智庫在地方政府數據開放政策制定中的作用機制研究*
——基于多源流理論的跨案例分析

黃 揚

（暨南大學公共管理學院 廣州 510632）

1 研究背景

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央對我國的智庫建設給予了高度重視，習近平總書記也在一系列的講話中為我國智庫發展指明了目標與方向。2017年，黨的十九大報告更是明確指出，要加強中國特色新型智庫的建設[1]。當前，在黨和政府的高度關注下，我國智庫也在公共政策咨詢、推動理論創新以及提供社會服務等領域起著愈發重要的作用[2]。近年來，隨著互聯網、大數據等技術的快速發展，各類智庫更是在數據開放、共享經濟、人工智能等新興領域的政策制定中扮演著重要角色。然而，當前國內仍鮮有研究能夠結合具體案例對我國智庫在政策制定中的作用機制展開深入分析，同時，探討數據開放等新興領域政策議程設置的研究也寥寥無幾。因此，本研究以我國地方政府數據開放政策的制定為例，并借助公共政策議程設置的經典理論——多源流理論為分析視角，對我國智庫影響地方政府數據開放政策制定的作用機制與影響路徑進行細致歸納和全景剖析，一方面，有助于為新時代中國特色新型智庫參與政策制定提供路徑參考并為相關研究提供可行的分析視角，另一方面，也能為后續政府數據開放政策的議程設置和科學決策提供有益啟發。

2 文獻回顧

2.1 智庫與公共政策制定

在過去三十年間，智庫（Think Tank）的數量在世界范圍內呈現激增趨勢，不少智庫也憑借其高質量的政策研究和長遠的政策視野贏得了社會聲譽并在公共決策中扮演著重要角色，因此，智庫在政策咨詢系統中的作用及其對政策產出的影響機制等研究領域一直以來也備受國際學界關注[3]。例如，美國著名智庫研究專家安德魯·里奇（Andrew Rich）在研究中提出，在過去的一個世紀，布魯金斯學會、戰略與國際研究中心、蘭德公司、傳統基金會等著名智庫成功塑造了美國公共政策制定者的思維模式，很好地服務了國家決策[4]。伯特·弗勞森（Bert Fraussen）和戴倫·哈爾平（Darren Halpin）則通過對21家澳大利亞知名智庫的深度訪談，評估了澳大利亞智庫在戰略決策中的能力和貢獻[5]。此外，國外學者也通過一系列的實證研究，對智庫在經濟政策[6]、教育政策[7]、外交政策[8]等具體政策領域的作用和影響進行了深度剖析。然而，在中國特色新型智庫建設已上升為國家戰略的背景下，國內對于中國智庫在政策系統中的作用機制等研究仍處于起步階段，鑒于此，本研究通過引入多源流的分析視角，并結合具體案例，對我國智庫在地方政府數據開放政策制度中的作用機制進行深入剖析。

2.2 多源流理論的闡釋邏輯

多源流理論（Multiple Stream Theory, MST）是由美國著名政策學家約翰·金登（John Kingdom）所提出的關于政策議程設置的經典理論[9]，該理論旨在回答公共問題何以進入政策議程,并最終轉化為公共政策。金登認為，政策問題要實現議程的設置離不開三大源流（見圖1）的構建與推動，分別是問題源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）和政治源流（Political Stream）。其中，問題源流主要通過重要指標的變動、政策運行的反饋以及焦點事件來進行構建，政策問題的清晰界定對于實現政策議程的設置具有重要的推動作用；政策源流主要關注政策共同體（包括專家學者、職業官僚、智庫成員、意見領袖等）所提供的政策方案和政策倡議，政策源流的構建對于政策結果具有重要的意義；政治源流則由國民情緒、執政黨理念、政府變更、利益集團壓力等要素構成，政治源流的形成對于公共政策的制定也具有深刻影響。

圖1 多源流理論的解釋邏輯

上述的問題、政策與政治三大源流通常是相對獨立地按照自己的路徑在流動，但是，當某些焦點問題出現（即問題之窗的開啟）時或是政治環境和氣候恰到好處（即政策之窗的開啟）時，這三條源流便有機會實現耦合，而這個機會窗口往往是短暫而珍貴的，一旦錯失，便要繼續等待下一個窗口的開啟。當政策之窗開啟時，往往需要政策企業家來加以推動，他們愿意投入一定的資源來推動自身所關注的政策問題及自己偏好的政策方案進入政策議程，進而在其推動下實現三條源流的交匯融合，并使三流耦合的產物進入敞開的政策之窗，最終實現政策議程的設置和公共政策的制定[10]。

