1．7萬億研發(fā)經(jīng)費(fèi)去向何方

霍思伊

近年來，中國的科研管理一直在不斷完善，但仍存在一些體制機(jī)制障礙亟待理清。其中，對科研經(jīng)費(fèi)的不當(dāng)使用，也時見報端。

2019年的《政府工作報告》指出，要開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”改革試點(diǎn)，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用。以經(jīng)費(fèi)為抓手，進(jìn)一步給科研“松綁”。

事實(shí)上，在科研投入上，中國的主要問題不是缺錢，而是這些錢從哪兒來，又去向何方。

近日，以大連理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院為主的研究團(tuán)隊(duì)發(fā)布了《中國研發(fā)經(jīng)費(fèi)報告（2018）》（以下簡稱《報告》），首次全面梳理、解讀和分析了中國2000-2016年的研發(fā)經(jīng)費(fèi)情況。

中國已經(jīng)邁入創(chuàng)新型國家的門檻

從數(shù)據(jù)上看，自2006年《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》中提出“自主創(chuàng)新”戰(zhàn)略和“建設(shè)創(chuàng)新型國家”的目標(biāo)以來，中國的研發(fā)經(jīng)費(fèi)逐年上漲，年平均增長率達(dá)到了19.59‰

在研發(fā)規(guī)模的絕對值上，2006年以來，中國的研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出相繼超過了韓國、英國、法國、德國和日本，成為全球第二。

更有代表性的指標(biāo)是研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度（簡稱“研發(fā)強(qiáng)度”），即全社會研發(fā)經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重。該數(shù)值表示一個國家愿意把多少資源用于研發(fā)活動，反映了整個國家和社會對科技的重視程度。

《報告》顯示，中國的研發(fā)強(qiáng)度在2000年還不足1%，2016年已經(jīng)增至2.11%，已超過歐盟15國平均水平2.09%，但與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國平均水平2.34%還有一定差距。美國的研發(fā)強(qiáng)度在2000-2016年一直穩(wěn)定在2.5%以上。

2.5%也是中國研發(fā)強(qiáng)度2020年要達(dá)到的目標(biāo)。中國科學(xué)技術(shù)信息研究所政策與戰(zhàn)略研究中心主任程如煙曾撰文指出，中國要在2020年實(shí)現(xiàn)2.5%的研發(fā)強(qiáng)度，有相當(dāng)大的難度，要追上美國2016年2.74%的研發(fā)強(qiáng)度則需要相當(dāng)長的時間。她指出，隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中國的研發(fā)強(qiáng)度將改變以往迅猛提高的走勢，轉(zhuǎn)變?yōu)榫徛仙内厔荨?/p>

增速下降，不意味著預(yù)期悲觀。

《報告》的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、大連理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授孫玉濤指出，有些國家很早就達(dá)到并穩(wěn)定在較高的投入強(qiáng)度，不會一直增長，以美國為例，很早就達(dá)到了2.5%～2.8%。中國的主要任務(wù)，是把研發(fā)投入強(qiáng)度繼續(xù)維持在2%以上。

“研發(fā)強(qiáng)度2%是進(jìn)入創(chuàng)新型國家的門檻值。”他說。

《報告》指出，自2013年以來，中國已經(jīng)連續(xù)4年研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度突破2%，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，“一腳已經(jīng)跨進(jìn)了創(chuàng)新型國家的門檻”。

政府研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入占比逐年下降

雖然中國的研發(fā)強(qiáng)度在逐年增加，但無論是“十五”“十一五”還是“十二五”期間，都沒有實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

科技部原部長萬鋼指出，研發(fā)強(qiáng)度是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新驅(qū)動的重要指標(biāo)，“十二五”期間沒有達(dá)到目標(biāo)表明中國整體科技投入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模不匹配。因此，要想到2020年實(shí)現(xiàn)“十三五”2.5%的目標(biāo)，需要增強(qiáng)社會各方面的投入。

孫玉濤認(rèn)為，研發(fā)強(qiáng)度沒有實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，與政府投入經(jīng)費(fèi)的占比逐年下降有關(guān)。

《報告》指出，從經(jīng)費(fèi)來源的角度看，1995-2016年，中國研發(fā)經(jīng)費(fèi)部門來源結(jié)構(gòu)從政府和企業(yè)雙主體轉(zhuǎn)變成了企業(yè)單主體。

在絕對數(shù)上，企業(yè)來源研發(fā)經(jīng)費(fèi)從3D。億增長到約1.2萬億，增長了40倍;而政府來源研發(fā)經(jīng)費(fèi)從約250億增長到近3200億，只增長了12.8倍。企業(yè)經(jīng)費(fèi)的增長速度遠(yuǎn)超過政府經(jīng)費(fèi)。與此同時，企業(yè)來源經(jīng)費(fèi)比例從約30%增長到了70%，而政府來源經(jīng)費(fèi)比例從25%下降到了20%左右。

孫玉濤指出，政府投入的相對比例降低，與企業(yè)投入的過快增長有關(guān)，部分專家認(rèn)為，企業(yè)的經(jīng)費(fèi)投入存在“虛高”的情況，這和政府鼓勵企業(yè)創(chuàng)新的政策有關(guān)。在2006年的“中長期規(guī)劃”中，明確提出在政府增加科技投入的同時，要強(qiáng)化企業(yè)科技投入主體的地位。

