肖揚同志與我國律師制度改革

王進喜 張宏

肖揚同志是我國政法戰線的杰出領導人，他從基層黨務和公安工作干起，在40余年的工作生涯中，絕大部分時間奮戰在政法系統，曾任最高人民檢察院副檢察長、司法部部長、最高人民法院院長。他是我國改革開放以來推動法治進步的重要改革者、踐行者，在每個崗位上，都以抓鐵有痕的工作作風和工作實效，在我國政法領域的改革進程中建立了豐功偉績。1993～1998年，肖揚同志任司法部部長，這一期間，在他的推動下，司法部堅定不移地對我國的律師制度進行了大刀闊斧的改革，為我國現代律師制度的構建和發展奠定了堅實的基礎，促進了律師事業的大發展。肖揚同志力推的一系列律師制度改革思想和改革措施，對我國法治建設產生了深遠影響。

推行律師體制改革

1993年上任伊始，肖揚同志即對律師體制提出了改革思路，強調律師改革是司法行政工作的“重中之重”。他指出，我國市場經濟的快速發展客觀上要求高質量的法律服務，律師體制改革要突破所有制模式對律師隊伍發展的限制，不能簡單地以所有制模式來界定律師組織的性質。肖揚同志認為，律師事務所是提供法律服務的部門，因而不存在所有制形式問題，而只是占國家編制或者不占國家編制的問題，占編制的和不占編制的律師事務所，都要逐步建立自收自支、自負盈虧、自我發展、自我約束的機制。司法部當年對律師工作改革的目標、任務和步驟做了具體部署。

當年年底，國務院批準了司法部關于律師改革的方案。方案明確了律師事務所是自律性的法律服務機構，因而不存在所有制的問題；律師是面向社會的法律服務工作者，因此不能用單純的行政方法管理。這是我國律師體制改革中真正體現改革思想的核心舉措，極大釋放了律師隊伍中所蘊含的生產力，為后續律師隊伍的發展壯大提供了制度保證。

肖揚同志后來曾說，這些改變，是具有重大意義的觀念突破，中國司法工作與國際接軌，律師工作改革是重要的一條。

另一方面，律師管理體制的改革又是律師工作改革的重中之重。在1995年7月的全國律師代表大會上，肖揚同志指出：要按照律師工作改革方案的要求，盡快建立司法行政機關的行政管理與律師協會行業管理相結合，并逐步過渡為司法行政機關領導下的律師協會行業管理的體制。就是要改革現有律師協會的行政管理模式和行政官員占主要成分的組織模式，使律師協會真正成為律師業的自律性組織。1996年，律師法在法律層面上正式確立了兩結合管理體制，并不斷完善，延續至今，為行業協會發揮自律作用提供了法律上的根據。

推動律師法的起草

肖揚同志十分注重律師管理工作規范化，并主持起草了多部關于律師管理的法律法規和部門規章。

由司法部起草、1996年頒布的律師法是新中國第一部律師法典。這部法律比較充分地體現了律師行業的內部規定性和中國市場經濟體制對律師業發展的現實需要，進一步增強了律師的職業獨立性。

>>肖揚同志 資料圖

第一，將律師性質進行了符合中國實際情況的界定，將律師作為為社會法律服務的執業人員寫入了律師法，從立法上解決了律師的定位問題，加強了律師提供法律服務的職能，實現了律師由國家法律工作者向社會法律工作者的轉變，有利于體現律師的職業獨立性。

第二，肯定了國資所、合作所、合伙所等多種形式并存的格局，增強了律師事務所在人員編制、自我管理等方面更大的自主權，有利于律師業的進一步發展。

第三，進一步加強了律師的職業化，在律師準入、律師行業管理模式上體現了律師行業自身的特點，為律師管理體制的完善打下了基礎。

第四，可以說，肖揚同志推動起草完成的律師法是中國律師事業發展的里程碑，消除了律師事業的改革和發展制度上的障礙。這部法律的重要成就之一，就是打破了律師身份、律師事務所所有制形式對律師行業發展的束縛，激發了律師行業發展的活力，解放了律師行業的生產力。中國律師行業20多年來在數量上的巨大發展，得益于1996年律師法的宏觀布局。

