持續推進我國“煤改氣”工作的建議

陳妍

近年來，隨著環保監管力度加強，政府也加大對清潔取暖的補貼力度，“煤改氣”工作進一步提速。“煤改氣”作為能源轉型的主要形式，既關系到生態環境改善成效，也關系到廣大居民特別是農村居民居住環境的改善和用氣安全，需統籌考慮，科學有序推動相關工作。

一、“煤改氣”的政策現狀

當前從國家到地方均未有“煤改氣”專項政策，“煤改氣”的目標行動和支持政策等一般出現在大氣污染防治和清潔取暖相關文件中。2016年7月，原環境保護部聯合京津冀三地政府印發《京津冀大氣污染防治強化措施（2016—2017年）》，在京津冀地區劃定“禁煤區”，限時完成農村散煤清潔化替代，天然氣作為重要的煤炭替代能源開始發揮重要作用，“煤改氣”在京津冀地區快速推進。2017年3月，多部門與京津冀及周邊地區共六省市聯合印發《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，意味著“煤改氣”作為冬季清潔取暖重要手段，由京津冀核心區向周邊推廣且力度加大。2017年5月，財政部等多部門發布《關于開展中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點工作的通知》，提出以中央財政補貼的方式支持北方地區清潔取暖改造，試點示范期為三年，中央財政獎補資金標準為直轄市每年10億元，省會城市每年7億元，地級城市每年5億元。在政策的強力推動下，京津冀及周邊地區完成“煤改氣”規模持續擴大。國家發改委聯合多部門發布《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017—2021）》，提出重點城市形成天然氣與電供暖等替代散燒煤的清潔取暖基本格局，并明確了清潔取暖“煤改氣”的目標和行動。2018年大氣污染防治進入“源頭防治”新階段。國務院發布《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，強調抓好天然氣產供儲銷體系建設，加大天然氣供應量和管網互聯互通建設，并明確新增天然氣量優先用于城鎮居民和大氣污染嚴重地區的生活和冬季取暖散煤替代。

二、“煤改氣”面臨的問題和障礙

（一）氣源保障及國家能源安全

氣源保障是“煤改氣”推進的基礎。據中國石油集團經濟技術研究院發布的《2017年國內外油氣行業報告》，2017年我國消費天然氣量2352億立方米，比2016年凈增340多億立方米，刷新我國天然氣消費增量歷史。在消費需求快速增長的情況下，天然氣儲氣調峰能力嚴重不足，也成為氣源保障的短板。我國地下儲氣庫工作氣量僅占全國天然氣消費量的3%，遠低于國際上平均10%以上的水平。液化天然氣（LNG）接收站罐容占全國LNG周轉量不足10%，日韓作為LNG進口大國平均水平為15%左右。

天然氣對外依存度不斷提高，也給天然氣供應安全和經濟性帶來挑戰。目前我國天然氣對外依存度已超過40%，國內天然氣生產能力短期內難有較大突破，隨著天然氣消費需求的大幅增長，對外依存度將較快提高，將給我國能源安全帶來較大不確定性，也可能成為我國外交的重要掣肘，都是不容忽視的問題。

（二）補貼的可持續性

中央和地方政府對“煤改氣”工程建設和改造，以及清潔取暖用氣價格的財政補貼，是目前“煤改氣”得以推進的重要條件。對農村居民來說，改用天然氣取暖后的成本至少是散燒煤的2—3倍，公共管網的鋪設、燃氣設施的建設等工程投資額也很大，這些成本相當一部分依賴財政補貼。從各地政策看，清潔取暖資金來源主要有四種渠道：一是北方地區冬季清潔取暖試點城市的中央獎補資金;二是中央財政的大氣污染防治專項資金;三是地方財政補貼資金;四是燃氣企業承擔或墊付部分資金。未來財政補貼是否會持續，如果持續，補貼標準是否會調整，都將對“煤改氣”工作產生直接影響。

（三）農村“煤改氣”的技術可行性

我國大規模使用天然氣是從上世紀80年代才開始的，而且主要在城市使用，缺乏在農村地區供應燃氣的經驗。農村地區的燃氣供應條件和供應安全是推動“煤改氣”的主要障礙之一。在工程建設和設備安裝方面，農村地區房屋相對分散，房屋結構各異，水電等基礎設施建設也缺乏統一標準，這都給燃氣管道鋪設、燃氣設施的規范化安裝造成較大困難，面臨管線設施與其他市政管線設施難以協調，戶外管道難以做到防碰撞等問題。在后期維護方面，農村“煤改氣”后，也需要像城市燃氣用戶一樣享有安全巡檢、搶修搶險、設備更換、查表收費等服務，但燃氣公司是否能配備足夠的安全維護人員，提供如城市一樣的服務，直接關系到農村用戶的用氣安全。

（四）作為清潔取暖選擇的合理性

雖然國家政策方向已經明確，清潔取暖不等于天然氣取暖，但在現實工作中，天然氣取暖仍會是最主要的清潔取暖方式，畢竟地熱能、空氣熱能、太陽能、生物質能等可再生能源分布式、多能互補應用的新型取暖模式仍處于試點示范階段，而電取暖的成本高于天然氣取暖。即便如此，天然氣取暖無論是經濟性還是安全性仍存在較大爭議。比如，農村土地規模化經營正在成為趨勢，現階段推進農村地區大面積使用天然氣，是否與未來農村土地流轉的趨勢相匹配，是否會面臨“先建后拆”的浪費。再者，城市樓房兩個相臨樓層之間熱量可以相互傳導，但農村獨立的平房容易散熱，熱量消耗會更大。

