全面二孩政策下重建公辦托兒所的緊迫性

南春花

摘 要?于我國農村實際，為全面實現教育公平、基礎教育均衡發展、“讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”，作為基礎教育的基礎，托幼整合的出現應是正當其時。

關鍵詞?二胎政策;重建;公辦托兒所;緊迫性

中圖分類號：G612 文獻標識碼：A 文章編號：1002-7661（2019）02-0018-03

整個社會還沒有建立起成熟的幼托服務體系，我對二胎只會望而卻步?！獙τ谝灰サ膯栴}，《中國青年報》刊文稱，公辦福利性質的托兒所已經成為歷史，誰來帶孩子，這是一大難題。托兒所定義1980年，中國頒布了《城市托兒所工作條例》（試行草案），明確定義“托兒所是三歲前兒童集體保教機構”，由地方行政部門領導。托兒所的主要任務，是幫助家長，尤其是幫助職業女性看護孩子?！巴袃核弊鳛橐环N服務性機構，目前已經基本從中國民眾的日常生活中消失。

一、托兒所的歷史

中國的托兒所出現于1929年。新中國成立后，托兒所進入蓬勃發展時期，在計劃經濟時代，托兒服務在中國城市中非常普遍，很多企事業單位都開辦了托兒所，員工在上班時可以把小孩放到其中托管。1980年《人民日報》發表《從實際出發，繼續辦好托幼事業》，統計當時全國22個省、市、自治區，共有各類托兒所、幼兒園98.8萬多個，入托兒童3400多萬人，入托率28.2%。這一時期，托兒所種類復雜，分屬不同部門管理。廠礦托兒所由廠礦行政、工會組織、婦女組織共同指導;農村托兒所歸地方領導;街道托兒所屬于街道辦事處;市區立托兒所是衛生部門設立的;機關、學校托兒所歸屬于本單位。

二、消解，逐漸淡出歷史舞臺

（一）企業改制

進入20世紀90年代，隨著國企改制等經濟體制改革的推進，福利性的托兒服務體系被全面廢止;大量企業附屬托兒所在改制中被裁減，舊有的農村、街道托兒所也大都不復存在。據教育部2005年第二期《教育統計報告》顯示，相比2000年，短短五年間，集體性托幼機構減少56668所，銳減70%——其中，托兒所的消失比重遠大于幼兒園。另外，由于企業行政經常隨意安插編余人員，致使托兒所的編制一般大于實際需要。由于編制大，人事費用開支也就多，這也是托兒所消解的原因之一。

（二）計劃生育

除了企事業單位緣于成本考慮之外，托兒所在中國消解的另一個原因，是獨生子女政策導致出生人口數量銳減，降低了托兒需求。

（三）規范學前教育

原本還有一些幼兒園開設針對兩三歲的“托班”，但2012年政府頒布《學前教育三年行動計劃》，嚴厲限制幼兒園入園年齡，導致不少公辦幼兒園陸續取消“托班”。

三、托兒所消解后遺癥

二十一世紀初，基于保姆和老人幫帶小孩等選擇，使得托兒所的消解暫時沒有對年輕家庭形成巨大影響。彼時城市絕大多數小孩都是獨生子女，嬰幼兒托養問題還沒有形成困擾民眾的社會問題。當時，因市場欠發達，中國勞動力勞務費偏低，雇請保姆費用在年輕家庭的日常支出占比不大;四個老人幫帶一個孫子或者孫女，對于老人而言，時間、經濟、精力等都尚能承受。但隨著社會經濟的發展，無論在城市還是農村，父母即使愿意出高價，也很難找到接受未滿三歲孩子的托兒服務。雖然一些幼兒園提供日托服務，但數量有限，而且對小孩入托年齡有嚴格限制。如果夫妻雙方在小孩兩三歲前都必須參與工作，擺在他們面前的只有兩個選項：一是長時間雇傭保姆，二是由家中老人來幫助看護。這兩個選擇過去能勉強滿足大多數人的需求。但近年城市保姆價格飛漲，雇傭全天看護孩子的高價保姆已經超出了很多上班族的經濟承受能力。且現代心理學研究表明，老人完全參與管教出來的孩子，個性發展不健全，如幼稚，不聽人講話，很容易發火，不能擺脫自我中心，不能換位思考，因為他被高度聚焦了;且嬰幼兒長期與父母分離，嚴重影響其心理健康發展。0到3歲，是安全感確立的關鍵期，媽媽在這一時期最為關鍵，如果這個時期沒有得到滿足，一生都會有缺憾。

