流域生態(tài)補(bǔ)償模式實(shí)踐、比較與選擇

□趙晶晶 葛顏祥

[內(nèi)容提要]為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，回應(yīng)流域生態(tài)補(bǔ)償各參與主體的利益訴求，需完善流域生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制，尤其是補(bǔ)償模式的選用。在合理界定政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償兩種模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐案例，進(jìn)一步從補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償效果四個(gè)方面，展開對(duì)政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償兩種常見模式的比較分析。在此基礎(chǔ)上，給出模式選擇與應(yīng)用的建議。

一、引言

在流域管理過程中，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾日益凸顯，成為制約流域可持續(xù)發(fā)展的不利因素。矛盾源于利益相關(guān)者的權(quán)益失衡，流域生態(tài)保護(hù)者為保護(hù)生態(tài)所做犧牲得不到補(bǔ)償，受益者“免費(fèi)”享受優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)沒有任何補(bǔ)償，致使保護(hù)者做出自身效用最大化的選擇，過度開發(fā)利用資源，致使生態(tài)惡化、經(jīng)濟(jì)衰退。為此，我國政府在《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》中明確要求建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，堅(jiān)持“受益者補(bǔ)償”原則，保障生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)，在穩(wěn)中求進(jìn)中讓生態(tài)保護(hù)者得到實(shí)實(shí)在在的利益。由此可見，在流域生態(tài)建設(shè)中，協(xié)調(diào)好利益相關(guān)者利益關(guān)系，遵循“受益者付費(fèi)”原則進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，有助于踐行“綠水青山就是金山銀山”的政策理念，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)過程中，補(bǔ)償模式的選擇不僅關(guān)系到各主體的利益，也影響補(bǔ)償效果。近年來，學(xué)者們從不同的視角對(duì)補(bǔ)償模式進(jìn)行了研究。部分學(xué)者對(duì)補(bǔ)償模式的劃分展開研究，依據(jù)補(bǔ)償內(nèi)容[1]、補(bǔ)償層次[2]、補(bǔ)償階段[3]、補(bǔ)償方向[4]等視角劃分了不同的補(bǔ)償模式。盡管補(bǔ)償

模式的劃分方式多樣，但從實(shí)踐上來看，運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼和征收環(huán)境稅實(shí)現(xiàn)的政府補(bǔ)償和利益相關(guān)者自愿協(xié)商通過市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)補(bǔ)償，是我國生態(tài)補(bǔ)償中比較常見的兩種模式[5]。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于政府補(bǔ)償?shù)难芯枯^為成熟，對(duì)市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)难芯縿t多從必要性角度展開[6]。為完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，部分學(xué)者對(duì)政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償展開比較研究，注重比較模式的特征、優(yōu)缺點(diǎn)、交易成本，進(jìn)而明確補(bǔ)償模式的適用范圍[7-8]。有學(xué)者對(duì)實(shí)踐中的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、水權(quán)交易、異地開發(fā)以及生態(tài)補(bǔ)償基金四種典型模式的優(yōu)缺點(diǎn)及適用條件進(jìn)行了探討[9]；部分學(xué)者則指出不同流域類型對(duì)補(bǔ)償模式的選擇[10]有所不同。此外，政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償模式各自失靈的問題引發(fā)學(xué)術(shù)界對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的探討，提出政府補(bǔ)償補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)逐步融合[11-14]，以化解補(bǔ)償資金不足以及利用率低的難題。此外，在流域生態(tài)補(bǔ)償過程中，利益相關(guān)者高度關(guān)注補(bǔ)償資金，補(bǔ)償模式的選用則是影響補(bǔ)償資金使用率的重要因素之一[15]。

流域生態(tài)補(bǔ)償模式作為補(bǔ)償機(jī)制中的關(guān)鍵一環(huán)，在協(xié)調(diào)相關(guān)者利益與資源優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面至關(guān)重要。本文在已有研究基礎(chǔ)上，依據(jù)政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償兩種主要模式的實(shí)踐案例進(jìn)行分析，并從主體，標(biāo)準(zhǔn)、方式、效果四個(gè)方面展開比較，評(píng)價(jià)兩種模式的實(shí)施效果，為流域生態(tài)補(bǔ)償模式的選用提供思路和借鑒。

