立長(zhǎng)效維護(hù)機(jī)制。甘肅省運(yùn)用衛(wèi)星遙感技術(shù)排查清理農(nóng)村非正規(guī)垃圾堆放點(diǎn)14706處，清理陳年垃圾1600余萬噸。河南省將“廁所革命”與“三清一改”行動(dòng)、“四水同治”、養(yǎng)殖糞污處理、森林綠化等相結(jié)合，加快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板。通過實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治，全國(guó)各地農(nóng)村面貌發(fā)生巨大改變，活動(dòng)取得明顯的效果。

（二）農(nóng)村人居環(huán)境整治特征

在推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中，各地遵循鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)律，突出不同村莊特點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活的實(shí)際，因地制宜，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治。本文對(duì)湖北宜城市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，分析各村莊案例，形成各具特色的人居環(huán)境整治特征。

1、農(nóng)業(yè)村莊整治類型

這類村莊以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)村青壯年外出務(wù)工，中老年在村務(wù)農(nóng)，在宜城市村莊中占大多數(shù)。農(nóng)民一方面迫切希望改變臟亂差人居環(huán)境，另一方面希望保留村莊的生產(chǎn)性。而此類村莊集體經(jīng)濟(jì)薄弱、農(nóng)民收入低下，農(nóng)民環(huán)境衛(wèi)生觀念較為滯后，因此，這類村莊是人居環(huán)境整治的重點(diǎn)和難點(diǎn)。其整治的標(biāo)準(zhǔn)是“保基本”，既下大力氣整治臟亂差歷史遺留問題，又不能要求標(biāo)準(zhǔn)過高，脫離農(nóng)民生產(chǎn)生活方式。通過“保基本”的人居環(huán)境整治，即“拆順暢、碼整齊、掃干凈、保常態(tài)”，一方面有利于保留傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊的生產(chǎn)性，另一方面有利于降低成本費(fèi)用，減輕村集體和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

2、依托城鎮(zhèn)治理類型

這類村莊大多位于城鎮(zhèn)（區(qū)），村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、農(nóng)民收入高、公共設(shè)施完備、人居環(huán)境良好，其整治目標(biāo)進(jìn)一步提升人居環(huán)境質(zhì)量，增強(qiáng)服務(wù)人口集聚的能力。小河鎮(zhèn)的新華村、流水鎮(zhèn)的劉猴村較為典型。兩村同屬鎮(zhèn)（區(qū)）村，鎮(zhèn)村規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、土地規(guī)劃相互統(tǒng)一，“多規(guī)合一”實(shí)施良好。修建有污水處理廠、垃圾處理站，且經(jīng)費(fèi)保障充足。如小河鎮(zhèn)財(cái)政撥付新華村200萬專項(xiàng)資金，用于綠化、廣場(chǎng)、下水道、路燈等公共設(shè)施改造，全面促進(jìn)村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)。因兩村地處鎮(zhèn)（區(qū)），人口多且流動(dòng)性強(qiáng)，人居環(huán)境管理難度較大。

3、生態(tài)循環(huán)和修復(fù)類型

這類村莊具有人口集聚相對(duì)集中、村莊規(guī)劃合理、生態(tài)資源良好等特征，以改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)宜居、生產(chǎn)高效、生活美好、人文和諧的美麗鄉(xiāng)村為目標(biāo)，重點(diǎn)在資源化循環(huán)利用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面，開展人居環(huán)境整治。曾州村屬典型集聚區(qū)，人口集中居住度高，基本以一戶一宅為主，無閑置老宅基地。村莊重在打通生活與生產(chǎn)、養(yǎng)殖與種植、農(nóng)業(yè)與環(huán)保的循環(huán)路徑。生態(tài)修復(fù)以黃崗村和劉臺(tái)村為代表，屬典型人少地多的村莊，尤其是二荒地和林地較多。黃崗村和劉臺(tái)村按照宜城市統(tǒng)一要求，利用荒地連片優(yōu)勢(shì)，實(shí)施“精準(zhǔn)滅荒”行動(dòng)，開展“封山育林”，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)。

