自貿區發展路徑正凸顯差異化

趙愛玲

在2018年底召開的首屆中國國際進口博覽會開幕式上，習近平主席在發表主旨演講時指出，中國將支持自由貿易試驗區深化改革創新，持續深化差別化探索，加大壓力測試，發揮自由貿易試驗區改革開放試驗田作用。

加快推進自由貿易區發展是適應經濟全球化新趨勢的客觀要求，也是構建開放型經濟新體制的必然選擇。隨著改革發展逐步深入、復制推廣工作取得積極成效，作為改革開放燈塔的各個自由貿易試驗區如何基于自身經濟發展基礎、產業發展方向、區位優勢特色等因素致力于差別化的制度創新發展路徑，將是下一階段自貿區發展的重要議題。當前自貿試驗區在發展路徑選擇上存在怎樣的問題？國外自貿區/自由港發展的經驗哪些可為我們提供借鑒？為此本刊記者專訪了畢馬威中國政府咨詢服務合伙人喻鶯。

中國自貿區實行差異化發展

喻鶯表示，各地對自由貿易試驗區實行差別化探索其實早有進行。例如，廣東、天津、福建自由貿易試驗區在2015年4月成立時就提出發展建設方向各有側重。2018年5月，廣東、天津、福建自由貿易試驗區在最新的深化方案中制定了各具特色、各有側重的改革任務。廣東自由貿易試驗區提出打造開放型經濟新體制先行區、高水平對外開放門戶樞紐和粵港澳大灣區合作示范區。天津自由貿易試驗區提出構筑開放型經濟新體制、增創國際競爭新優勢、建設京津冀協同發展示范區。福建自由貿易試驗區提出進一步提升政府治理水平、深化兩岸經濟合作、加快建設21世紀海上絲綢之路核心區。

不同發展路徑面臨的挑戰及應對

談到當前自貿試驗區在發展路徑選擇上存在怎樣的問題，喻鶯說，中國自貿試驗區以制度創新為核心任務，已掛牌的12個自貿試驗區做出了一些不同的路徑探索，總結起來可歸為三類：一是以優化營商環境為導向、做“普惠型”的制度創新；二是以培育重點產業為導向、做“特惠型”的制度創新；三是以深化區域合作為導向、做“互惠型”的制度創新。

圍繞營商環境優化，進行“普惠型”的制度創新非常重要，也是很多自貿試驗區的首選。例如商事登記制度改革、事中事后監管體系構建、金融產品和服務創新、貿易監管方式轉變及便利化等等。

為了培育重點產業做大做強，“特惠型”的制度創新是部分自貿試驗區著力發展的方向，核心是“雙鏈互動”，圍繞產業鏈，部署制度創新鏈。如浙江自貿試驗區緊貼油品全產業鏈發展訴求創新投資監管、貿易便利、金融服務等全套制度；天津自貿試驗區圍繞融資租賃產業的業務兼營、境內子公司投資許可、外幣租金、異地監管等進行突破。

“互惠型”的制度創新發生在背靠區域合作大戰略的自貿試驗區，包括福建自貿試驗區面向兩岸經貿深度合作，設計有利于人流、物流、資金流、信息流便利互聯互通的制度；廣東自貿試驗區立足粵港澳大灣區，在與香港進行專業服務開放合作、金融合作、科技合作等方面取得較多制度創新成果。

“從這三個路徑也能看到反映出的一些問題。”喻鶯說。“普惠型”制度創新較為同質化、淺層化，營商環境高地的用戶體驗還不夠強；“特惠型”制度創新成果較少、受重視程度不夠，自貿試驗區以改革促發展的作用未得到充分發揮；“互惠型”制度創新涉及面與改革深度有待加強，大區域、大灣區共同制度、共同要素、共同市場未達預期。她分析指出，幾乎每個自貿試驗區都在探索商事登記便利化，辦結時間從3天、1天到1小時比拼速度。“創新成果多數源于利用信息化手段簡化手續、流程再造等政務改革層面，單純工作流程的再造優化其實無須自由貿易試驗區的頭銜同樣可以做到，不夠凸顯自貿試驗區作為改革開放新高地的重要意義，也無法讓在自貿試驗區經營的市場主體感受到更優越的營商環境。”喻鶯認為。

