員額制改革的幾點思考

劉珍良

摘 要：實行員額制改革是以審判為中心的司法體制改革的一項重要內容，其設立目的是實現優秀法官資源的合理配置，讓優秀法官聚攏或重新回到辦案一線，提高辦案效率和質量。但是實踐過程中出現了制度不能因地制宜，“案多人少”矛盾仍嚴重，難以短期內解決行政化審判運作方式弊端，民刑行政分庭尷尬處境、唯業績論評判標準錯失人才等弊端，加大法官職業保障措施確有必要，法官自身才能更好地履職，維護社會公平正義。

關鍵詞：資源配置；案多人少；員額制；分案制度；行政化審判

一、法院員額制改革的時代背景及制度溯源

員額制并非一個全新概念，從1999年最高人民法院發布的《五年改革綱要》中明確提出有計劃有步驟地進行法官定編工作。2001年頒布了《法官法》，法官員額制第一次以立法形式確立。隨后十數年，最高院發布的《五年改革綱要》中逐漸清晰改革思路，員額制改革終于拉開序幕，進入了新一輪的以審判為中心的司法體制改革。法官員額制從文義解釋分析，是指根據案件的數量、地區發展現狀等因素綜合考量為法院充分利用專業化、精英化法官限定一個固定數額，目的是提高審判工作的質量和效率。2019年兩會，眾多代表屢屢提及法院“案多人少”現實問題，原最高人民法院黨組副書記、常務副院長、十三屆全國政協社會和法制委員會主任沈德詠表示，“案件數量增加，兩院工作壓力增大，案多人少矛盾突出。”目前來看，實行員額制改革，似乎導致了“案多人少”矛盾的加劇，這種理解是錯誤的，首先我們要厘清法官總體數量和一線辦案法官數量之間的區別。從人員的絕對數量上看，法官的人數是少了，但是大多數法院的一線辦案的法官人數是增加了，審判力量不是削弱了而是加強了。

二、法官員額制設立之初衷與現狀

員額制旨在推動高素質法官群體的篩選與重組，中央規定法官員額比例控制在中央政法專項編制的39%內，目的在于讓法學素養不高、辦案能力低下的法官失去審判的權力與資格，真正有辦案能力的法官從行政職能崗位回歸辦案一線。最高人民法院將員額比例控制在編制數額的30%以內，員額法官崗位均配置到一線辦案部門，綜合部門不設員額崗位。對入額人選要求應為審判員或具有8年以上法律工作經歷的助理審判員，突出實績導向和辦案能力。能者上，庸者讓，不適格者離職，通過合理配置審判資源，從而提高審判的深度與效率。

經濟學上提出過一個著名的“二八定律”，指在任何一組東西中，最重要的只占其中一小部約20%。在我國司法實踐中，實際在一線辦案的法官僅占法院在編人員的約30%，存在大量的司法輔助人員和行政人員，根據定律，我國法院一線辦案的30%的法官中存在平庸之輩，需要剔除。所以我國員額制改革本身，是在司法體制改革大背景下具備科學性和可行性的制度。

當然，在員額制試點實施的過程中，也存在諸多傳統法院晉升評價體制的排異反應與制度陣痛。第一，員額制分配人數的標準單一，未具體結合當地實際情況，讓很多辦案繁瑣不便的地區法官壓力過重，辦案效率低下。比如四川西部民族地區山地眾多，甘孜、阿壩的藏族同胞屬于游牧民族，目前仍然保留傳統民族風俗，居所不定，這些地形地勢、民族風俗習慣等均需要辦案法官耗費比經濟發達地區法官更多的人力物力財力，取證周期長且艱辛。[1]