2.3 多源流理論在智庫研究中的契合性

由于具有較高的普適性和較強的解釋力，多源流理論一經提出便得到國內外學界的高度關注和廣泛運用。目前，該理論已被引入到衛生政策、教育政策、福利政策、能源政策[11]、文化政策[12]、交通政策[13]等諸多領域的政策分析當中。而在智庫研究中，多源流理論同樣具有較高的契合性。一方面，多源流理論旨在解釋公共政策的議程設置和制定邏輯，而智庫本身便以參與和影響政府公共政策的制定為目標[14]，因此，多源流理論的解釋目標與智庫的自身宗旨具有一定的內在契合性。另一方面，正如上文所述，約翰·金登在多源流理論中強調了政策源流對政策議程設置的重要意義，政策源流的形成與構建離不開政策共同體的積極推動，而智庫正是政策共同體的重要成員和行動者，其能為公共決策者出謀劃策[15]，并提供各類政策建議與政策方案。由此可見，多源流理論對于智庫參與公共政策制定的作用機制同樣具有較強的理論解釋力。

3 數據開放政策制定的跨案例分析

當前，政府數據開放已經成為世界各國所關注的改革焦點，不少國際組織和國家也掀起了政府數據開放運動[16]。近年來，我國政府也在加快數據開放和數據共享的步伐，數據開放平臺和相關政策體系在不斷完善當中，而各類智庫也對數據開放政策的學術研究和具體實務給予了密切關注，并在政策制定中扮演著重要角色[17]。本研究選取了政府數據開放工作起步較早和相關政策體系較為完善的上海、南京、無錫、青島、武漢、貴陽等地（主要政策見表1）作為研究案例，并遵循多源流理論的分析框架和闡釋邏輯，對多個不同類型的智庫（包括黨政部門智庫、社科院智庫、科研院所智庫、高校智庫和企業智庫等）[18]在地方的數據開放政策制定中的作用機制進行細致梳理和全面歸納。

3.1 問題源流

3.1.1 指標呈現

根據多源流理論，關于某一政策問題的重要指標的變動往往能夠引起公共決策部門對于政策問題的關注和興趣，因此，重要指標的呈現對于相關政策問題的識別與界定具有重要意義。而智庫所具有的前瞻性視野和敏銳洞察力等優勢往往有助于其對重要指標的觀察和及時呈現[19]。因此，在地方政府數據開放政策的制定過程中，各類智庫也通過召開或參與公共活動和會議、發表研究成果、接受媒體訪談等形式[20]，將與政府數據開放和共享的相關重要指標進行了多元呈現和闡釋，進而也推動了政府部門和社會各界對于政府數據開放問題的關注和聚焦，并促進了數據開放政策制定問題源流的形成與構建。例如，來自高校智庫武漢大學信息資源研究中心的黃如花教授便在研究中提出了政府數據開放價值體系，并從政治價值、經濟價值、社會價值、技術價值等價值指標視角指出了政府數據開放對于我國發展的積極意義[21]。而在貴陽舉辦的“大數據時代政府治理創新論壇”上，也有專家指出，當前我國政府掌握著全社會80%以上的數據量，但大多數數據卻處于休眠和孤島狀態，如果推動政府數據開放與共享，將能創造巨大的社會效益。此外，復旦大學數字與移動治理實驗室主任鄭磊也在RONG論壇上從經濟增長、商業創新、決策質量、服務提升和政府效能等核心指標出發，對數據開放的價值和意義進行解讀。

表1 地方政府數據開放主要政策文件一覽表

3.1.2 運行反饋

正如約翰·金登所言，公共政策或項目在執行中需要一系列的監督和評估，而得到的反饋信息有助于公共決策部門對運行情況進行審視和估量，進而開展后續的政策制定或政策調整[22]。而在地方政府數據開放政策的制定過程中，智庫也通過參與專題會議、發布研究報告和學術論文等多樣化的方式和路徑，對地方政府數據開放的運行情況和政策效果進行了綜合評估與及時反饋。例如，復旦大學數字與移動治理實驗室便于2017年和2018年分別發布了《中國地方政府數據開放平臺報告》和《中國地方政府數據開放報告》[23]。報告通過構建涵蓋數據層、平臺層和準備度的系統化、科學化的政府數據開放評價體系，對我國多個地方政府的數據開放工作進行了全面評估。同時，報告還提出了中國開放數林指數（China Open Data Index）的概念，對各地方政府的數據開放水平進行了排名，進而提出相應的政策建議。目前，該報告已在政府部門、大數據產業和學術界中得到了廣泛關注，也為地方政府的數據開放政策制定和調整提供了一定的依據和參考。同時，武漢大學信息資源研究中心、南京大學政務數據資源研究所、貴州省社科院等智庫也紛紛通過發表學術論文、藍皮書等形式對地方政府的數據開放政策及其運行情況進行了評估和反饋。整體上，智庫對數據開放政策評估和反饋的積極參與也進一步推動了問題源流的構建。

