我國城市道路交通發展新階段有何特征新標準有何規定

陳小鴻

城市道路交通發展新階段特征 從增量到存量

規劃價值與交通建設的變革

近年我國一直在強調城市發展新理念，即創新、協調、綠色、開放、共享。與此同時，我國城市建設也進入新模式：由增加城市空間、增加道路交通設施，到有序建設、適度開發、高效運行、和諧宜居。城市發展已進入精細化管理、精細化治理新階段。在這個階段綜合交通系統形成并優化完善，綠色交通和集約化公共交通發展在城市交通發展中起決定性作用。

交通建設階段特征：從償還歷史欠帳到引導城市發展

從1980年到現在將近40年里，我國城建方針、城市發展驅動力、交通特征、交通發展策略等都有很大變化，簡單來說就是從增量到存量的發展。我國城市交通建設在改革開放40年中，經歷了從償還歷史欠帳到引導城市發展的過程。以上海為例，1978—1991年，乘車難出行難，城市不堪重負艱難轉型，主要是解決基本需求問題；1991—2000年，解決基本問題后，整個城市向外發展，城市空間拓展，謀劃交通骨架；2000—2010年，交通設施建成，形成新骨架，支撐城市快速發展，舉辦上海世博會，提升城市整體品質；2010—2017年，城市建設用地管理發生改變，城市現有人口增長趨勢放緩，針對各種變化提出管為本、重體系、補短板的要求，即更多用管理手段更好地提升城市整體質量。

把道路分給更多人：路權再配置

今后一段時間內，城市交通系統完善的主要趨勢是進行路權再配置，把道路資源分給更多人。基本原則是完善道路網絡功能，以公交優先、慢行改善為原則重新分配道路空間資源，提升管理效能、優化交通結構為主，增加設施供應規模為輔；要求慢行設施總量只增不減，全面構建公交專用道系統；優化路網結構，完善進出中心城的通道，拓展主要客運走廊交通容量。

實際上，以人為本的規劃價值觀也是全世界城市發展的共同趨勢。例如倫敦2017年發布交通戰略草案，提倡健康街道、健康市民，并于2018年成為規劃。早在2003年，倫敦為實現2041年步行、自行車和公交出行比例80%的目標（2015年64%），就推出了擁堵費政策，對私人小汽車出行按照每英里收費。

倫敦、紐約以及我國已經完成新一輪城市總體規劃的城市，都可以看出城市交通發展目標在發生變化。第一階段主要是滿足機動車容量；現在則更注重公共交通、步行、騎行，并對小汽車進行適度的管理、干預，為提高人們的生活質量，為更美好的生活進行規劃。

城市交通規劃的價值新取向

從現在開始到未來，城市交通發展價值取向變化呈現四個基本特點：

發展目標調整。更加關注環境與公平，以低碳目標倒逼交通轉型；關注社會效益，優先公共交通、復興步行與自行車。

發展路徑調整。強調智慧增長、睿智增長，城市更新與空間拓展圍繞公交走廊帶集聚式增長；推動公共服務本地化。

發展模式調整。要滿足速度和容量的差異化服務需求。

發展需求控制。強調理性供給、需求受控，通過城市交通的運行管理達成供需基本平衡，重點是車輛擁有與使用的綜合管理、全成本使用，而不是機動車通行空間的不斷擴容。

新技術對道路規劃設計的影響

智能、互聯、協同等一系列新的交通服務、城市交通管理技術，對整個城市道路交通帶來很大影響，主要有以下四點：

立體交通將會成為發展趨勢。未來交通規劃需要對地上地下空間進行周到的豎向設計，對軌道等基礎設施留有充分空間。細化為四點，綠色交通，行人與公交優先；低碳交通，極低排放車輛優先；立體交通，核心區人車分離；智慧交通，未來的交通出行逐漸轉變為全息可定制交通。