另外，政府對科研經(jīng)費(fèi)投入的謹(jǐn)慎態(tài)度也和近年來不斷被曝光的科研經(jīng)費(fèi)管理不力有關(guān)。2013年10月的國新辦新聞發(fā)布會上，時任科技部部長萬鋼通報了兩起科研經(jīng)費(fèi)管理不端案，并連用兩個“憤怒”以表達(dá)他的“無法容忍”。

孫玉濤認(rèn)為，科研經(jīng)費(fèi)管理不端案件的背后是整個管理體制，乃至撥款機(jī)制的問題。例如，科研經(jīng)費(fèi)撥款滯后現(xiàn)象嚴(yán)重，年初啟動項(xiàng)目，年中甚至年未經(jīng)費(fèi)才到賬。“財(cái)政的錢撥下去如果今年沒花完，明年可能預(yù)算就不增加。于是，大家開始思考，怎么才能把這些錢花出去，就出現(xiàn)亂花錢的情況。”他說。

十三屆全國人大代表、中國科學(xué)院上海分院院長王建宇院士表示，多年來，我國科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用采取預(yù)算制，科研經(jīng)費(fèi)要嚴(yán)格按照預(yù)算要求來使用。預(yù)算制有兩大問題，一是對人員的經(jīng)費(fèi)投入在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中所占比例太小，二是經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格按預(yù)算使用，不符合科研工作不斷變化、探索未知的特點(diǎn)，缺乏靈活性。

應(yīng)用研究缺乏關(guān)注

“每年的兩會，我們都在說基礎(chǔ)研究，但少有人關(guān)注應(yīng)用研究。”孫玉濤說。

《報告》發(fā)現(xiàn)，1995-2016年，中國基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占全社會研發(fā)經(jīng)費(fèi)比例基本上維持在5%，應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)從26%下降到了10%，試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出從69%增長到了85%。

基礎(chǔ)研究加應(yīng)用研究，合起來可以被稱為“科學(xué)研究”。《報告》指出，中國研發(fā)經(jīng)費(fèi)中科學(xué)研究經(jīng)費(fèi)比例僅占15%。

《報告》指出，中國科學(xué)研究的主要問題不僅是基礎(chǔ)研究投入不足，更重要的是應(yīng)用研究差距比較大，不到美國和日本的一半，與英國和法國的差距更大。2015年，英國的應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)投入占比已經(jīng)達(dá)到了43%，法國為38%。

從經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行部門看，1995-2016年，無論是企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)還是大學(xué)，研發(fā)經(jīng)費(fèi)中應(yīng)用研究的投入比例都在下降。與之相對，研發(fā)機(jī)構(gòu)和大學(xué)的基礎(chǔ)研究投入比例都有很大的增長。

孫玉濤表示，應(yīng)用研究占投入比偏低，和中國整體的創(chuàng)新體系結(jié)構(gòu)有關(guān)。在美國，大部分應(yīng)用研究，由企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，高等院校主要從事基礎(chǔ)研究。而在中國，研發(fā)機(jī)構(gòu)也開始從事試驗(yàn)發(fā)展，與市場接軌，不再主攻應(yīng)用。

轉(zhuǎn)變從科研院所的企業(yè)化改制開始。1987年，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)科技體制改革的若干規(guī)定》和《關(guān)于推進(jìn)科研設(shè)計(jì)單位進(jìn)入大中型工業(yè)企業(yè)的規(guī)定》，推動技術(shù)開發(fā)型科研機(jī)構(gòu)企業(yè)化轉(zhuǎn)制。1998年，原隸屬于中央政府機(jī)構(gòu)的242個科研院所，以及所有隸屬地方政府的科研院所全部轉(zhuǎn)制，直至2001年全面完成。

孫玉濤表示，改制之后，由于面向市場，且無法獲得財(cái)政撥款，很多科研院所出于自負(fù)盈虧的考慮，轉(zhuǎn)做試驗(yàn)發(fā)展，應(yīng)用研究的項(xiàng)目大幅減少。

他認(rèn)為，改制以后，雖然科研院所更加市場化，但目前的主要問題是，大學(xué)和科研院所的定位存在重疊，二者都既做基礎(chǔ)，又做應(yīng)用。尤其是科研院所，其功能定位需要重新思考。

孫玉濤建議，大學(xué)還要回歸到基礎(chǔ)研究，以中科院為核心的科研院所可以加大對應(yīng)用研究的投入。未來，可能會有一部分企業(yè)嘗試進(jìn)行應(yīng)用研究。在美國，應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)中的1/3～1/2來自企業(yè)的貢獻(xiàn)。

如此一來，將來基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究加起來，經(jīng)費(fèi)投入占比應(yīng)該從現(xiàn)在的15%增加到30%。

“這不是一個短期的過程，具體達(dá)成的時間很難預(yù)測，但從中國目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求來看，應(yīng)該會在近幾年出現(xiàn)轉(zhuǎn)變的苗頭。”孫玉濤說。