第二，案多人少現象并未像制度設想初衷那樣得到改善，由于員額制入額比例過低，離職法官中除了存在不適格的法官外，也存在部分未被選入的優秀法官，人才流失。司法實踐中，剛剛進入司法系統的人員工作時間短，在員額制的評選上一般不具有資格，進入法院一般從事書記員、法官助理等基礎工作，按照傳統法院晉升規則，一般不需太久即可成為法官。實際上，對于一些縣級法院，通過司法考試、具備法學素養的法官人數少，需要辦理案件的數量多，很多法學基礎好能力強的青年工作者甚至在書記員時就開始獨立辦案了，但是員額制阻斷了這條傳統的選拔晉升之路，員額制人數有限，雖然設有淘汰流動機制，但是由于辦案經驗豐富的老資歷法官的大量存在，面對“僧多肉少”、晉升前景慘淡的局面，很多年輕的工作人員選擇離職。

第三，我國法院的行政化審判運作方式，非人事任免制度的改革所能改革的，力度不足，以卵擊石。讓身負行政管理職務的院長、庭長回歸判案一線，不現實不可行。由于對法院社會職能定位的不清晰，司法機關行政化導致的這一問題。但我們需要辯證看待這個現象，一個國家的司法制度不是獨立存在的，其于社會經濟發展水平、政治、文化軟實力、社會倫理道德是緊密結合在一起的，這導致行政職能崗位的必然存在與介入。員額制法官改革將部分優秀的法官重新召回到辦案一線，并不意味著行政崗位的缺失。我們可以借鑒英美法系國家，美國為法院培養專門的行政管理人才，將法院的根本審判職能積極落實。法官只需要負責案件的審理，不承擔行政管理職務。大陸法系國家如中國臺灣地區則在堅持審判與行政分離的原則上，主要履行審判職能，偶爾從事少量的行政任務，但是法官審判始終是中心指導地位。[2]慢慢拉回一種法官的主流追求，即懷有法官的榮譽感和神圣感，職業理想和奮斗目標不是從法官向行政職能流動，而是全力爭取一線辦案的機會。由此我們亦可發現，員額制下必須對法官做出職業保障，在法官與律師的收入差距方面做出努力，健全法官榮譽體系，完善法官輔助人員及書記員的職責，為精英法官分擔辦案壓力等措施確有必要。

第四，員額制改革導致我國的分庭制空有外觀表象，未兼顧法院團隊成員的專業性，這與我國國情不符，我國并不適用美國的輪崗制。根據2009年我國各類案件統計數據研究發現，刑事案件871842件，民事案件6436333件，行政案件154313件。民庭審判案件的種類繁多，數量巨大，需要的法官人數明顯偏多，筆者認為，這并不意味著可以將審判刑事案件和行政案件的法官分配審理民事案件，相反可以相應的員額制法官的分配比例可以提升，否則這將顛覆了傳統的刑事、行政和民事案件的分類，而是不分專業地將員額制法官分配下去，會導致法官判案的淺顯化大眾化，不具備精英化法官判案的深度，從高校培養來看，也都是培養部門法精通的法律人才。[3]因此，分案制不可以土崩瓦解，否則將與我國實行員額制的初衷相違背。

不過，筆者認為，如果打破民庭、刑庭、行政庭的分類，將大量節約司法資源，在當前不適用，此項分案制度的改革需要緩沖期，法院應當從錄用條件開始改變，從而影響政法高校的教學模式，培養各部門法融會貫通的法學人才作為未來法官力量的后備軍。我認為，員額制必將帶來分案制度的改革，只是現在時機并未成熟，我們仍需利用分案制作為過渡期來實現優化資源合理配置的目的，從而讓精英們能夠均分蛋糕，這也是法官職業保障的重要體現之一。

第五，唯業績論的員額制改革模式，使諸多優秀法官無法脫穎而出，成為法院的重大損失。霍姆斯說過，“法律的生命不是邏輯，而是經驗。”這里的經驗絕非案件數量的堆砌，而是指判案者理解法律是什么，知道法律以前是什么樣子以及未來會是什么樣子。

參考文獻：

[1]吳曉敏；肖正富.法官員額制面臨的困境與對策.人民法治.2019年：43-45

[2]陳瑞華.法官員額制改革的理論反思.法學家.2018年：6-19+196

[3]屈志領.論法官員額制改革的困境與出路.河北經貿大學.2018年