3.2 政策源流

3.2.1 政策設計

政府數據開放工作的有力推進離不開科學合理的政策體系，而智庫往往能夠憑借其高質量的研究成果和豐富的實踐經驗[24]，為地方政府數據開放政策的規劃和設計提供有益的參考和科學的建議。在地方政府數據開放政策的制定過程中，各類智庫也通過參加政府部門主辦的政策研討會、遞交內參報告等直接途徑和發表學術論文和研究報告、承接研究項目、參與學術會議等間接途徑，積極參與到地方政府的數據開放政策設計當中（見表2）。例如，上海科技情報研究所和復旦大學數字與移動治理實驗室便參加了由上海市經信委主辦的“上海公共數據開放體系建設研討會”，并在研討會上為上海市數據開放體系的設計出謀劃策。除了與政府部門進行直接接觸外，武漢大學信息資源研究中心、南京大學政務數據資源研究所、上海交通大學法學院等高校智庫也通過發表一系列學術論文為各自地方的政府數據開放政策的科學構建和后續完善提出相應的政策建議。此外，承接數據開放研究項目或政策咨詢項目，也是智庫參與政策設計的重要路徑。例如，復旦大學數字與移動治理實驗室便承接了上海市經信委的“上海市開放數據管理辦法”以及無錫市經信委的“無錫市政務數據開放規劃”等政策研究項目；上海市社科院也承接了“基于政府部門公共信息公開的政策研究”等科研項目。

表2 智庫參與數據開放政策設計一覽表

3.2.2 技術方案

除了從政策設計的角度提供相應的政策建議之外，新時代背景下中國特色新型智庫咨政建言的功能還體現在為政府部門提供專業化的技術支持和解決方案[25]。智庫能夠憑借其領先的技術優勢和豐富的業界經驗，通過項目制和研討會等不同形式，參與提供技術方案。而在政府數據開放和共享這一類新興的技術領域，智庫的技術優勢更是尤為凸顯。例如，由云上貴州大數據產業發展有限公司所資助的企業智庫——云上貴州大數據科學應用研究中心便憑借其在大數據研究、產品研發、技術轉化及成果孵化等方面的技術優勢和行業經驗，為貴州省和貴陽市的政府數據開放提供一系列的技術方案，貴州省的政府數據開放平臺和政府數據共享平臺均由云上貴州參與研發和建設，同時，貴州省大數據產業發展應用研究院也憑借自身產學研一體化的優勢，為地方政府提供相應的技術支持。此外，在青島、無錫等多地的政府數據開放平臺的研發與建設中，均有浪潮集團參與相關技術工作，而浪潮集團下設的技術部門——浪潮集團云計算中心也以浪潮云海卓數平臺為依托，為不斷推動地方政府的數據整合、開放和共享提供了強有力的技術支持，并成功參與了地方政府的數據開放與云平臺建設規劃。

3.3 政治源流

3.3.1 國民情緒

在政治源流中，國民情緒的形成意味著社會大眾能夠就某一政策問題達成一致的態度和偏好，即公眾能夠往一致的方向進行思考。國民情緒也是政治源流形成和政策議程設置的重要促進因素。中國特色新型智庫作為一種新的傳播主體，正面地引導社會輿論已成為其核心功能和內在要求之一[26]。智庫可以借助形式多樣、門類齊全的傳播渠道，將自身的政策觀點和政策倡議在公眾中進行傳播，進而對公眾的政策偏好形成引導效應，并推動相應國民情緒的凝聚與形成。在地方政府數據開放政策的制定中，智庫通過召開或參與公共活動和學術會議，接受媒體采訪以及借助自媒體發布信息等多元化的傳播路徑，引導公眾對于政府數據開放的內涵、意義和價值形成更為深刻的理解和認知。例如，復旦大學數字與移動治理實驗室便通過參加中國國際大數據產業博覽會、南京大數據產業年會等大型公共活動來進行學術觀點的傳播。同時，該機構的專家也在上海書展上發布了關于數據開放的學術著作并進行公開演講，進而引導公眾對政府數據開放的關注和思考。此外，借助媒體渠道進行政策觀點傳播也成為智庫引導公眾加深對政府數據開放認知的重要途徑。例如，上海市社科院的陶希東研究員便通過接受《文匯報》的訪談，向公眾闡釋了高效的政府數據開放對于推動科技創新和促進商業發展的重要意義。

