中國基層協商治理的內生性演化邏輯：基于觀念、動力和系統的分析

吳曉霞 關海庭

摘要：探究中國基層協商治理的內生性演化邏輯是實現治理話語從西方到中國轉換的關鍵。中國基層協商治理的內生性發展與其歷史進程中的特有觀念體系緊密關聯，儒家的宗族文化、鄉紳文化與和合文化共同作用形成的功能耦合網為協商治理在傳統基層社會的有效運行構筑了扎實的觀念基礎，也形成了協商治理背后獨特的國家與社會關系。國家與社會關系的變化是治理變遷動力激發的本質因素，國家與社會關系的重構使得協商治理在當代中國獲得了重要的制度生長點。中國語境下的路徑依賴關系導致當前基層協商治理只能采取正式協商制度安排與非正式權力運行并存的方式，兩者之間的博弈在客觀上決定了當代中國基層協商治理只能以漸進、內生的方式進行制度創新的最終走向。

關鍵詞：協商治理;歷史制度主義;觀念;動力;系統

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）03—0011—07

中國國家治理體系是在“歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改革、內生性演化的結果”[1]（p.105）。而中國基層社會通過協商參與的方式實現對公共事務的治理，更具有區別于西方治理理論由單中心治理向多中心治理演進的內生邏輯。如何呈現中國協商治理的“獨特形式和獨到優勢”，需要我們超越西方治理理論的外生視角對中國協商治理的生硬解釋，在中國基層治理的脈絡中探究協商治理的演化邏輯。本文嘗試采取歷史制度主義的視角，從制度與觀念、制度變遷的動力和制度系統三個維度對該論題進行回答。

一、歷史制度主義的視角：治理話語的中國轉換

西方治理理論是在對傳統公共行政和新公共管理范式的批判中逐漸興起的，旨在回應實踐層面中福利國家的危機和全球化的治理訴求，通過強調社會多元主體對公共事務的共同參與來應付“政府失靈”和“市場失靈”。這種治理理路遵循的是西方國家政治社會的制度前提和新自由主義的意識形態旨歸。在西方“開放和自由”的政治社會架構中，獨立的個體及在此基礎上形成的社會組織與國家之間構成了直接的對峙關系?；趪遗c社會二元對立的宏觀前提，西方治理理論的本質是以多中心治理實現國家與社會新的結構平衡。多元的民族國家與統一的治理模式之間必定存在矛盾張力，因此需要基于不同國家的社會結構、文化價值和實踐差異探尋治理理論的適用性。

建于自由主義和國家與社會二元對峙基礎上的西方治理模式在中國自然缺乏價值基礎、社會基礎和制度基礎，也不符合中國自身歷史發展所形成的治理邏輯。以往簡單地移植西方理論的研究路徑力圖運用中國基層治理的歷史和實踐材料去對應和闡釋西方語境中的價值判斷和理想模式，抽象地關注治理功效與選擇該制度的需求性關聯而非邏輯上先于此的可能性關聯。這種脫離中國歷史本身演變發展而得出的研究結論，必然掩蓋了對于中國基層治理演變邏輯的真實理解。制度是一個開放的系統，如果缺乏必要的文化和歷史支撐，制度變遷終將走向困境。分析中國基層治理的演變邏輯，需要從歷史制度主義的新視角去透視中國基層治理的歷史和現實，以期說明制度變遷的歷史過程如何塑造了當代的治理模式。通過對歷史脈絡的描述和梳理，在一個更長的時間跨度上，中國基層治理更深層次地體現為一種內生式的協商治理。因此，探究中國基層協商治理的內生性演變邏輯是實現治理話語從西方到中國轉換的關鍵。