拓展律師國內外執業領域

1993年，在律師制度改革初期，肖揚同志就著重強調市場經濟是法治經濟，市場經濟主體的多元化和自主性，市場經濟的契約性、競爭性、開放性、國際性以及國家調控經濟的間接性等特征，都要求法制作為保障。市場經濟的發展，使整個社會的經濟關系和社會關系更加多元化、復雜化，這就要求法律服務和法律保障參與到更加廣泛的領域。

特別是金融市場、生產資料市場、勞務市場、房地產市場、高科技市場、證券、股票市場和其他新興行業的商品市場的培養和發展，對律師工作提出了更高的要求。要改變法律服務的現狀與適應形勢迫切的要求，就必須采取多種方式發展和壯大律師隊伍，努力提高律師隊伍的素質和服務質量，加快培養適應市場經濟需要的法律人才。

在律師涉外業務方面，截止到1997年，我國律師事務所已經有7家在國外設立辦事處，同時，律師業也實行對外開放政策，已有50家國外律師事務所在華設立了辦事處，有23家香港地區律師事務所在內地設立了辦事處。

1997年，在全國司法廳（局）長座談會上，肖揚同志肯定了我國的一部分律師事務所率先走出國門，在海外設立分支機構，在參與國際法律事務競爭，維護我國企業在涉外經營活動中的合法權益所起到的重要作用。他指出，我國律師參與國際法律服務還不能滿足對外開放的需要，要進一步促進我國律師參與國際律師業的競爭，提出了到20世紀末，應使我國律師事務所在國外的分支機構達到50家左右的目標。

這些思想，為我國律師挺進國際法律服務市場進行了謀篇布局，規劃了發展藍圖。

探索建立有中國特色的公職律師制度

1993年，國務院批轉的《司法部關于深化律師工作改革的方案》，已經明確提出在國家機關等有關部門和單位中開展公職律師試點。1994年，司法部組織召開的全國司法廳（局）長座談會，首次提出了公職律師的概念，并要求在全國有條件的省市實行。

由于律師法中對軍隊律師制度已經明確，這為探索公職律師提供了有益經驗和構建思路。隨后幾年，公職律師制度在我國多地開始試點工作，并出現了廣州模式、揚州模式、廈門模式等公職律師模式，為我國公職律師制度的完善提供了豐富的經驗。

肖揚同志任職司法部期間，組織建立的公職律師制度在促進法律服務進入決策領域，促進政府依法行政、科學決策等方面逐漸發揮了重要作用。同時，也進一步拓展了我國司法行政工作的新領域，促進了司法行政工作的新發展。

試點建立我國的法律援助制度

為了讓貧者、弱者、殘者能打得起官司、獲得必要的法律救濟，1994年1月，肖揚同志提出建立和實施我國的法律援助制度，并在全國積極開展試點工作，為眾多群眾提供了法律援助，探索和積累了不少寶貴經驗，受到社會各界廣泛好評。

肖揚同志指出，法律援助制度是一個健全的法律體系所不可缺少的救濟機制，是保障司法人權、促進司法公正和維護社會穩定的重要舉措。同時，也是加強社會主義精神文明建設、推動社會進步的實際步驟，建立和完善法律援助制度是我國社會生活中的一件大事。

1996年3月，全國人民代表大會通過修改刑事訴訟法；5月，全國人大常委會通過頒布律師法，都分別載入了法律援助制度的基本原則和框架。這是我國首次以國家立法形式對法律援助制度作出明文規定，為法律援助制度在全國范圍內普遍施行提供了依據，奠定了法律基礎。

法律援助制度建立，表明我國律師制度在向現代律師制度轉變的同時，并未忽略最廣大老百姓的權利保障問題。律師隊伍是法律援助的重要主體之一，廣大律師積極參與法律援助，也為律師行業贏得了較高的社會信譽，對增強公民的法治觀念、促進依法治理深入法治建設產生了重大而深遠的影響。圍繞法律援助制度，出現了專門從事法律援助的律師，一些地方依托律師事務所附設了法律援助部。現在來看，我國司法領域中圍繞法律援助體系的構建，包括法律援助中心、律師值班制度等與當初法律援助制度的構建思路，具有密切的聯系。