交通運行管理將由“路段管理”向“車道管理”變化。道路管理設施和技術大規模更新；基礎設施的網聯化、智能化發展必須與車輛自動駕駛技術研發和應用推廣保持一致；未來交通規劃須在路面留有可變空間，考慮車道可變范圍內的最小公約數。

自動駕駛車輛技術將引發道路通行能力大幅提升。自動駕駛技術從專用車道到逐漸全面應用，會使既有道路通行能力大幅度提升，隨著車輛駕駛技術和車輛之間自動協調技術的發展，道路通行能力會提升，停車空間會節省。自動駕駛車輛技術引發傳統客運服務效率大幅提升，但新的客運服務與組織模式也會對交通設施的使用及管理帶來挑戰。

5G、網聯化給交通管理提供了新手段。全息投影與導航可能會使將來在路口可能不僅有紅綠燈，甚至還有3D投影信號燈系統，將為紅燈停綠燈行帶來更多的手段；5G、網聯化，使數據采集與發布更加實時、高效、便捷；實時交通數據，支撐交通管理提供更加精準、智能的服務。

城市綜合交通體系規劃新標準 從通道到載體

城市道路發展到新階段，路面空間使用原則和管理規則將發生變化，由原來只是機動車的通行通道，到現在作為城市運行的有效載體。為營造更好的城市道路環境，針對這一變化，國家出臺了適應新階段的相關標準，批準《城市綜合交通體系規劃標準》為國家標準，編號GB/T51328-2018，自2019年3月1日起實施。

城市綜合交通體系標準發展進程

不同階段交通需求不同，適應的標準規范不同，針對各時期實際情況，國家發布了相適應的相關規定，主要有以下三個節點：

1995年《城市道路交通規劃設計規范》。以需求為導向；以機動車暢通為目標；主要對設施系統建設，如路網密度，道路的紅線，各類道路通行速度、設計速度等，提供指標控制。

2010年《城市綜合交通體系規劃編制辦法》《城市綜合交通體系規劃編制導則》。明確了綜合交通體系規劃的定位、規劃要求、編制管理及技術審查等內容，但不涉及規劃控制指標修訂。

2018年發布《城市綜合交通體系規劃標準》GB/T 51328《Code for city comprehensive transport system planning 》。針對城市綜合交通體系各種方式的資源配置、用地控制和建設運行要求進行規定，對公共交通、交通樞紐；道路功能分級、道路規劃指標、道路通行管理等做了一系列新的規定。

新規劃標準制定的背景

城市發展到新階段，新標準應運而生，其出現的背景主要有六個方面：城市空間調整和開發模式轉變，導致交通需求特征發生變化；城市規模增大和布局調整，交通組織結構需要相應發生變化；經濟持續發展，交通擁堵蔓延，交通運行特征發生變化；可持續發展要求提高，交通方式結構和關注點發生變化；區域一體化和城鄉一體化發展，城市交通規劃范圍、內容發生變化；城市發展差異性拉大，交通設施規劃指標差異顯著。