四、國際現狀

主要發達國家在兩三歲以前入托兒童的比例，普遍維持在25%到55%之間，而政府建設的大量托兒所為此起到了重要作用。

入托率越低的國家的生育率也越低。北歐和法國入托率達到了50%以上，他們的生育率也最高。而日本、南歐和東歐國家的入托率最低，所以生育率也最低。特別是，法國以托兒所質量高和數量多而聞名于世，也因此兩三歲小孩入托比例高達一半。法國的政策是地方政府提供資助，鼓勵企業、社區與政府合作，興建和運營托兒機構，很多普通家庭的幼兒甚至可以免費入托。這類托兒所遍布法國城鄉，而且除了法定假期和暑期一個月以外，一般每天開放長達11個小時。得益于政府良好的日托支持和其他鼓勵生育措施，法國的生育率達到了2.0，遠高于歐洲國家的平均生育率。其實，與法國相比，很多歐洲國家如意大利的家庭觀念更強，女性勞動參與率更低，但生育率卻大大低于法國。這背后的重要原因之一，就是法國政府提供更加完備的托兒服務。很多低生育率國家，都在效仿法國的成功經驗。比如，日本和韓國政府都在不遺余力地建設更多的托兒所，鼓勵雇主建立托幼設施，并根據企業類型和費用類型予以補助，以期緩解年輕父母在生育選擇上的后顧之憂。

五、托兒所缺位背景下的現實

（一）“全面二孩”政策的實施

2013年11月15日，黨的十八屆三中全會《決定》提出，啟動實施一方為獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策（即“單獨二孩”）。2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，決定將第十八條第一款分為兩款，作為第一款、第二款，第一款修改為：“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”，自2016年1月1日起執行（即“全面二孩”）。2015年10月30日，國家計生委副主任王培安曾在解釋“全面二孩”政策時指出，全國符合全面兩孩政策條件的夫婦約有9000萬對，預計政策實施后的幾年中，中國出生人口總量會有一定程度的增長，最高年份的出生人

如今，“全面二孩”政策已經施行了兩年，但出生人口數量卻要低于國家衛計委當初的預測：我國出生人口數量均未達到1800萬，預期中放開“全面二孩”政策后的生育高峰并不十分明顯。

那么，為什么二孩政策放開后，生育數量不及預期呢？

1.養育成本高

2005年，中國社科院著名社會學家徐安琪發布了《孩子的經濟成本：轉型期的結構變化和優化》報告。報告稱，從直接經濟成本看，0至16歲孩子的撫養總成本為25萬元左右，如估算到子女上高等院校的家庭支出，30歲前的未婚子女的總成本則達到49萬元。此外，這49萬元尚不包括孕產期支出及從孩子孕育到成長過程中父母因孩子誤工、減少流動、升遷等自身發展損失的間接經濟成本。2016年，南方都市報在這份社科院報告的基礎上推測，隨著通脹，在我國大城市養育1個小孩的平均成本已上升到70萬元。

2.生育保障制度局限

盡管二孩政策放開后，生育數量不及專家預期，但近兩年大量堆積的育齡婦女在短時間內生育的1700萬二孩，產生的大量嬰兒照料需求，對家庭、社會的育兒功能提出了更高的要求?，F實中國家規定必須享受的休假：產前檢查、產前工間休息假、產假、授乳時間及可以請的假：產前假、保胎假、哺乳假等福利并不能人人完全享有，有些用工單位將懷孕女職工在勞動時間內進行產前檢查的時間計為病假、缺勤等，侵害女職工的合法權益。而現行的二胎產假，休假的時間比一胎要少，根據國家政策的規定，女職工二胎享受的產假為98天，其中產前的假期為15天，產后為83天。

3.女性職業發展壓力困擾

城市職業女性人數在近20年里大幅上漲，加上“二孩政策”的出臺，對托兒所的需求并沒有消失。比如，2016年上?？偣囊豁椪{查顯示，74.2%的職工希望孩子入托，在希望孩子上托兒所的原因中，有52.9%選擇了“家里無人照護”“全面兩孩”政策雖然將生育二孩的選擇權交給了個人，但該政策對女性就業會產生多種不利影響，女性面臨著生育和就業之間沖突加劇的困境。如果保姆和老人都指望不上，那么夫妻雙方都有工作，是雙職工家庭，只能選擇讓其中一人暫時中斷工作。通常情況下，做出犧牲的是孩子的母親，這對婦女的職業生涯會造成非常嚴重的影響。包括求職難度上升，薪酬福利下降，甚至是被迫退出勞動力市場。