3.3.2 政府態度

政府部門對于政策問題的看法、態度和理念對于政策問題最終進入政策議程具有重要意義，因此，智庫通過與政府部門開展多層次的交流與互動，并在溝通中深化政府部門對于某些政策問題的認知，有助于為政策議程的構建創造良好的環境。在地方政府數據開放政策的制定過程中，智庫也通過參與各類研討會、發表研究成果和借助新聞媒體等途徑，對政府數據開放的路徑和模式進行剖析，對國際上的數據開放進展進行解讀，并對數據開放與共享的重要價值和深遠意義進行多元視角的闡述。而在此過程中，官方媒體和政府部門也就數據開放問題與智庫進行了積極的互動和交流。例如，上海市社科院、貴州省社科院、復旦大學數字與移動治理實驗室等智庫均持續通過媒體發聲來引起政府部門對政府數據開放的關注[27]，其中部分關于推進政府數據開放的觀點與倡議也被《光明日報》、人民網、新華網等權威官方媒體進行了刊登和轉載。同時，與政府部門的直接交流也是智庫向政府部門傳遞觀點的重要途徑，例如上海市社科院便通過舉辦“城市智慧化建設與精細化管理”研討會、“智能時代的政府數據共享與開放”高端智庫研討會等系列會議，邀請上海經信委等政府部門及其他智庫共同就如何進一步推進數據產業發展和促進政府數據共享與政務數據開放等內容展開面對面交流。

4 結論與討論

4.1 研究結論

為深入把握我國智庫在公共政策制定中的作用機制與介入邏輯，文章從約翰·金登的多源流理論視角出發，以上海、南京、無錫、青島、武漢和貴陽等地為研究案例，對各類智庫在地方政府數據開放政策制定中的作用機制進行了深入剖析和全面歸納。研究發現：智庫通過參加政策研討會、遞交內參報告等直接途徑和發表研究報告與學術論文、承接研究項目、舉辦或參與學術會議、借助媒體發聲等間接途徑來推動地方政府數據開放政策的問題源流、政策源流和政治源流的形成與構建。具體而言，其作用機制可歸納如下（見圖2）：智庫通過對政府數據開放相關重要指標的呈現和為政府部門提供數據開放運行情況的信息反饋來推動問題源流的形成；智庫還通過參與地方政府數據開放的政策設計與提供專業化的技術方案來推動數據開放的政策源流構建；同時，智庫借助政策觀點與政策倡議的傳播來推動支持政府數據開放的國民情緒的凝聚與形成，并通過與政府部門的交流互動來強化政府部門對于數據開放的正面態度，進而推動數據開放政治源流的構建。

圖2 智庫在數據開放政策制定中的作用機制

4.2 討論與展望

在中國特色社會主義新時代，智庫作為串聯科學研究與公共政策的橋梁[28]，將在提升國家軟實力、推進國家治理能力現代化以及服務于黨和政府的科學民主決策等方面扮演重要角色[29]。對此，黨和政府也給予了高度重視。但目前，從實踐視角來看，我國智庫建設仍面臨著政策體系不健全、目標定位不清晰、資源配置不科學、決策參與渠道不足、發展水平參差不齊等一系列的困境[30]；而由理論視角觀之，中國特色新型智庫的理論研究仍處于起步階段。因此，深入開展中國特色新型智庫的相關研究不僅具有重要的理論價值，也具有促進中國特色新型智庫建設的實踐意義。同時，盡管本研究通過引入多源流理論并結合具體案例，對我國智庫參與數據開放政策制度的機制進行了全景式剖析，為智庫與公共政策制定的相關研究提供了一種可行的研究視角，但也存在案例數量較少和政策領域單一等局限性。因此，后續研究仍可借助多源流理論的分析視角，并結合文章所提出的作用機制，通過補充不同領域的政策案例和增加案例數量、引入定量分析方法等路徑[31]，對本研究進行進一步拓展和延伸，進而不斷豐富中國特色新型智庫的理論研究。

（來稿時間：2018年10月）