4、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展類型

這類村莊具有突出的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和豐富的自然資源，良好的人居環(huán)境是吸引大量游客觀光、增加村集體和農(nóng)民收入的基礎(chǔ)條件。人居環(huán)境整治以觀光休閑農(nóng)業(yè)為主體，通過一二三產(chǎn)業(yè)融合，形成村莊種養(yǎng)加結(jié)合、生態(tài)資源循環(huán)利用、生活環(huán)境優(yōu)美的田園生態(tài)系統(tǒng)，全面提升村莊人居環(huán)境面貌。鶯河村產(chǎn)業(yè)融合較為突出，村莊利用交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)，結(jié)合宅基地改革，按照“一戶一宅”原則，由政府主導(dǎo)設(shè)計(jì)、農(nóng)民參與經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)退出破舊危房就地改造翻新，保留村落原始風(fēng)貌，打造“一村一品”特色村莊，建有酒坊、豆腐坊、農(nóng)耕民俗景觀，建成了設(shè)施農(nóng)業(yè)栽培、索橋、漫水橋、櫻花大道等觀光產(chǎn)業(yè)景點(diǎn)。流水鎮(zhèn)大沖村新引進(jìn)萊公山谷田園綜合體項(xiàng)目，依托現(xiàn)有自然田園、水體、文化等資源，打造集生態(tài)、養(yǎng)生、健康于一體的萬畝度假區(qū)。項(xiàng)目分“一沖一河一村”三個(gè)板塊分期實(shí)施。通過人居環(huán)境整治，基本形成宜居、宜游、宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村。

二、農(nóng)村人居環(huán)境整治的難點(diǎn)

通過全國(guó)各地實(shí)踐，分析宜城市部分村莊整治類型，農(nóng)村人居環(huán)境整治普遍存在以下一些難點(diǎn)問題。

（一）資金投入缺口較大

農(nóng)村人居環(huán)境整治工程面廣、占線長(zhǎng)、要求高，資金投入大。目前，農(nóng)村人居環(huán)境整治普遍缺乏專項(xiàng)資金，資金缺口較大。如宜城市級(jí)財(cái)政僅安排垃圾專項(xiàng)資金，按照戶分類、村收集、鎮(zhèn)清運(yùn)、市處理原則，保障鎮(zhèn)、村垃圾清運(yùn)。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)大村6萬元、小村3萬元。村收取農(nóng)戶清潔費(fèi)50—60元/戶，因收費(fèi)不齊，大部分村集體自行補(bǔ)貼村保潔員工資。從項(xiàng)目拉練看，以村為例，每季度拉練成本需5000元，一年花費(fèi)2萬元左右，無形增加村集體資金壓力。另外，村級(jí)道路管網(wǎng)建設(shè)、溝渠整治資金極度缺乏。

（二）農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)不夠

在人居環(huán)境整治中，基層干部普遍反映“干部在干，群眾在看”“跑斷基層干部的腿，堵不住群眾埋怨的嘴”等現(xiàn)象，農(nóng)民參與意識(shí)不強(qiáng)。農(nóng)戶僅參與宅基地房前屋后環(huán)境清理，對(duì)公共設(shè)施參與缺乏積極性，需要村干部督促。通過大量的訪談案例，農(nóng)民參與改廁積極性較高，一則省、市補(bǔ)助資金充裕（省補(bǔ)貼化糞池600元，市驗(yàn)收補(bǔ)貼500元），費(fèi)用成本較低，二則農(nóng)民生活觀念改變，提高健康生活質(zhì)量。但對(duì)宅基地改革，參與積極性不高。鎮(zhèn)、村干部普遍反映費(fèi)用收取難、一戶多宅退出難、房屋違建落實(shí)難。

（三）村級(jí)物業(yè)管理有待提升

村級(jí)物業(yè)管理是推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治效果的重要手段，也是建立長(zhǎng)效機(jī)制的有效途徑。據(jù)調(diào)查，大部分村莊簡(jiǎn)單照搬城市物業(yè)管理模式，如僅收取清潔費(fèi)、清運(yùn)垃圾，沒有成立村級(jí)物業(yè)管委會(huì)，缺乏村級(jí)物業(yè)職能細(xì)則，在增強(qiáng)物業(yè)意識(shí)、承擔(dān)物業(yè)費(fèi)用、選擇物業(yè)組織等方面有待提升，村級(jí)物業(yè)管理在保常態(tài)方面也急需破題。

（四）運(yùn)動(dòng)式項(xiàng)目拉練頻繁

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地主要采取運(yùn)動(dòng)式項(xiàng)目拉練推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治。宜城市采取市、鎮(zhèn)、村三級(jí)層層開展項(xiàng)目拉練，形成常態(tài)化、運(yùn)動(dòng)式的檢查示范。全市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動(dòng)項(xiàng)目拉練，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在各村開展拉練活動(dòng)，每月一檢查、每季度一評(píng)比，各級(jí)干部普遍反映工作壓力大、成本高。運(yùn)動(dòng)式拉練督辦限時(shí)間、定任務(wù)，基層干部大多處于待命狀態(tài)，疲于應(yīng)付各級(jí)檢查。加上各村中心工作繁多，如扶貧檢查、宅基地改革、大棚房整治、產(chǎn)權(quán)制度改革、集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資等，更是加重基層的負(fù)擔(dān)。