二、流域生態(tài)補(bǔ)償模式與實(shí)踐

(一)政府補(bǔ)償模式及實(shí)踐

政府補(bǔ)償是基于補(bǔ)償機(jī)制、相關(guān)主體與運(yùn)作方式的考慮下，以政府為主體形成的生態(tài)補(bǔ)償模式[16]。具體指政府(中央政府或上級(jí)政府)通過財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜、項(xiàng)目實(shí)施、稅費(fèi)改革、人才技術(shù)投入等非市場(chǎng)途徑，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)者予以補(bǔ)償，以此實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的運(yùn)行方式[7]?；谏鷳B(tài)資源公共物品屬性，政府補(bǔ)償中一般由中央政府或上級(jí)政府以及流域下游政府一般作為補(bǔ)償主體，通過提供財(cái)政補(bǔ)貼以及專項(xiàng)資金等方式，提供給上游生態(tài)保護(hù)者一定補(bǔ)償。

我國流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐普遍具有典型的政府主導(dǎo)特征。以新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐為例，在中央政府統(tǒng)一組織、皖浙兩省政府共同推進(jìn)下，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償首輪試點(diǎn)(2012-2014)正式啟動(dòng)。除每年獲取中央財(cái)政資金3億元外，皖浙兩省每年各投入1億元形成生態(tài)補(bǔ)償資金。為鞏固首輪補(bǔ)償成效，2015年新安江流域繼續(xù)實(shí)施第二輪試點(diǎn)(2015-2017)，中央財(cái)政資金以退坡原則分年補(bǔ)助數(shù)額為4億元、3億元、2億元。皖浙兩省政府投入補(bǔ)償資金增加到2億元[17]。

“新安江模式”具有典型“中央政府引導(dǎo)，地方政府具體實(shí)施”的行政色彩。在生態(tài)補(bǔ)償兩輪試點(diǎn)中，中央政府、地方政府作為補(bǔ)償主體，地方政府作為受償主體，依據(jù)規(guī)定的四項(xiàng)水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)開展補(bǔ)償活動(dòng)。若水質(zhì)達(dá)標(biāo)，則由浙江橫向補(bǔ)償安徽；若水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，則由安徽橫向補(bǔ)償浙江，中央政府財(cái)政撥款統(tǒng)一下放至安徽省，補(bǔ)償資金用于上游生態(tài)保護(hù)、流域綜合治理、水生態(tài)治理等方面。二輪試點(diǎn)結(jié)束后，累計(jì)實(shí)施生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目38個(gè)，補(bǔ)償資金達(dá)26. 3億元，帶動(dòng)試點(diǎn)項(xiàng)目投資累計(jì)107億元，中央財(cái)政資金作用顯著，新安江水質(zhì)持續(xù)達(dá)標(biāo)，并產(chǎn)生直接的環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

除典型的“新安江模式”外，汀江-韓江、九洲江以及東江等大型流域開展的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐也都帶有政府補(bǔ)償特征。在實(shí)踐過程中，上述政府生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)取得顯著成效的同時(shí)也暴露出政府補(bǔ)償模式的弊端。一方面，由于補(bǔ)償期限短，中央政府停止下放補(bǔ)償資金后，生態(tài)補(bǔ)償資金成為難題，生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮罄m(xù)推進(jìn)工作以及補(bǔ)償項(xiàng)目開展的日常管理與維護(hù)仍需充足的資金支持，資金籌集不到位必然影響其生態(tài)補(bǔ)償效果。另一方面，“輸血式”資金補(bǔ)償作為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕a(bǔ)償方式，具有一定局限性，補(bǔ)償資金多用于流域生態(tài)綜合治理、水污染保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面，忽視了對(duì)直接生態(tài)貢獻(xiàn)者的補(bǔ)償，上游生態(tài)保護(hù)者的積極性銳減，生態(tài)補(bǔ)償工作推進(jìn)難以得到底層生態(tài)保護(hù)者的呼應(yīng)。