城市綜合交通體系規劃的新轉變

為適應各種變化，城市綜合交通體系規劃在技術方法、框架內容、要素流程等方面也產生了新的轉變，主要有六個方面：

空間轉變：對象空間轉變為城市群、都市圈、城市等多尺度空間，即多尺度空間范圍更廣。

對象轉變：獨立的單一方式網絡轉變為多模式、多空間的復合交通網絡。

目標轉變：網絡運行狀態暢通為目標轉變為支持城市可持續高效運行、改善城市生活質量為目標。

理論轉變：需求導向供應匹配為主轉變為供給-需求的雙向調控過程，城市不可能無限制發展，交通規劃不僅僅是供應的規劃，還要考慮到需求的調控。

手段轉變：工程措施為主轉變為工程及綜合性政策結合（需求管理）。

方法轉變：小樣本抽樣、靜態數據分析為主轉變為多源、大樣本乃至全樣本、時-空動態數據分析為主。

《城市綜合交通體系規劃標準》貫穿始終的核心思想

在這樣的情形下，新規劃標準里確定了五個貫徹始終的核心思想：

從增量轉向存量發展。注重城市與交通發展的質量、效益，強調交通供需平衡的需求調控、（再）開發過程的交通服務滿足。

以人為本。強調交通系統服務于人和貨物的移動，而不是服務于車輛的移動。

更加注重綠色交通體系。以交通設施引導城市發展，以交通設施控制指標體現城市集約發展，公共交通和綠色交通優先發展要充分體現在通道控制、道路空間分配。

保障步行、非機動車的慢行交通。不斷提升慢行交通的品質。

注重交通管理在城市綜合交通體系中的重要作用。通過交通管理提升城市交通系統的效率。

綜合交通體系發展目標變化

相應的，城市交通體系發展目標及其衡量標準也在發生變化：早期城市交通系統主要考慮車輛的機動性，用機動車延誤、擁擠指數來衡量一個城市的交通質量；接著出現資源節約、資源利用效率的概念，用公共交通分擔比例作為衡量標準，以期創建公交都市；第三個階段更加注重安全，增加萬車傷亡率作為衡量標準；現在又增加了低能耗、低排放的目標，要求交通能耗、排放量下降，小汽車使用強度下降；接下來目標要求更高，能夠體現社會公平、生活質量，即城市進入到全面小康階段，要給人更好的服務。

城市綜合交通體系規劃新指標

量化控制指標——對城市形態、用地布局、緊湊性、出行結構的要求

控制出行結構：城市綜合交通資源應優先向集約、綠色交通配置。城市交通中由集約型公共交通與步行、自行車交通承擔的出行比例不應低于75%，其中大城市小汽車出行比例控制在20%以下。

步行空間保障：除城市快速路主路外，城市快速路輔路及其它各級城市道路紅線內均應優先布置步行交通空間；人行道最小寬度不應小于2.0m，且應與車行道之間設置物理隔離。

非機動車通行權保障：城市快速路主路外，城市快速路輔路及其它各級城市道路均應設置連續的非機動車道。宜根據道路條件、用地布局與非機動車交通特征設置非機動車專用路。

交通需求管理：城市應通過交通需求管理與交通設施建設保障道路運行的效率，而不是只依賴設施擴容。城市干線道路交通高峰時段機動車平均行程車速，在城市中心區不應低于20km/h。可以采用各類交通量限制措施來達到目標。

將路網作為整合各類交通設施、功能的主要載體——提高了道路用地、路網密度指標，調整了快速路規劃許可

道路網絡布局和道路空間分配應體現以人為本、公交優先，以及窄馬路、密路網、完整街道的理念。

城市集中建設區內道路系統的密度宜大于8km/km2。

城市規劃區內承擔城市交通功能的公路應納入城市道路系統進行一體化規劃。

城市道路功能等級：將城市道路分為干線道路、地方性道路，以及兩者之間聯系的集散性道路三個大類；城市快速路、主干路、次干路和支路四個中類，7個小類。不同城市應根據規模、空間形態和城市活動特征等因素確定城市道路類別的構成。

地方性道路系統——空間指標（地方交通尺度）。主要承擔本地交通，組織短距離、多種交通方式、多樣性的活動，降低交通運行的速度，避免穿越性的交通進入，保證安全、減小干擾；二類支路，參與短距離地方性活動組織的非市政權屬道路和街坊道路，步行、自行車專用路，計入步行與自行車路網密度統計，但不計入城市道路面積。

對越江、跨河、穿山道路的間距、道路等級進行規定。

對山地城市、帶狀城市、組團城市分別做了規定。

城市道路的實際紅線寬度，城區人口50萬及以上城市不得超過70m，20萬至50萬的城市不得超過55m，20萬以下城市不得超過40m。

對布局與預留軌道交通或快速公共交通走廊的道路；I、II級自行車道的道路和人行道有特殊要求的地區，道路紅線可加寬。