（五）排污問題較為突出

農(nóng)村“廁所革命”通過旱廁改水廁，利用封閉的三格式化糞池，一方面除去難聞的臭味，減少糞便對(duì)水體的污染，另一方面增加排污的難度。從宜城多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研來看，分散的村莊和農(nóng)戶污水處理難度較大，不利于生活污水的治理。同時(shí)，農(nóng)村污水收集管網(wǎng)嚴(yán)重老化、設(shè)施不健全，加上鎮(zhèn)村人口增長(zhǎng)較快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠處理容量有限，需要加大對(duì)污水處理設(shè)施改造和提檔升級(jí)。

三、對(duì)策建議

（一）加大多元化投入機(jī)制

建立政府引導(dǎo)、農(nóng)村集體和農(nóng)民為主體、社會(huì)力量參與的多元化投入機(jī)制。出臺(tái)調(diào)高土地出讓金比例政策，所籌資金重點(diǎn)安排農(nóng)村人居環(huán)境整治。采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等方式，積極引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)參與農(nóng)村人居環(huán)境整治，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力。鼓勵(lì)地方整合農(nóng)村人居環(huán)境整治相關(guān)項(xiàng)目資金，打通使用范圍，提高資金使用效率。鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼗剜l(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員和在外成功人士，采取捐贈(zèng)、合辦等方式，積極參與農(nóng)村人居環(huán)境治理與建設(shè)。

（二）加強(qiáng)村級(jí)物業(yè)管理

建立政府引導(dǎo)、物業(yè)指導(dǎo)、村代表參與、市場(chǎng)運(yùn)作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)平等原則，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶物業(yè)費(fèi)（清潔費(fèi)）宣傳，建立環(huán)境保護(hù)法規(guī)和村規(guī)民約相統(tǒng)一的制度體系，增強(qiáng)農(nóng)戶繳納物業(yè)費(fèi)意識(shí)。利用政府補(bǔ)貼“一卡通”代扣方式收取物業(yè)費(fèi)，實(shí)施村莊內(nèi)部獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立環(huán)衛(wèi)管理制度，分組分戶包干打掃，定期檢查督辦，確保村（社區(qū)）環(huán)境得到持續(xù)維護(hù)。

（三）完善污水排放設(shè)施

按照“能集中則集中、宜分散則分散”的原則，靈活選擇納入污水管網(wǎng)和就近分散處理方式，在大、中型集鎮(zhèn)等人口相對(duì)集中地域、水庫(kù)保護(hù)區(qū)及飲用水源地等水質(zhì)環(huán)境敏感區(qū)域，加大中小型污水處理設(shè)施建設(shè)，收集處理農(nóng)戶生活污水。其他分散農(nóng)戶的生活污水處理，可建立村級(jí)人工濕地，采取生物處理和生態(tài)過濾處理等先進(jìn)技術(shù)，將農(nóng)戶的生活、廁所污水經(jīng)過凈化處理，達(dá)到國(guó)家二級(jí)水源排放標(biāo)準(zhǔn)，處理的生活污水用于灌溉農(nóng)田。

（四）建立常態(tài)化激勵(lì)和約束機(jī)制

要充分發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)帶動(dòng)作用，發(fā)動(dòng)農(nóng)戶、依靠農(nóng)戶，從“清潔庭院”和“美麗庭院”入手，鼓勵(lì)農(nóng)戶開展房前屋后庭院衛(wèi)生清理、拆除暢通、堆放整潔，開展環(huán)境衛(wèi)生整治。積極推進(jìn)農(nóng)家庭院“小果園、小菜園、小花園”建設(shè)，打造美麗村莊。通過“門前三包”清潔評(píng)選、垃圾分類積分獎(jiǎng)勵(lì)、公共衛(wèi)生設(shè)施維護(hù)等活動(dòng)，開展村莊公共空間環(huán)境整治，激發(fā)農(nóng)戶為主體參與人居環(huán)境整治的內(nèi)生動(dòng)力。

（五）探索土地管理機(jī)制

人居環(huán)境整治主要涉及村莊居民點(diǎn)，因此，以“宅基地改革”為切入點(diǎn)，拆除妨礙村莊規(guī)劃的“空心房”及附屬?gòu)U舊設(shè)施，復(fù)墾一批閑置老宅基地，加強(qiáng)村莊公共空間整治，集中美化、亮化、綠化，建立一批生態(tài)集聚示范村（社區(qū)）。同時(shí)，通過土地改革，形成有利于國(guó)土空間開發(fā)、促進(jìn)資源節(jié)約、生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)的土地制度體系，激活村莊內(nèi)部循環(huán)，提高治理村莊的能力。

（作者為湖北省宏觀經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)助理，副研究員）