(二)市場(chǎng)補(bǔ)償模式及實(shí)踐

市場(chǎng)補(bǔ)償模式通常在產(chǎn)權(quán)分配清晰的前提下，借助市場(chǎng)交易或準(zhǔn)市場(chǎng)交易，最終達(dá)到生態(tài)環(huán)境改善的一種社會(huì)最優(yōu)選擇[21]。市場(chǎng)補(bǔ)償模式源于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)商品化理念，具體指生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者通過市場(chǎng)化或準(zhǔn)市場(chǎng)化途徑給予生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者一定補(bǔ)償，促使其保護(hù)環(huán)境的運(yùn)行方式[14]。市場(chǎng)補(bǔ)償涉及主體較為廣泛，補(bǔ)償主體指享受優(yōu)質(zhì)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的直接受益者，涉及流域下游政府、受益?zhèn)€人、受益企業(yè)、受益社會(huì)組織等；受償主體指流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的直接提供者，包括流域上游政府、農(nóng)戶、減少資源使用的相關(guān)企業(yè)等。市場(chǎng)補(bǔ)償方式主要有水權(quán)交易、直接交易、生態(tài)標(biāo)記、生態(tài)購買等。

近年來，我國對(duì)市場(chǎng)補(bǔ)償進(jìn)行了一些有益探索。赤水河享有“生態(tài)河”、“美酒河”之稱，極具生態(tài)保護(hù)價(jià)值。近年來，赤水河水量下降、水質(zhì)惡化，生態(tài)保護(hù)形式嚴(yán)峻[22]。貴州茅臺(tái)集團(tuán)作為赤水河生態(tài)保護(hù)的受益者，為促進(jìn)流域生態(tài)改善，積極履行給予生態(tài)保護(hù)者補(bǔ)償?shù)呢?zé)任與義務(wù)，與流域上游村民簽訂補(bǔ)償協(xié)議，借助資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多元化補(bǔ)償方式，參與到生態(tài)補(bǔ)償中。為保障水質(zhì)達(dá)標(biāo)，截止到2018年茅臺(tái)共出資4.68億元修建了5座污水處理廠，2017年共處理達(dá)標(biāo)排放污水200多萬噸。

茅臺(tái)集團(tuán)參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)某霭l(fā)點(diǎn)涉及兩個(gè)方面，其一，企業(yè)的營利屬性。赤水河是茅臺(tái)酒的重要原料之一，生產(chǎn)酒類產(chǎn)品需要潔凈的水資源，這就要求赤水河流域上游居民提供優(yōu)質(zhì)達(dá)標(biāo)的水源，為保持其提供優(yōu)質(zhì)水源的積極性，茅臺(tái)集團(tuán)支付資金用以補(bǔ)償上游居民保護(hù)行為所造成的損失；其二，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。參與生態(tài)補(bǔ)償滿足自身盈利性需求外，主動(dòng)承擔(dān)赤水河流域生態(tài)治理與保護(hù)的社會(huì)責(zé)任，可以獲得良好的社會(huì)形象，這無疑會(huì)促進(jìn)企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

部分流域積極嘗試市場(chǎng)補(bǔ)償運(yùn)行模式，已成為一種趨勢(shì)。市場(chǎng)補(bǔ)償作為政府補(bǔ)償?shù)挠幸嫜a(bǔ)充，在一定程度上可以彌補(bǔ)政府補(bǔ)償?shù)牟蛔恪拿┡_(tái)集團(tuán)參與生態(tài)補(bǔ)償案例可見，市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式呈現(xiàn)出補(bǔ)償主體間利益均衡、補(bǔ)償方式靈活、補(bǔ)償資金持續(xù)等特點(diǎn)，這無疑會(huì)增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?。但考慮到現(xiàn)階段我國市場(chǎng)機(jī)制尚不健全、市場(chǎng)體系尚不完善，市場(chǎng)補(bǔ)償運(yùn)行仍遭遇“制度難題”。此外，流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)作為一種“特殊商品”，價(jià)值評(píng)估難度大，市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍具有較大的局限性。補(bǔ)償中若涉及眾多生態(tài)服務(wù)供給者與需求者，采用直接付費(fèi)的市場(chǎng)方式，會(huì)導(dǎo)致談判交易成本過高，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中操作難度大。