歷史制度主義的意義在于制度變遷和政治發展不再僅被理解成其他因素作用的被解釋變量，而成為作為解釋項的政治變量本身。一般意義上，制度的歷史變遷包含以下三個因素。一是觀念體系與制度形成。制度是人們在行動與思考過程中所建構的長期穩定的可預期安排，它的形成受到人們習以為常的觀念體系影響。這個觀念體系表現為社會群體共同遵守的價值觀念、倫理道德和意識形態等，它內生性地體現為一種普通民眾對權威合法性表示認同的政治文化。二是制度變遷中的國家與社會關系。一方面，制度限制了國家與社會兩種行為主體本身的行動抉擇、利益界定;另一方面，國家與社會兩者的互動又形成了制度變遷的動力，國家與社會作為制度運行的參與者表現的行動模式和相互關系激活了制度的變化過程。三是制度的系統結構。制度系統由強制性的正式制度安排和權威性的非正式制度安排共同構成。制度變遷中既有基于理性假設而建構的強制性正式秩序，也有哈耶克所闡釋的“自發秩序”。社會的非正式制度是人們在自發的互動過程中內在生成的，它區別于正式制度是統治者強加給社會的結果。在人格化的社會中，非正式制度能夠穩定人們的預期和約束人們的行為[2]（p.18）。 “嵌入在習俗、傳統和行為準則中的非正式約束可能是刻意的政策所難以改變的。這些文化約束不僅將過去與現在和未來聯結起來，而且是我們解釋歷史變遷路徑的關鍵所在?！盵3]（p.7）

揭示中國基層協商治理的內生性演化邏輯，也就是其自身演變發展內涵的必然性和規律性，就需要探討治理變遷進程中的各個要素?！皻v史是重要的。其重要性不僅在于我們可以從歷史中獲得知識，還在于種種社會制度的連續性把現在、未來與過去連結在一起。現在和未來的選擇是由過去所形塑的，并且只有在制度演化的歷史話語中，才能理解過去。”[3]（p.1）從歷史制度主義的視角探尋中國基層協商治理的內生性邏輯，應該思考以下三個問題。一是傳統中國基層協商治理受到何種特定的觀念體系的文化支撐，這種觀念體系是否塑造了基層協商治理的特有邏輯？二是中國基層協商治理的制度變遷動力源自哪里。三是中國基層協商治理的制度系統是否表現出獨有的特征，使其在錯綜復雜的歷史發展過程中演化為一種因果機制，從而影響了當代中國基層協商治理的表現形式和結果。接下來本文將沿著這三個問題展開分析。

二、傳統基層協商治理：宗族、鄉紳與和合文化觀念支撐的功能耦合網

在君主專制的高度中央集權的政治系統下，國家對社會擁有的統治權無所不在。然而由于組織上和技術上的原因，傳統中國政治體制并沒有建立起有效的官僚制度使中央權力可以滲透到最基層，因此如何控制和動員基層社會民眾一直是皇權統治需要解決的難題。由于傳統中國的經濟形態是小農經濟，它分散在農村社會的各個角落，各個家庭是自給自足的封閉獨立的小單元，國家行政權力的觸角要延伸到村落共同體內部，成本相當高，這是皇權統治的人力、物力和財力難以承擔的。因此，在以皇權為核心的傳統中國，雖然設置了各種基層政權組織以及社會治理機制，但縣以下的社會治理不是嚴格意義上的政府控制，官員層級止于縣。馬克思·韋伯在分析傳統中國的國家與社會關系時，提出了關于傳統中國“有限管制論”的看法，“事實上，正式的皇權統轄權只施行于都市地區和次都市地區。……出了城墻之外，統轄權威的有效性便大大地減弱，乃至消失”[4]（p.110）。 既然如此，國家的意志又如何在事實上到達基層社會，遍布所有社會成員，使基層社會得到有效治理呢？除了代表皇權的保甲制度外，享有紳權的鄉紳制度和象征族權的宗族制度共同構建了一個超穩定的中國基層社會治理體系，這種治理體系的運行蘊涵了大量協商的價值和要素。儒家的宗族文化、鄉紳文化與和合文化共同作用形成的功能耦合網為協商治理在傳統基層社會的有效運行構筑了扎實的觀念基礎，也形成了協商治理背后獨特的國家與社會關系。

（一）宗族文化

在古代中國，家庭是基于血緣關系建立起來的社會單位，同時又是一個完整的生產單位。家族是家庭的擴大化，宗族則是家族的擴大化。宗法制度要求個人“統于其家，其家統于其族，其族統于其宗”，宗法文化中的倫理道德和社會規范對基層民眾的行為起著威懾作用，并且在調解基層矛盾糾紛、維持基層社會秩序上發揮重要效用，部分彌補了“皇權不下縣”導致的基層社會公共職能弱化，以確?；蕶嘟y治在基層社會的有效性。在費孝通所說的基于血緣和人際關系的熟人社會中，宗法文化帶來的道德壓力和規范壓力足以約束人們的行為，試圖違背秩序的任何企圖和行為都能得到及時的制止。

