打造供給側結構性改革“升級版”

毛日昇

【摘要】當前，我國經濟運行的主要矛盾仍然是供給側結構性的。為此，去產能需要打破依賴行政手段的思路和慣性思維；去三四線城市庫存、降低經濟對房地產投資的依賴，核心在于進行土地制度改革，土地制度改革的重點是農村土地逐步實現市場化流轉；去杠桿和降成本，主要發力點應該落在金融領域供給側結構性改革上；補短板主要強調提升國內企業創新能力，加快產業升級，掌握核心技術。

【關鍵字】供給側結構性改革 高質量發展 “三去一降一補” 【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A

當前我國經濟運行的主要矛盾仍然是供給側結構性的

起始于2015年的供給側結構性改革旨在通過供給層面的結構性改革帶動要素優化配置，激發企業創新活力和技術升級步伐，推動經濟增長方式從數量擴張型向質量效益型轉變。過去三年多來，供給側結構性改革圍繞“三去一降一補”為核心內容對轉變經濟增長方式實施了一系列卓有成效的改革措施。通過淘汰落后產能，以煤炭鋼鐵為代表的國有企業的經濟效益得到了較為明顯的提升；房地產去庫存總體效果明顯，一些低質低效企業加速退出市場，企業杠桿率增長勢頭得到有效的遏制；一系列降低企業運行成本、激發企業創新活力的減稅降費措施得到落實；粗放型產業發展也得到了有效遏制，生態環境得到明顯改善。

應當看到，過去幾年來供給側結構性改革措施主要是為了盡快破解我國當前經濟發展中供需矛盾突出問題，主要采取了行政化的手段加以推行，短期成效明顯。但是限制我國經濟發展邁向高質量階段的長期結構性矛盾仍然沒有得到根本性解決，特別是從2018年下半年以來，經濟增速下降明顯，投資回報率和效率呈現持續降低的態勢，民營企業投資信心和動力不足的問題開始凸顯。2018年12月，中央經濟工作會議認為，我國經濟運行主要矛盾仍然是供給側結構性的，必須堅持以供給側結構性改革為主線不動搖，更多采取改革的辦法，更多運用市場化、法治化手段，在“鞏固、增強、提升、暢通”八個字上下功夫。2018年底的中央經濟工作會議抓住了當前我國經濟在供給側改革過程中存在的主要問題和矛盾，強調了供給側改革關鍵是要注重“改革”，突出真抓實干，把供給側改革的重點從過去注重行政手段轉移到更加注重采取市場化和法治化的手段，充分發揮市場配置資源的決定性作用，激活企業的創新活力，提升企業全要素生產率，回歸供給側改革的本源，實現經濟發展真正向提升質量和效益轉變的長期目標。

采用行政手段去產能，缺乏市場引導，可能導致產能過剩現象出現反彈，因此，去產能需要破解依賴行政手段的思路和慣性

如何在鞏固現有供給側改革成果基礎上，避免此次改革力度下降，改革政策空轉，甚至流于形式，企業無獲得感的現象，對此，有必要分析當前供給側改革存在的一些主要問題，提出針對性的改革措施。

從去過剩產能的角度來看，第一，過去三年多來去產能主要圍繞煤炭和鋼鐵兩大產能過剩最為嚴重的行業開展，但是目前產能相對過剩且產能利用率較低的行業除了鋼鐵煤炭，在水泥、化學纖維、電解鋁、塑料、玻璃等上游原材料行業，以及在汽車制造、家用電器等下游行業同樣較為突出，采用自上而下的行政手段很難在短時期內解決眾多行業存在的長期供需不平衡問題。第二，雖然在煤炭和鋼鐵兩大行業的去產能任務帶動了國有企業效益提升，但提高了一些下游行業的生產成本，加重了下游企業的負擔。第三，煤炭和鋼鐵行業的去產能任務多數落在民營企業身上，導致上述兩個行業國有企業的集中度進一步提高。行業集中度的提高雖然有助于國有企業提高利潤率但并不必然會帶來效率提升，還有可能造成新的壟斷，這與供給側結構性改革的長期目標是不一致的。由于去產能的過程中總體上采用了行政手段，缺乏市場引導，在需求環境發生改變的情況下，仍然可能導致上述行業的產能過剩現象出現反彈。