三、流域生態(tài)補(bǔ)償模式比較

政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償這兩種模式各具特色，但在實(shí)踐運(yùn)用上仍存在一定局限性，從補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償效果四個(gè)方面展開對(duì)兩種模式的比較分析，探討兩種模式補(bǔ)償效果，為流域生態(tài)補(bǔ)償模式的選擇與應(yīng)用提供有益啟發(fā)。

(一)補(bǔ)償主體

從補(bǔ)償主體角度來看，政府部門作為政府補(bǔ)償模式的補(bǔ)償主體，通常將生態(tài)治理與環(huán)境保護(hù)作為其優(yōu)先考慮的因素，財(cái)政資金的輸入更多要求社會(huì)性福利的輸出。政府部門追求社會(huì)福利的動(dòng)機(jī)會(huì)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)產(chǎn)生多種影響，一方面，流域下游政府為享受上游提供的優(yōu)質(zhì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，提供補(bǔ)償資金以彌補(bǔ)上游保護(hù)者負(fù)擔(dān)的保護(hù)成本與機(jī)會(huì)損失，促使其提供持續(xù)的優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)，政府財(cái)政資金的支持有助于補(bǔ)償活動(dòng)快速推進(jìn)；另一方面，其他受益主體在“依賴政府”心理的驅(qū)使下，出現(xiàn)不付費(fèi)就能享受到優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的“搭便車”行為，政府部門的財(cái)政壓力加大，不利于補(bǔ)償活動(dòng)的持續(xù)開展。

相較于政府補(bǔ)償，市場(chǎng)補(bǔ)償模式的補(bǔ)償主體依據(jù)自身支付意愿與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者協(xié)商并支付補(bǔ)償金額，促使交易達(dá)成一種利益均衡的狀態(tài)，獲取自身效益最大化的同時(shí)改善了生態(tài)環(huán)境。市場(chǎng)主體追求市場(chǎng)福利的動(dòng)機(jī)，在一定程度上緩解了政府補(bǔ)償遭遇的資金不足的瓶頸，由優(yōu)質(zhì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供需雙方直接協(xié)商交易，有助于流域生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)開展的持續(xù)開展。不容忽視的是，市場(chǎng)主體交易過程中，由于信息不對(duì)稱容易產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，補(bǔ)償活動(dòng)中斷的可能性增大。

(二)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

政府補(bǔ)償模式中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定帶有明顯的地域差異性。流域所在地區(qū)的上級(jí)政府作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者，基于流域空間異質(zhì)性考慮，會(huì)在綜合考量該流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與生態(tài)環(huán)境狀況基礎(chǔ)上，將流域斷面處水質(zhì)水量作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的考核依據(jù)，進(jìn)而決定補(bǔ)償額度的大小。補(bǔ)償資金由不同層級(jí)的政府部門共同承擔(dān)，上級(jí)政府(省級(jí)、市級(jí)政府)為了區(qū)域間的環(huán)境改善承擔(dān)大部分補(bǔ)償資金，很大程度上減輕了地方政府的財(cái)政壓力。這種標(biāo)準(zhǔn)制定方式方便政府開展補(bǔ)償工作的同時(shí)，也存在補(bǔ)償“一刀切”的問題。此外，政府補(bǔ)償提供的補(bǔ)償資金額度更多參照政策導(dǎo)向與流域整體的公平性，較少花費(fèi)成本評(píng)估保護(hù)者的損失與生態(tài)服務(wù)的價(jià)值，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，補(bǔ)償激勵(lì)性明顯不足。

從市場(chǎng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)角度來看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的主體差異性明顯。優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)需求者會(huì)根據(jù)自身的需要，直接與供給者進(jìn)行協(xié)商，由兩方共同決定補(bǔ)償?shù)念~度、補(bǔ)償內(nèi)容等，這使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)帶有協(xié)商性與可調(diào)整性。市場(chǎng)主體更關(guān)注生態(tài)供給者提供的優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)價(jià)值，并支付反映價(jià)值的合理價(jià)格，補(bǔ)償金額的激勵(lì)性顯著，在一定程度上推動(dòng)補(bǔ)償活動(dòng)的高效開展。值得注意的是，市場(chǎng)主體的逐利性會(huì)使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)雙方需求發(fā)生變動(dòng)，從側(cè)面反映了市場(chǎng)補(bǔ)償模式不具有普適性。

