《區域全面經濟伙伴協議》之待協商爭議與進展

梁日杰

自2013年至今，《區域全面經濟伙伴協議》（Regional Comprehensive Economic Partnership， RCEP）已歷經 24 回合談判，本應于去（2018）年底前完成談判，去年 11 月 14 日于新加坡舉行的第 2 屆領袖峰會上，16 個談判國領袖聲明目前僅就 7 個專章達成共識，并預計于今（2019）年完成談判。對于一再延宕的談判進度，本文將點出以下三項較重要的主要爭議，借此說明談判之癥結點所在。

一、 知識產權專章之提案所可能帶來之負面影響

在所有談判的爭議中，就公共衛生而言，知識產權相關規定為特別關切之事項，因其更高的保護水平延遲學名藥上市時間，這將轉換成更高的政府成本，且降低基本藥品（essential medicines）的可近性（accessibility）。以下將分述 RCEP知識產權專章之提案內容及其具體影響。

（一）知識產權專章之提案內容

基于 2015 年的提案，RCEP 的知識產權專章顯示其較世界貿易組織（World Trade Organization）中《與貿易有關之知識產權協議》（Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights， TRIPS）的規定更為嚴格5。在日本提案的 TRIPS Plus 規定中，除包括給予用于上市審查之未揭露試驗數據保護的新條款，亦對藥品提供至少 6 年的保護6。至于韓國的提案，其為了補償專利主管機關授權專利時的不合理遲延，同樣針對專利審查期間調整訂有規定7。所謂不合理遲延，系指自提交專利申請之日起，審核期間超過四年以上，或自申請方提出審查申請要求后，超過三年未獲回復。

（二）提案內容可能損及開發中國家之公共衛生福祉

就上述日本及韓國的提案引發若干關切。RCEP 下的 TRIPS Plus 規定要求延長 TRIPS 規范的 20 年專利期間，因此將導致學名藥延遲上市。多個印度的民間社會團體主張此提案將妨礙學名藥上市，而無法實時提供藥品，且將繼續使數百萬印度及其他開發中國家之病患無力負擔原廠藥。在日本的提案中，專利保護期間屆滿后，公司至少須等待 6 年，才能自由使用未揭露的測試或其他數據來制造學名藥，因此規范將實質上延長藥品產業的壟斷期。

此外，若授予數據專屬權（data exclusivity），可能將導致知識產權法之彈性規范，如強制授權，喪失有效性。至于上述提及之韓國的兩項提案，則可能是有益的，因為加快審查過程將能鼓勵更多專利案的申請，且對于主管機關審查遲延的補償機制，亦得被視為專利產品保護之擴大，從而使現有專利所有人受益。此外，若 RCEP 中的 TRIPS Plus 提案通過，許多發展中國家的專利法將需要修法。

二、 投資人對地主國爭端解決機制條款飽受爭議

在 RCEP 之投資專章中，關于“投資人對地主國爭端解決（Investor-to-State Dispute Settlement， ISDS）”機制之關切已日益增加，以下將對此規定進行介紹。

（一）投資人對地主國爭端解決機制之內容

在一份泄漏 RCEP 投資專章的副本中，存有允許外國投資人在國際仲裁庭控訴政府的提案15。若此一提案被接受，將允許外國投資人在 RCEP 談判國政府采取不當之管制作為時，可以直接提出控訴。此外，RCEP 可能將知識產權視為“投資目標（investment）”，這將使私人投資者得以通過 ISDS 機制來保護其在知識產權專章下的權利。

（二）投資人對地主國爭端解決機制可能造成政府財政負擔且左右其施政

根據過往的 ISDS 案件，政府在單一案件中敗訴須賠償投資人的金額可高達400 億美元18，此金額對任何政府而言都難以負擔。RCEP 談判國中包含柬埔寨、泰國與緬甸三個發展中國家（Least Developed Countries），對他們而言，支付外國投資人這么多賠償費用，負擔更是特別沉重。更重要的是，ISDS 條款將嚴重縮減政府制定并執行法律的權利，而無法對消費者、環境與邊緣社會部門（marginalized sector）給予更多社會保護。澳洲公共衛生協會（Public Health Association of Australia）亦提出 ISDS 可能對公共衛生造成的嚴重影響，并力勸澳洲政府反對將 ISDS 條款納入 RCEP21。據其所引述的衛生倡議者指出，ISDS程序上缺少國內司法體系所擁有的保障與透明度，且此等爭端所帶來的威脅可能會對考慮制定新公共衛生法的政府造成巨大影響。

三、 成員國間對關稅減免及服務貿易尚無共識

RCEP 談判中針對貨品與服務貿易之關鍵問題，主要涉及印度之立場。原因在于 RCEP 談判國要求印度消除或大幅降低大部分與全球貿易之貨品品項的關稅，然而印度卻希望 RCEP 談判中，能給予服務部門專業人員更多的市場開放。

以下將簡述貨品及服務貿易之爭議與當前談判進度。

（一）政治與經濟因素導致多國不愿輕易降低貨品關稅

根據世界銀行（World Bank）2017 年的數據，印度的農業就業人口占勞動人口 43%，因此削減農產品的關稅，對印度政府而言是非常敏感的議題。開放市場將導致大量的進口品涌入印度市場，然除了農業部門外，印度制造商的競爭力也不如他國業者。此外，由于印度 40%的貿易逆差來自同為 RCEP 談判國的中國，這使印度難以迅速同意接受自由貿易協議。對此，馬來西亞、菲律賓與越南亦抱持著與印度相同的立場。

（二）印度要求各國松綁服務貿易之限制

為了放寬 RCEP 談判中對于專業人員自由移動的提議，印度要求 15 個亞太國家做出具拘束力且商業意義的承諾，以簡化信息科技與商業服務的貿易。印度希望仿照《東盟─澳洲─新西蘭自由貿易協議》（ASEAN-Australia-New Zealand Free Trade Agreement）下之規范，其為短期入境進行貿易與投資的自然人提供了更便捷且透明的程序。

（三）當前談判進度與共識

印度已同意對來自中國、澳洲與新西蘭（與其未簽訂自由貿易協議之國家）的 74%貨品提供關稅自由化，對其他 RCEP 談判國則可能會到達 86%33。然而RCEP 談判國卻希望印度對 92%的貨品開放其市場，此要求被印度認為難以接受。據報導指稱，為了鼓勵印度加入 RCEP，相較于原訂的 92%，若干成員國已對印度釋出優惠，僅要求其開放 83%的貨品市場35。至于服務貿易，有些報導聲稱其他 RCEP 成員已同意印度之要求，開放其服務市場，并接受專業人員移動條款36，然亦有論者聲稱服務部門的談判進展不大37。各國對于服務部門之談判似乎仍不明確且將持續磋商。

四、 RCEP 后續談判及發展

未免于受到當前貿易保護主義之影響，盡快結束 RCEP 的談判為十分迫切的任務。然而，有論者指出若 RCEP 談判未能盡早完成，將可能因為印度、泰國和印度尼西亞等成員國在今年年初的選舉而錯失良機，進而影響完成談判的時程。16個談判國預計于 2 月在印度尼西亞舉行下一回合談判，值得我們持續關注。（作者單位：北京聯合大學）