4.托育服務短缺

按照衛計委官員的數據，0-3歲嬰幼兒在我國各類托幼機構的入托率僅為4%，可以算是世界上最低水平的。與此相對應，在計入兩孩政策導致堆積反彈之后中國的生育率也是世界最低之一，中國現在的生育率應該比日本還低。如此的超低生育率將會是未來中國經濟的最大風險。尤其是現在中國大城市的生育率還不到1.0?，F行的全面兩孩政策，可能會讓部分年輕家庭好不容易產生生育的念頭，但面對“托兒”的難題，他們中很多也許又會就此放棄生育二孩的機會。

（二）民辦托兒所的代償

在公辦托兒機構缺位的情況下，民辦托兒所能否起到彌補作用？比如，企業是否能夠承擔起這部分托幼職能？遺憾的是，大多數企業恐怕不具備這種能力。即使企業有意愿也有能力，企業興辦的托兒所也很難通過苛刻的經營資質審核。攜程是極少數興辦了員工子女托兒所的中國企業。為了解決一歲半至三歲半員工子女的看護難題，2015年年底，攜程辟出800平方米的場地，成立“攜程親子園”，這一在國內企業中鮮見的日常托育服務。該親子園現有100多名小朋友，5個班級，開辦后越來越受員工們的歡迎。但即便是攜程這樣的大型企業，也是在投入大量資金，尤其是經歷了非常復雜的審核流程之后，才好不容易獲得了相關許可。這充分說明，在現行政策環境下，企業興辦托兒所很難成為主流。要真正解決這個問題，還是需要借鑒發達國家的經驗，在鼓勵民間參與的同時，政府直接或者牽頭興建更多的托兒機構。

（三）國家頂層設計教育藍圖

黨的十九大報告提出要“推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育，辦好學前教育、特殊教育和網絡教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作。加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展?！倍?018年11月15新華社發布《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》也未提及三歲以下嬰幼兒的托養問題。

（四）公辦托兒所缺位的現實思考

回望歷史，我國自1986年推行義務教育法至今已30年有余，普及9年義務教育達標已10多年，經濟社會發展日新月異，中國由于現實困境與歷史欠賬并存，中國教育不僅要解決某些領域的“產能過?！迸c粗放發展，提升質量、打造精品，還要擴大某些領域的“生產供給”，比如高中教育、學前教育、老年教育等領域。但也要“加強人口發展戰略研究”，尤其是實施“全面兩孩”政策以來，在做足做大做強教育文章時，大力發展0-3歲以下嬰幼兒的托養事業也應該提上政府的議事日程。

概言之，繼續依靠未經過專業培訓的保姆、老人帶孩子的模式或托兒機構的長期缺位，已經不再適應社會發展現狀的需求。否則，由此造成的巨大損失將難以彌補。首先，在城市，如果年輕家庭只剩下“全職太太”這一種選擇，未來婦女勢必會在職場、家庭受到嚴重的歧視，因為如果懷孕，那將不只是幾個月的產假問題，而是個人幾年的職業生涯都會受到影響。而面對這樣的顧慮，很多職業女性可能選擇少要甚至不要小孩（當前部分年輕人選擇丁克家庭的理由之一），這會導致已經超低的中國生育率雪上加霜。而現如今隨著二胎的“遍地開花”，重建公辦福利性托兒所則是情理之中的必然。否則，中國婦女將不得不在生育和職業之間做出艱難選擇，而中國的生育率也將難以回到健康的水平上;其次，在農村，農民大規模進城務工，農村“空心化”。留在農村的大部分是老、弱、病、幼。外出務工已經成為農民增收致富的主要途徑之一，許多農民靠外出務工，已經脫貧致富，但他們的外出，卻帶來一個嚴峻的問題——留守孩子的教育問題。“留守孩子”各方面都不成熟，正處于人生中受教育、長身體、長知識、培養健康品質和心理的關鍵時期，他們不僅需要接受正規的學校教育，更需要沐浴在父母親情的撫育之中。經過調查發現，這部分兒童由于長期和父母分離，缺乏親情的關愛，往往易產生焦慮、煩躁、悲觀、疑慮等一系列的消極情緒，從而導致性格柔弱內向、自卑孤僻。許多留守孩子在家里不聽祖輩教導，在學習成績、思想品行、智力水平、身體發育和心理健康等多方面的綜合表現，明顯差于其他學生，而存在障礙、缺陷的比例則明顯高于其他學生，整體狀況不容樂觀。鑒于我國農村實際，為全面實現教育公平、基礎教育均衡發展、“讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”，作為基礎教育的基礎，托幼整合的出現應是正當其時。正如陶行知所言：“女工、農婦及職業婦女要顧到工作便顧不得小孩，顧到小孩便顧不到工作！……唯一的辦法是多設工廠托兒所、農村托兒所和一般的托兒所”。

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