(三)補(bǔ)償方式

政府補(bǔ)償模式所運(yùn)用的補(bǔ)償方式具有典型的“強(qiáng)制性”色彩，多為“輸血式”補(bǔ)償。流域上下游政府依據(jù)行政命令和政策要求對(duì)上游生態(tài)保護(hù)者開展補(bǔ)償活動(dòng)，并將現(xiàn)金補(bǔ)償作為首選，在流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中取得一定成效?？紤]到流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目開展的時(shí)效性，一方面，在政府財(cái)政資金的支持下，補(bǔ)償項(xiàng)目開展期間的流域生態(tài)改善效果明顯，但項(xiàng)目停止后，“輸血式”補(bǔ)償難以產(chǎn)生“造血”效果，不能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的生態(tài)改善；另一方面，政府補(bǔ)償?shù)钠谙扌圆焕谔岣呱鷳B(tài)保護(hù)者的可持續(xù)生計(jì)能力。生態(tài)補(bǔ)償結(jié)束后，上游部分居民由于缺乏可持續(xù)生計(jì)，往往還要回到損害流域生態(tài)以換取生計(jì)的老路，導(dǎo)致流域生態(tài)保護(hù)的政策性波動(dòng)。因此，僅靠政府財(cái)政資金仍是“杯水車薪”，并非是長久之計(jì)。

市場(chǎng)補(bǔ)償模式包括直接付費(fèi)、水權(quán)交易、生態(tài)標(biāo)簽認(rèn)證、生態(tài)購買、生態(tài)基金等方式。生態(tài)服務(wù)需求者向生態(tài)服務(wù)供給者傳達(dá)自身需求并通過協(xié)商方式展開自愿交易，生態(tài)服務(wù)提供者接受支付費(fèi)用并提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)，運(yùn)行上更具有“協(xié)商性”的特征，有助于協(xié)調(diào)利益相關(guān)者間的利益關(guān)系。此種模式借助多種融資渠道籌集補(bǔ)償資金以及補(bǔ)償資金的高效使用，產(chǎn)生“造血式”的補(bǔ)償效果，可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)的“雙贏”發(fā)展。另外，由于我國市場(chǎng)體制尚不完善，交易體系尚不健全，加之市場(chǎng)主體間的信息不對(duì)稱，容易誘發(fā)交易過程中的機(jī)會(huì)主義行為。

(四)補(bǔ)償效果

從政府補(bǔ)償模式的補(bǔ)償效果來看，在政府“強(qiáng)干預(yù)”補(bǔ)償下，利益相關(guān)者自覺形成一種生態(tài)行為規(guī)范，補(bǔ)償行為會(huì)產(chǎn)生直接的補(bǔ)償效果。但考慮到補(bǔ)償資金受制于項(xiàng)目持續(xù)期或政策周期，致使政府“輸血”一旦停止，補(bǔ)償項(xiàng)目就會(huì)陷入停滯不前的狀態(tài)，甚至?xí)l(fā)新的生態(tài)惡化，這使得補(bǔ)償效果帶有“短期性”特征。此外，上下游政府間缺乏良性互動(dòng)與利益共享機(jī)制，雙方通過不斷地博弈推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償，下游政府具有“搭便車”的心理動(dòng)機(jī)，企圖依靠中央及上級(jí)政府的生態(tài)支付，“不付費(fèi)”就能享受優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)。上游優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)提供者的利益訴求得不到滿足，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的關(guān)系難以平衡，致使補(bǔ)償效果缺乏可持續(xù)性。因而，政府補(bǔ)償模式短期效果明顯，但補(bǔ)償激勵(lì)性與持續(xù)性較差。