注重律師人才的選拔與培養

律師資格考試始于1986年，是我國選拔律師人才的重要方式，作為國家統一法律職業資格考試制度建立前起步最早的法律職業人才選拔制度，律師資格考試當時為律師事業提供了基本的人才儲備。

1993年以前，律師資格考試每兩年舉行一次。1993年以后，司法部將律師資格考試修改為每一年舉行一次，并進一步統一了律師資格考試的標準。1994年，司法部又將港澳臺居民納入律師資格考試范圍，這一律師制度改革的重要舉措引起了港澳臺地區的熱烈反響，受到了廣泛的歡迎。

1996年，律師法對國家實行律師資格全國統一考試作了明確的規定，以立法的形式將律師人才選拔制度確定下來。這是對我國在法律職業人才選拔探索上的重大突破，是此后國家統一司法考試制度、統一法律職業資格考試的思想來源。

肖揚同志在律師資格考試制度方面所做的改革，使得律師人才的選拔不再依賴黨政機關、司法機關的借調和抽調，而是轉向社會層面。這樣的變化，對凝聚法律人才、擴大律師法律服務供給起到了積極作用，推動了律師行業快速發展，滿足了社會對律師法律服務不斷增長的需求。

與此同時，肖揚同志十分注重律師隊伍中的專職律師隊伍建設，曾指出，要擴大招聘人員，盡可能把考取律師資格的人吸收到專職律師隊伍中來，吸收一批具有高級職稱的專業人才到律師隊伍中來；用優惠政策吸引國外留學人員回國從事律師工作；吸收專門院校(如經濟、技術、外語)的優秀學生，經過法律培訓后充實到律師隊伍中來。這一系列改革措施，為我國律師事業發展積累了最重要的人才要素。

關心法學教育事業的發展

肖揚同志上世紀60年代畢業于中國人民大學法學專業，作為一名學者型政法部門領導人，他非常重視我國的法學教育事業的發展，為我國律師事業發展建設打下了最重要的人才基礎。

在擔任司法部部長期間，肖揚同志親自主持召開了全國法學教育工作會議，對我國法學教育的開展做了詳細的調查研究，開拓了我國法學教育工作的新局面，對法學教育的發展提出了很多重要意見。1998年年初，全國法律碩士專業學位教育指導委員會成立，時任司法部部長肖揚同志親自擔任主任委員。設置法律碩士專業學位教育是改革開放以來法學教育的一項重大的制度創新，這項集學位與研究生管理部門、政法部門和辦學單位之合力的重大改革措施，對我國法學教育和法治建設產生了積極而深遠的影響。

肖揚同志始終關心我國高校法學學科的建設和發展，他身兼國內多所法學院校教授，在繁忙的工作中不時回歸大學校園參加國際學術交流、授課、演講、座談等活動，為法學院校和學科建設傾注了大量心血，為我國法學院校的國際化、現代化給予寶貴的支持和厚愛。

總之，肖揚同志在任司法部部長期間，大膽改革，銳意進取，為我國律師事業發展作出了突出貢獻。這期間，圍繞律師制度改革采取的各項措施之間，具有密切的聯系。改革的總目標就是全面提升我國律師行業的專業化、職業化、國際化、高端化、公益化，這一系列改革措施奠定了我國律師事業發展的基礎，釋放了律師行業的生產力。這一系列改革措施延續至今，使得我國律師隊伍得以迅速發展，蔚然成今日社會律師、公職律師、公司律師互補的42萬律師隊伍。

今天，我們緬懷肖揚同志，就是要繼承他作為一名改革家、實干家不計得失、大膽改革、銳意進取、勇于創新的精神。不忘初心，砥礪前行，繼續推進我國的律師事業向前發展，為實現中華民族偉大復興的中國夢貢獻律師行業的一份力量。