日益“軍事化”的美國南海政策

胡波

2017年8月14日，美國海軍“希金斯”號導彈驅逐艦（左）伴隨“羅斯福”號航母在太平洋上訓練。2018年5月27日，這艘軍艦擅闖中國西沙群島海域。

美國特朗普政府上臺執政以來，南海問題在其對外政策中的分量并不重，始終不在核心議程之列，遠不能和經貿、朝核等問題相比。美國內部的批評者認為，特朗普政府對南海問題的處理明顯“失焦”，和奧巴馬政府一樣沒有系統化的南海政策，對該問題的關注和應對明顯不足，使得中國在南海不斷得分。但在所謂“大國競爭”的時代背景下，美國國防部和軍方卻在以實際行動持續加大對南海的投入，美國南海政策的“軍事化”色彩日漸濃厚。某種程度上講，美國的南海政策已經淪為國防部和軍方的“部門議程”。

美軍“橫行”南海的具體舉措

2018年，美軍明顯加大了在南海地區實施“航行自由行動”（FONOPs）的頻率和烈度，基本上是每八周一次，在中國南沙群島的中方實際駐守島礁的12海里內多伴有高速機動、演習訓練和其它刺激性舉動。美軍還增強了針對中國西沙群島的挑釁活動。2018年5月27日，美國海軍“安提坦”號導彈巡洋艦和“希金斯”號導彈驅逐艦擅闖西沙群島海域，并進行了大范圍的機動演練，先后進入趙述島、東島、中建島和永興島12海里領海。美軍并非將每次進入中國島礁12海里內的行動都稱為“航行自由行動”，有的可能只是普通的“巡航”，但其軍事挑釁意味更濃。

值得注意的是，與奧巴馬政府時期相比，特朗普政府的“航行自由行動”雖然頻率和烈度都顯著上升，但戰略意義卻明顯下降。白宮當然支持美軍繼續加大行動，但在批準針對南海的年度計劃之后，對行動本身鮮有關注，權限下放，美軍印太總部以下操作層面的行動空間增大，風險性和危險性也在上升。

關于“航行自由行動”的效果和法律問題，美國國內繼續進行爭論。通常的觀點是，“航行自由行動”在法律上有意義，但“隔一段時間去一趟”并不足以制止中國的“擴張”行為，夸大“航行自由行動”的作用只會導致中方“漠視”美軍的其它行動。一種觀點認為，既然美國沒有明確承認中國對南海的島礁地貌擁有主權，也就沒有義務遵守理論上的領海權益。在這種背景下，美軍今后有可能采取比“航行自由行動”更具刺激性的動作，在中方駐守島礁周圍進行常態化的巡航。

“航行自由行動”并非美軍南海行動的重頭戲，除此之外，美軍還強化了戰略威懾和前沿存在。據不完全統計，美軍每年在南海有上千次抵近偵察、上百次軍事演習和700個艦日以上的動態存在。太平洋艦隊70%兵力都在南海搞訓練，未來比例會更大。南海的各類行動幾乎消耗了美軍整個西太前沿60%以上的兵力，且還在持續聚集。這些行動并不全是針對中國，但大部分與中國有關，特別是近些年來的增量和一些新動作，基本上都是為中國量身打造的。2018年，美國海軍先后有4支航母打擊作戰群、4個兩棲戒備大隊及多艘核動力攻擊潛艇、30次B-52H轟炸機前往南海及周邊地區開展戰略威懾活動。以五代機為代表的F-22、F-35戰斗機也開始在南海周邊地區部署。

在外交和輿論方面，美國強化了針對中國南海島礁建設和軍事力量發展的反應，調門升高明顯，甚至有高官開始公開叫囂“戰爭方式”。2018 年2月，時任美軍太平洋總部（即印太司令部前身）司令哈里斯在國會作證時稱，“中國意圖控制南海，美國必須準備與中國打一場可能的戰爭”。4月，候任美軍印太總部司令戴維森在國會參議院軍事委員會審議聽證會上表示，“除了戰爭之外，美國已經沒有手段可以阻止中國控制南海”。2019年2月6日美國海軍作戰部部長理查德森在大西洋理事會的演講中說，如果中國不遵守“海上意外相遇規則”的相關內容，美國將會采取適當方式讓中國嘗到苦果。