在鞏固當前去過剩產能成果的基礎上，迫切需要打破依賴行政手段的思路和慣性思維，產能過剩的根源在于國有企業能夠長期持續獲得政府擔保和地方銀行的信貸支持，政府與市場的關系仍然沒有得到正確處理，一些地方政府在處理企業與市場關系時仍然存在“管控” 思維，并非是作為市場競爭主體的“服務者”和維護市場公平競爭的“裁判員”。當前供給側結構性改革的重中之重是通過深化改革破除供給側結構性改革的體制性障礙，充分發揮市場的作用，真正讓市場成為配置資源的決定性力量，營造公平競爭的市場環境，激活市場微觀企業的創新活力和投資信心。把國有企業改革納入市場化和法治化軌道是堅持市場發揮配置資源決定性作用的必然要求。國有企業做大做強的本質要求是提高生產效率，最終體現為市場競爭力“強”。“強” 是通過積極參與市場競爭，不斷提升核心產品競爭力和生產效率，主動淘汰落后技術，加快技術更新步伐，緊跟實體經濟最新發展趨勢，完善公司治理體系的結果，而非市場競爭不充分條件下規模簡單擴張的結果。通過全面深化改革破除阻礙市場公平競爭的體制性因素是關系到供給側結構性改革成敗的關鍵。

中國經濟面臨對房地產投資過分依賴、三四線城市高庫存的難題，未來改革的核心在于土地制度，土地制度改革的重點是農村土地逐步實現市場化流轉

從房地產去庫存來看，以北京、上海、深圳、廣州為代表的一線城市以及部分二線城市并不存在顯著的庫存壓力，需求一直較為旺盛，房地產高庫存主要存在于三四線城市。從政策的實際效果來看，在2016年全國去庫存的過程中，通過連續降息降低購房融資成本不僅不能有效刺激三四線城市的購房需求，反而導致大量的資本涌入一線城市，顯著帶動了一線城市的房價上漲，這些城市被迫實行了更為嚴格的限制房地產交易措施以避免造成嚴重的資產泡沫。

事實上，經濟相對落后的三四線城市房地產庫存過剩問題早已引起房地產投資需求資金所有者的警覺，去庫存在一定程度上加劇了這種擔憂，大量的房地產投資資金進入更具有保值增值的一線城市，導致三四線城市的去庫存效果收效甚微，政府去庫存政策的一個重點是鼓勵農村外來務工人員在三四線城市購房。盡管在2017—2018年房地產的去庫存采取了差別化的政策，將去庫存的重點放在三四線城市，問題的難點在于多數的外來務工人員收入水平較低，難以獲得銀行抵押貸款和其他融資渠道，農村土地改革進展緩慢，戶籍制度也在一定程度上限制了農民在城市的購房需求。

解決房地產在不同地區供需存在的嚴重不平衡，投資和投機需求大于實際居住需求的矛盾，降低國民經濟依賴房地產投資帶動的增長模式，其核心在于尋求恰當的土地制度改革方案，在現有的土地財政制度下，限制房地產新增投資與地方政府利益本身存在較大沖突。未來的土地制度改革應該重點放在農村土地逐步實現市場化流轉方面，使農民工可以憑借土地承包經營權以及農村宅基地住房進行抵押、轉讓，提升進城農民工的收入穩定性和貸款能力。令人鼓舞的是，目前農民工進城落戶的相關戶籍制度改革推進較為迅速，多數三四線城市已經降低和取消了農民工在城市購房的門檻，這也會促進農民工落戶城市，加快三四線城市的去庫存進度。更令人鼓舞的是，由于一線和二線城市生活成本的快速上升以及工業產能逐步向內陸地區遷移，將進一步促進農民工選擇在鄰近家鄉城市落腳，使人口向三四線城市流動，進一步降低三四線城市的房地產庫存壓力。