從市場(chǎng)補(bǔ)償模式的補(bǔ)償效果來看，市場(chǎng)補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)雙方協(xié)商，自愿交易，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方與受償方之間的直接對(duì)接，可以在短時(shí)間和較大空間上實(shí)現(xiàn)較好的補(bǔ)償效果。與政府補(bǔ)償追求社會(huì)福利不同，市場(chǎng)補(bǔ)償追求非社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)，因而在補(bǔ)償過程中更體現(xiàn)激勵(lì)性。考慮到市場(chǎng)主體更多關(guān)注自身利益最大化，交易過程中將直接支付與投資目標(biāo)捆綁在一起，追求自身利益最大化的同時(shí)，往往偏離了關(guān)注環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，致使補(bǔ)償協(xié)議往往因補(bǔ)償?shù)亩唐谛耘c易變性而解除，缺乏穩(wěn)定性，不僅會(huì)造成雙方利益的損失，也會(huì)造成全社會(huì)福利的損耗。因而，市場(chǎng)補(bǔ)償帶有一定激勵(lì)性，但穩(wěn)定性相對(duì)較差。

表2 流域生態(tài)補(bǔ)償模式比較一覽

四、流域生態(tài)補(bǔ)償模式選擇

為順利推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作，在逐步完善法律制度保障、強(qiáng)調(diào)主體利益，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)的前提下，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償模式的選擇與應(yīng)用提供有益建議。

(一)補(bǔ)償模式選擇條件

流域的空間異質(zhì)性強(qiáng)，不同流域在產(chǎn)權(quán)界定、補(bǔ)償主體界定、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值衡量、補(bǔ)償范圍以及補(bǔ)償項(xiàng)目所處階段方面存在較大差異，這使得不同區(qū)域范圍的流域在生態(tài)補(bǔ)償模式選擇上有所不同。通過對(duì)兩種模式在補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式與補(bǔ)償效果方面的比較，明確了政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償兩種模式各自的特征與適用條件，進(jìn)一步對(duì)補(bǔ)償模式做出合理選擇。一般地，若產(chǎn)權(quán)界定清晰、主體明確、流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值明確、覆蓋范圍相對(duì)越小、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好的流域，可以選擇市場(chǎng)補(bǔ)償模式；反之，選擇政府補(bǔ)償模式。模式選擇并不是顯示單一補(bǔ)償模式的優(yōu)越性，而是在特殊條件下選用該種模式產(chǎn)生的補(bǔ)償效果可能優(yōu)于另一模式。

基于生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)展周期，在項(xiàng)目開展初期，考慮到市場(chǎng)體制機(jī)制尚不健全，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，生態(tài)保護(hù)者提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的能力較低，適宜選擇政府補(bǔ)償模式；在項(xiàng)目成長期，生態(tài)補(bǔ)償工作逐步完善，仍以政府補(bǔ)償模式為主，但可以引入市場(chǎng)補(bǔ)償模式化解資金不足難題，增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償效果的可持續(xù)性；在項(xiàng)目成熟期，選擇政府與市場(chǎng)協(xié)同模式和市場(chǎng)模式，目的在于借助兩種模式的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展培育流域優(yōu)勢(shì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，保護(hù)流域生態(tài)的同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生“造血式”效果。兩種模式綜合使用的優(yōu)勢(shì)在于，多元主體共同致力于生態(tài)補(bǔ)償工作，可以彌補(bǔ)各自“失靈”問題。需要關(guān)注的是，在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中，政府主體與市場(chǎng)主體承擔(dān)的角色會(huì)有所差異，政府更多扮演引導(dǎo)者與監(jiān)督者的角色，市場(chǎng)主體更多擔(dān)任執(zhí)行者與交易者的角色，明確雙方主體的角色定位，可避免項(xiàng)目運(yùn)行過程中的責(zé)權(quán)不清問題。

表3 流域生態(tài)補(bǔ)償模式選擇一覽

(二)兩種模式的協(xié)同應(yīng)用

目前，流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐試點(diǎn)已漸次展開，選用單一模式的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制暴露出一定的局限性。政府補(bǔ)償模式的“強(qiáng)制性”色彩與“輸血式”資金補(bǔ)償方式，短期補(bǔ)償效果明顯，卻出現(xiàn)補(bǔ)償資金“供不應(yīng)求”的問題，給政府造成巨大的財(cái)政壓力。市場(chǎng)補(bǔ)償模式中交易主體的的“自利性”、適用范圍上的局限性與交易成本較高等問題，這決定了市場(chǎng)補(bǔ)償模式并不具有普遍適用性。兩種模式各有千秋，協(xié)同應(yīng)用產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償效果已得到業(yè)界學(xué)者的共識(shí)[12]。