在準備戰爭和展現強硬的氣氛下，美軍將會持續加大南海軍事行動的烈度，在和平與沖突之間的“灰色地帶”不斷試探中國的底線，這必然會不斷逼近小規模武裝沖突甚至戰爭的門檻。雖然美國國防部和參謀長聯席會議仍有意與中國維持不沖突、不對抗的態勢，但這種立場實際上在松動，且與加強對抗烈度的政策存在先天矛盾，未來美國可能越來越難把握兩者間的平衡。

單邊行動的多邊依托

同時，國會的動作也比較搶眼。自2014年以來，美國國會在南海問題上扮演著越來越重要的角色，影響和介入的方式趨于直接，已從一般意義上的表達關注，走向通過立法和撥款對行政部門施加政策影響、提出具體要求。2019年初通過的《國防授權法案》要求國防部定期提供中國在南海的重大行動信息，包括新的填海動作、“過度的”領土主張和“軍事化”事件（比如重要的軍事部署和軍事行動以及軍事基礎設施建設）等。該法案也要求國防部不得邀請中國軍隊參加“環太平洋聯合軍演”（RIMPAC），除非“中國停止在南中國海的所有填海造陸行動，移除所有相關島礁上的武器裝備，并持續推動該地區的和平穩定達四年以上”。參院外交委員會炮制的《2018年亞洲再保證法案》在2018年12月獲參眾兩院通過，隨即由特朗普簽署成法。該法案明確提出，在包括南海和東海的印太海域，美國要加強與盟國和伙伴國家的聯合海上軍事訓練和自由航行計劃。

在南海問題上，美國還加大了對盟國及南海周邊國家的拉攏和施壓，目的和手段更加露骨，公開要求盟國配合美國提升在該地區的力量存在和行動力度。前任國防部長馬蒂斯多次呼吁相關國家聯合起來應對中國“挑戰”，以反對中國“改變地區規則和國際規范的行為”。2018年12月28日，美國負責亞洲和太平洋事務的助理國防部長薛瑞福在接受《澳大利亞人》報采訪時表示，為了對抗中國，希望包括澳大利亞、英國、法國等美國的盟國增強在南海的行動，可以不效仿美軍的“航行自由行動”，但應參與聯合巡航和采取其它彰顯存在的行動。除了繼續強化“東南亞海事安全倡議”（MSI）外，美國加強了與越南、印度尼西亞等國的軍事和情報合作，并支持它們提高海事安全能力。2019年3月5日，美軍“卡爾·文森”號航母打擊群訪問越南峴港，這是美軍航母自越戰結束后首次停靠越南港口，標志著美越軍事合作的升級，防長馬蒂斯在2018年內兩次訪問越南。2018年內，美國還在南海水域與菲律賓、泰國、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡等地區國家以及日本、英國等域外國家開展大大小小演習近百次，部分演習的針對性顯著提高，反潛艇作戰和奪島等科目設計目標直指中國。

在南海問題上美國還有個策略性的變化，就是日益強調“議題關聯”，不再就南海談南海，而是將南海與其它議題掛鉤。2018年5月23日，美國國防部以中國在南沙群島“部署導彈和電子干擾設備”為由，撤銷了對中國人民解放軍參加2018環太軍演的邀請。在11月9日舉行的第二輪中美外交安全對話中，美國明確要求中方撤出在南海島礁上部署的導彈。