銀行的所有制偏好導致國企杠桿率偏高，企業社保繳費和環保負擔增加導致實際運營成本偏高，未來應進行金融領域供給側改革

去杠桿與降成本。一方面，從降低企業杠桿率和企業運行成本來看，降低企業杠桿率最常用的手段是收緊貨幣政策，防止企業債務進一步增加，鼓勵企業進入資本市場進行直接融資，降低間接融資的比重。由于國有企業的杠桿率總體上顯著高于民營企業，降杠桿主要是圍繞如何降低國有企業過高的杠桿率開展。長期以來，銀行對國有企業給予更高的信譽評級和更低的融資成本，是造成國有企業杠桿率遠高于民營企業的主要原因，收緊信貸往往首先會對私營企業產生較大沖擊，降低經濟整體的投資效率。另一方面，從企業的融資渠道來看，間接融資仍然占據絕對主導地位，2018年全社會新增融資中，83%是間接融資，17%是直接融資，直接融資中企業債券融資約占10%，股權融資僅約占7%。顯然，融資比例結構嚴重失衡也是造成我國企業總體杠桿率較高的一個重要原因。在降成本方面，通過營改增、顯著降低企業增值稅、拆除高速公路收費站、降低網絡流量資費、簡化行政手續等一系列改革措施勢必會有效激發企業的活力。但是總體來看，我國企業實際運營成本仍然偏高，特別是近年來企業社保繳費和環保負擔顯著增加，對企業運營造成了較大的壓力。民營企業融資難融資貴問題仍然十分突出，2019年3月，反映民間融資成本的溫州指數顯示，民間融資年平均借貸利率（1年期）超過13.5%，遠高于通過正規金融機構的融資成本，表明未來在降低企業運營成本方面仍然存在較大的空間。

中小企業抵御風險能力差，可抵押資產不足，融資難融資貴是世界性難題，并不是我國獨特的現象。從中長期來看，降低企業杠桿率和運行成本的主要發力點應該落在金融領域供給側結構性改革上。在2018年12月的中央經濟工作會議上，習近平總書記強調，“資本市場在金融運行中具有牽一發而動全身的作用，要通過深化改革，打造一個規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場”。目前，針對我國的資本市場改革，首先，需要盡快推動注冊制和退市制基礎制度的供給，有進有出，優勝劣汰，才能有效地發揮資本市場對資源配置的決定性作用。其次，長期資金不足，短期資本投機性強，資本中介功能較弱，將養老基金、職業年金、各類商業保險等長期資金通過基礎性制度改革引入資本市場，增加資本市場的長期資金供給同樣是深化資本市場改革的重要內容。最后，在降成本方面，仍然需要繼續降低企業運行中產生的各類行政成本，減輕企業各類稅費負擔，進一步控制國有企業負債率水平，提高生產效率，淘汰低效落后企業。

在很多高科技核心硬件和軟件研發方面，我國仍落后于發達國家，未來補短板主要就是提升國內企業創新能力，加快產業升級，掌握核心技術

過去五年來，中國在產業創新領域已經取得了長足的進步，通過投入大量研發經費，不斷提升產業價值鏈，提高軟硬件基礎設施有力地推動了創新經濟的發展，擁有了一系列成功的自主品牌，在家電、電子通訊，互聯網行業涌現了一批從事高技術含量的創新型企業，但總體上在很多高科技核心硬件和軟件研發方面，我國仍落后于發達國家。

未來進一步提升中國企業自主創新能力，要努力突破核心關鍵技術。一是需要進一步深入全球價值鏈，奉行更加積極開放的對外政策，對外貿易從注重出口導向轉向更多進口競爭，在鼓勵企業“走出去”的同時，也需要擴大國內市場開放幅度，為外資企業進入國內市場參與競爭提供便利，通過引入更多的外部競爭者激發國內企業的創新動力，也更有利于資源的合理配置。2019年，《中華人民共和國外商投資法》的通過也為保障外資平等參與國內市場競爭，促進國內產業升級，提升產業競爭力提供了制度性保障。二是需要培育新經濟，加強對新經濟基礎設施建設的支持力度。特別是以互聯網、大數據、云計算、物聯網為代表的數字經濟引領著未來新實體經濟的發展方向，過去十多年來，這些新實體經濟快速發展，在促進我國生產要素合理配置、提升消費者福利、打破地區分割和市場壟斷、強化市場競爭、激發企業創新活力等方面發揮巨大的推動作用，未來仍然需要營造更為良好的市場環境，在支持新實體經濟發展的基礎設施等方面持續發力。

（作者為中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員）

【參考文獻】

①《中央經濟工作會議在北京舉行》，《人民日報》，2018年12月22日。