喻鶯指出，“特惠型”制度創新受到重視程度不夠，只有部分有重點產業基礎、重要功能平臺的自貿試驗區做出探索，目前只是對融資租賃、油品、生物醫藥、服務貿易等產業，以及中歐班列“一單制”等進行制度突破。其實全國12個已掛牌自貿試驗區分別擁有不同的產業稟賦、發展基礎，以及有希望培育起來的新經濟新業態、重大項目。可以以非常具體細微的業態需求、項目需求強勢帶動制度創新，讓制度創新為產業發展服務、為項目落地服務。如海南自貿試驗區可根據國際旅游、醫療產業項目落地需要，探索更大開放力度的投資政策、更便利化的審批流程、更智慧化的事中事后監管措施，進行全流程制度創新保障；遼寧自貿試驗區營口片區可深度分析“中俄糧食走廊”重大項目的制度保障需求，推出涉及原糧貿易通關、物流倉儲、糧食加工等全產業鏈的制度大禮包。

另外，喻鶯認為，“互惠型”制度創新的涉及面和深度有待繼續加強。比如廣東自貿試驗區立足于粵港澳大灣區建設，可深入分析CEPA存在的部分“玻璃門”“彈簧門”現象，加大體制改革和制度創新。可由自貿試驗區率先試點打通大灣區的通信網和互聯網，打破內地的電信壟斷，取消或放寬港澳資本進入大灣區內金融服務市場的資質要求、股比限制、經營范圍準入限制等等。福建自貿試驗區可圍繞兩岸能源資源互通、行業標準互通、公共服務共享等繼續進行制度設計和政策突破。

全球自貿區建設都在持續轉型升級

國外自貿區/自由港發展的經驗哪些可為中國提供借鑒？對此，喻鶯認為，國際上自貿區的幾個核心特征，為中國自由貿易試驗區明確發展方向所借鑒。第一，自貿區能夠吸引那些對制度環境較為陌生的外國企業，它應該是境內外不同經濟政策、不同文化環境的緩沖帶、過渡帶，使各類外國企業能夠更好的了解本國經濟、政治制度和文化習俗；第二，專注于某一特定行業的自貿區，可以實現范圍經濟、規模經濟效益，掌握特有技術，增加服務專業性，進一步提升當地競爭力；第三，自貿區可以促進跨國企業與本地企業更好合作，對于大型跨國企業，可以在多個自貿區建立工廠，與在自貿區的本地企業建立良性合作關系，降低本地化成本；第四，自貿區減少了由于等待證照審批、關檢查驗手續而產生的時間成本，有利于實現實時生產（Justin-time），降低存貨水平，提升物流效率。“對于本地企業來說，自貿區的存在有效避免由于海外供應商交貨周期的增加，而產生的額外存貨成本。每個自貿試驗區都可以基于這些特征審視自身，看是否有達到這樣的建設運行效果。”她說。

喻鶯強調：“全球自貿區的建設也不是一蹴而就，都在持續轉型升級，它們轉型的方向和路徑值得國內自貿試驗區參考借鑒。”20世紀后期，全球自貿區普遍向綜合性多功能發展，由臨港經濟延伸到金融保險、物流倉儲、高科技產業等，形成“港區結合+現代服務業”的發展模式。例如倫敦港在港口、航運等硬實力較強的基礎上，大力發展產業鏈上游高端服務業，形成完整的航運服務聚集區，提供船舶代理、法律、融資、保險、船級認定、航運信息服務、海事服務、海事監管、國際貿易爭端解決等，并提供影響全球航運的金融衍生品。這些高端服務業在自貿區聚集、沉淀、延伸，逐漸形成一套市場規則，讓倫敦港成為首屈一指的國際航運中心。中國自由貿易試驗區也可以依托現有產業基礎稟賦，通過制度創新哺育更多新經濟、新業態，在特定優勢領域形成完整產業生態，聚集國內外人才流、資金流、信息流、技術流，打造成為區域性/國家性/國際性創新中心、運營中心、指數中心、定價中心等等。