中國的反應和未來應循之策

針對美軍在南海日益增強的軍事行動，中國保持著克制，除了跟蹤、驅離和抗議之外，沒有采取激進的動作。南海島礁相關基礎設施建設完成后，島礁軍事部署的進度并不像外界預估的那樣“迅速”，在美方強化南海軍事行動的背景下，中國也僅是部署了少量必要的國土防御設施。這方面，中國其實完全有能力做得更多。一個較明顯的跡象是，中方島礁建設的重點轉向了民生建設和區域公共產品的提供。2018年7月，中國交通運輸部南海救助局“南海救115”輪進駐南沙群島渚碧礁執行值班待命任務。其間，發生了菲律賓軍艦在中國南沙群島半月礁觸礁的事件，中方主動向菲方表達了協助救助的意愿。10月底，中國在南沙群島啟用海洋觀測中心、氣象觀測站和環境空氣質量監測站，開始提供海洋預報、氣象預報、災害性天氣實時監測與預警等服務。中國在南海島礁上新建的五座燈塔也已開始為海上航行的各國船只提供夜間導航服務。對于美國國內鼓吹的中美戰略競爭和南海摩擦等議題，中國沒有隨風起舞，而是在外交層面進行了有針對性的回應，總體保持克制。

中方的這種反應顯著抑制了南海緊張氣氛的升級，有力維護了地區和平穩定。問題在于，即便沒有挑戰美國的戰略意圖，中國在南海的維權行動和力量發展本身也不可避免地會被美方看成對其亞太海上主導地位的“威脅”。只要中國保持目前的崛起勢頭，其海上力量和能力就會不斷增長，就會被美國等國視為意圖挑戰美國地位甚至控制整個南海。迄今為止，中美關于南海局勢尚缺乏深入的實質溝通，中美外交安全對話等機制仍停留在相互申明立場和對對方疑慮作出解釋的階段，中方要求美方不得侵犯自己的主權權益，美方則強調中方不得破壞南海的“航行自由”，不能搞“島礁軍事化”。中美矛盾的焦點既非主權之爭，也非“航行自由”之爭，而是權力和秩序之爭。美國對島礁的興趣不在主權，而在于中方依托島礁構建起的能力;中方雖堅持斷續線主張，但沒有任何證據表明中方破壞了南海島礁12海里以外的航行自由，外國包括軍艦和軍機在內的行動沒有受到阻礙。一定程度上，中美雙方都有試圖通過強調主權和航行自由這樣的基本國際準則，以占領道德制高點去限制對方在該地區的行動，特別是美方，明知道中國根本不可能控制南海，卻不斷用這樣的想象和臆測進行國際國內政策動員。

2019年4月9日，“南海戰略態勢”感知平臺在北京大學正式上線。

隨著中美戰略競爭的加劇，雙方亟待提升海上戰略對話的質量。目前最應該談的是軍備控制、權力結構和軍事行動規則等實質問題，而非主權和航行自由這樣的問題。形勢的發展也促使雙方加緊調整對話焦點。如果今后雙方不能在南海的權力結構、行為規則和海上秩序等議題上取得共識，武裝沖突的風險將進一步上升。對中方而言，過度重視“航行自由行動”容易給公眾和輿論造成錯覺，那就是“航行自由行動”是美國唯一挑戰中國南海主張和地位的有效方式，而忽視美軍不同軍事行動背后所指代的不同政策取向。

目前，美國雖然在南海島礁歸屬問題上保持著公開宣示意義上的“不持立場”也即“中立”，但事實上已在海域劃界問題上選邊站，片面抨擊中國的海洋主張“過度”和“違背國際法原則”，這實際上加大了南海問題的復雜性，是在攪渾水。美方應停止這種“拉偏架”的行為，為中國與東盟國家和美國分別進行的對話磋商創造合理氛圍。

同時，日本、澳大利亞、英國等域外國家有推動南海局勢降溫的責任。中美在南海競爭的加劇，勢必壓縮這些國家的戰略空間。當前在南海問題上，它們基本上傾向于支持美國，但還留有余地，不想過度刺激中國。一旦它們置基本的平衡于不顧，完全追隨美國，不再保留余地和彈性，必將助長美國的冒進和中國隨之而來的反制，如此一來，局勢將更難控制，最終將損害它們自身的利益。

（作者為北京大學海洋戰略研究中心主任、“南海戰略態勢感知計劃”項目負責人。本文系在該院2019年4月上旬發布的《南海局勢：回顧與展望》報告部分內容基礎上改寫而成）