三、科學推進“煤改氣”的相關建議

我國“煤改氣”任務遠沒有完成，按照國家規劃到2020年散燒煤要從之前的7—8億噸減少至2億噸，未來幾年替代任務十分艱巨。

（一）規劃：以科學合理速度推進“煤改氣”

“煤改氣”工作應吸取之前“一刀切”的教訓，能源轉型不能一蹴而就，盲目大干快上非但不能解決眼前的污染問題，還會加重民生負擔，造成不必要的社會資源浪費，長期看更會影響藍天保衛戰和小康社會目標的順利實現。

一是盡快制定“煤改氣”規劃。近年的“氣荒”亂象與“煤改氣”缺乏科學規劃直接相關。“煤改氣”作為一項長期工作，應堅持規劃先行，通過合理規劃，把握好改造節奏，避免超量和提前改造，造成不必要的浪費，也降低政府各部門間由于此項工作帶來的溝通協調成本。重點區域可根據污染治理目標、氣源情況、財政狀況等條件盡快制定區域“煤改氣”實施目標和計劃。從全國來看，工業和民用“煤改氣”的需求不斷增強，也應盡快制定全國性的“煤改氣”規劃，指導未來幾年的“煤改氣”工作。

二是更好地發揮部際協調機制作用。“煤改氣”工作涉及能源、環保、建設等多個部門，天然氣供給能力和價格水平由能源主管部門掌握，大氣污染治理由環保部門負責，供氣工程建設由建設部門負責，如果部門之間缺乏有效協調，難免各自為政。我國一直有跨部門、跨地區綜合協調機制，比如部際協調機制。當前與“煤改氣”相關的部際協調機制是煤電油氣運保障工作部際協調機制，這一機制由國家發改委牽頭，成員包括生態環境部和住建部等20多家單位。可考慮在此機制下設立“煤改氣”協調小組，統籌做好重點區域和全國的“煤改氣”工作。同時，繼續推進部際會商、信息共享和預警機制，保證“煤改氣”有序開展。

（二）安全：加強全過程安全監管

天然氣在農村地區使用、流通，天然氣設施在農村地區的運營、維護、更新改造都與現有的城市運營模式差異較大，而我國只有《城市燃氣管理條例》，農村地區的燃氣使用尚存在政策空白，需要盡快出臺專門針對農村地區的天然氣使用相關政策，統一技術標準和安全規范，以保障農村天然氣建設、運營和維護全過程的安全性。因此，應構建城鄉統籌的天然氣供應體系，加大對適宜使用天然氣的農村地區基礎設施建設投資力度，提高天然氣服務能力，提高農村用能質量和水平，縮小城鄉差別。農村“煤改氣”管道建設應納入天然氣整體發展規劃，消除農村“煤改氣”市場發展瓶頸，也避免邊建邊拆導致的浪費。

（三）氣源：多舉措開拓氣源，補上儲氣調峰短板

“以氣定改”已經成為“煤改氣”工作的基本原則，這是確保不再發生“氣荒”的有效手段，但也應認識到面對“煤改氣”需求的快速增長，提高天然氣供應能力才是避免“氣荒”的根本之策。一方面應積極開拓氣源，擴大管道氣和LNG的進口規模和相關基礎設施建設。“三桶油”作為主要進口商應提前做好充分的氣源供給規劃，鼓勵民營企業、城市燃氣企業、天然氣發電企業等開辟新的海外供應市場，加快天然氣產業上游市場開放和長輸管道對第三方公平開放，保證除“三桶油”之外的進口商既能買得到氣，也能運得進來。同時，加大國內煤層氣、頁巖氣、煤制天然氣的開采，特別是推動非常規天然氣開發。另一方面需補上儲氣調峰短板。加快布局和建設LNG接收站，鼓勵更多投資主體投資建設地下儲氣庫，推動建立儲氣調峰市場，允許地下儲氣庫工作氣量、LNG應急調峰規模等進入市場交易，獲得合理收益。

（四）資金：完善可持續的補貼等激勵政策

財政補貼是當前“煤改氣”最主要的資金來源，中央清潔取暖獎補資金在三年試行期之后是否會繼續，以及地方政府有無財力持續補貼“煤改氣”，直接關系到“煤改氣”工作未來的可持續性。一是提高中央和省級財政補貼的針對性和有效性。在中央獎補資金在試行三年后，對其政策效果開展評估，再決定是否繼續推進一段時期。為更好的發揮財政資金的效用，可加強對用戶端安裝費用、設備費用和取暖費用的補貼，既減輕居民用戶負擔，也激勵城市燃氣企業主動推進公共管網設施建設。二是專門研究出臺關于低收入群體和農村用戶的用氣取暖補貼政策，實行政府兜底。三是鼓勵地方政府、金融機構、城市燃氣企業等創新合作機制和投融資模式，加大對“煤改氣”的融資支持。四是長期來看，應通過加快天然氣行業市場化改革，推動成本降低，減輕用戶負擔，保障“煤改氣”工作持續推進。

（作者為中國國際經濟交流中心副研究員）