新時(shí)代中國語境下的生態(tài)補(bǔ)償，已不再局限于實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的政策工具，而是作為一種保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的重要實(shí)踐，而備受關(guān)注[23]。政府與市場(chǎng)兩種補(bǔ)償模式在運(yùn)行過程中都不可避免的存在各自失靈的狀況，需要兩者協(xié)同發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善流域生態(tài)補(bǔ)償模式。依據(jù)協(xié)同學(xué)理論，要求各子系統(tǒng)在平等基礎(chǔ)上的相互協(xié)調(diào)配合，在生態(tài)補(bǔ)償中則指政府與市場(chǎng)之間要展開合作，政府補(bǔ)償與市場(chǎng)機(jī)制之間要協(xié)同起來，達(dá)到資源的優(yōu)化配置。基于對(duì)兩種補(bǔ)償模式的比較分析，考慮到我國所有制結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，既要明確政府主導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)，也要注重市場(chǎng)有益補(bǔ)充作用。

兩種模式協(xié)同應(yīng)用的關(guān)鍵在于把握好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。一方面，要求政府主體與市場(chǎng)主體之間形成良性互動(dòng)關(guān)系，政府主體提供財(cái)政支持的前提下，通過構(gòu)建市場(chǎng)交易平臺(tái)、設(shè)立生態(tài)發(fā)展基金、完善PPP模式等方式，引導(dǎo)利益相關(guān)者直接或間接參與到生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中；另一方面，兩種模式之間形成合理對(duì)接狀態(tài)，避免出現(xiàn)模式混用的不利局面，依據(jù)流域具體情況，明確補(bǔ)償主體、標(biāo)準(zhǔn)、方式，協(xié)同應(yīng)用兩種模式。此外，還應(yīng)進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建合理的流域生態(tài)效益評(píng)估與管理機(jī)制與社會(huì)化資本引入機(jī)制，保障生態(tài)補(bǔ)償模式的合理應(yīng)用。

五、結(jié)語

在流域生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)設(shè)定上，環(huán)境保護(hù)、生態(tài)改善的基調(diào)不變，同時(shí)考慮流域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展與緩解貧困目標(biāo)。優(yōu)質(zhì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給、保持和增長是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本要求，不論是政府補(bǔ)償中的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付抑或是市場(chǎng)補(bǔ)償中的貨幣支付，都作為一種物質(zhì)激勵(lì)以實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償真正訴求，政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償選用中應(yīng)注重監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置，避開“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”，避免生態(tài)補(bǔ)償淪為“圈錢運(yùn)動(dòng)”。

在補(bǔ)償資金方面，各地應(yīng)積極建立生態(tài)補(bǔ)償基金，健全補(bǔ)償資金籌集、管理、效果評(píng)估完善的生態(tài)補(bǔ)償體系。一方面政府作為補(bǔ)償基金的發(fā)起者與主導(dǎo)者，應(yīng)履行生態(tài)保護(hù)的責(zé)任并支付相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼資金，用以平衡流域上下游利益與優(yōu)化社會(huì)資源再分配；另一方面，市場(chǎng)主體通過多渠道籌集社會(huì)資本，通過市場(chǎng)化運(yùn)作增強(qiáng)補(bǔ)償資金的可持續(xù)性。創(chuàng)新PPP模式，緩進(jìn)一步引入社會(huì)資本，解財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的共贏。

在補(bǔ)償方式方面，積極探索多元化補(bǔ)償方式，鼓勵(lì)上下游開展全方位多領(lǐng)域的合作，除“輸血式”資金補(bǔ)償方式外，運(yùn)用培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、人才崗位培訓(xùn)、共建特色園區(qū)等“造血式”補(bǔ)償方式，縮小流域間發(fā)展差距，緩解上下游發(fā)展與保護(hù)間的尖銳矛盾，進(jìn)一步鞏固生態(tài)補(bǔ)償效果，建立有利于全流域環(huán)境同治、產(chǎn)業(yè)共謀、責(zé)任共擔(dān)的共建共享機(jī)制。