（二）鄉紳文化

張靜等人認為，傳統中國的治理結構包括兩個不同的部分：一是自上而下的官僚系統;二是官治以外的由鄉紳主導的底層治理。鄉紳階層具有強烈的動力和愿望去承擔基層社會治理的任務。一方面，他們需要借助于國家權力來維護自己在基層社區中的權威;另一方面，他們也期望通過治理行為來獲得官僚系統的賞識從而謀取政治前途。米格代爾認為，“小農經濟的分散性使得農民近乎與外界處于隔絕狀態，同時，家庭經營形式也使其角色分化和社會分工的程度比較低，彼此間缺乏持久的互動關系，農民在建立正式的集體性組織方面面臨的困難非今天的標準所能衡量”[5]（pp.40-41）。農民反抗鄉紳的可能性就更小了。于是，鄉紳階層在基層社會治理中發揮了不可替代的作用。一方面，地方官吏在應付水災饑荒、組織團練、收捐征稅、興修公共工程及各種刑事案件中，都需要鄉紳的幫助，為地方事務出謀劃策;另一方面，鄉紳也會站在鄉村社會的立場上與官府對抗，為村民爭取利益[6]（p.272）。

（三）和合文化

雖然儒家思想強調通過“禮”建構一套有位階的尊卑高下之別的等級秩序，即所有人都按照禮制規定來分類，貴賤有等，上下有序，各出其位，各稱其事，也就是“君君、臣臣、父父、子子”。然而禮之“分”并不是走向破裂和對立，而是要在“分”中加入“和”與“仁”?！岸Y之用，和為貴?！薄昂汀本褪且龅们‘敚瑢崿F和諧。而要達到這一目標，就需要靠“仁”， 即克己復禮和相互仁愛。這種和合的傳統倫理道德彰顯了和諧與合作精神，在儒家思想處于主流地位的條件下為協商治理提供了直接的價值基礎。

（四）宗族、鄉紳、和合在協商治理中的功能交合

儒家的宗族文化、鄉紳文化與和合文化在歷史過程中的功能交合構成了傳統基層協商治理穩定發展的觀念元素。這些文化觀念在歷史動態發展中被人們不斷實踐，使得傳統基層協商呈現出自身獨特的內在邏輯。一方面，儒家的宗族文化與和合文化以其共同認可的理念和原則確立了社會大眾共同遵守的道德規范，為基層社會公共事務中協商的達成提供了“公共意志”形成的價值基礎。盡管某些時候鄉紳在進行基層治理過程中與民眾基于各自利益可能演變成為對抗關系，但從總體性來看，仁愛與禮治的共同價值觀念為鄉紳與民眾、民眾與民眾之間形成信任和合作提供了可能性，這些行動主體在基層公共事務領域通過協商對話和討論基本能夠達成共識，最終實現有效治理的目的。另一方面，鄉紳同時被賦予了強烈的國家色彩。在科舉制的制度保證下，士人通過學習和考試就能獲得官員精英的身份，同時他們也希望獲得官員的賞識來為自己謀取政治前途。因此，國家身份的象征使得鄉紳成為國家與社會之間的橋梁，鄉紳與民眾之間的協商關系進一步體現為國家（政府）、鄉紳、民眾之間的協商關系。這種協商關系也就被注入了國家與社會關系聯結的制度要素，國家與社會關系的演變就成了中國基層協商治理變遷的動力。

三、國家與社會關系：基層協商治理變遷的源動力

（一）近代中國國家與社會關系的對立

在傳統中國，國家與社會之間并不是二元對立，而是通過“國家—鄉紳—民眾”這樣一種特殊的社會治理結構形成了互動交叉關系。在黃宗智所說的國家與社會之間的“第三領域”，政府通過鄉紳和民間進行談判協商，并授權鄉紳管理基層社會公共事務，組織社區公益活動?！皣衣摵仙鐣M行超出正式官僚機構能力的公共活動……新型的國家與社會的關系在逐漸衍生。這里是更具協商性而非命令性的新型權力關系的發源地。”[6]（p.282）而國家與社會關系的形成與嬗變成為中國基層社會協商治理演變的源動力。

晚清之際，隨著鴉片戰爭后現代因素的引入，“一方面商品經濟迅速瓦解了農村手工業基礎，將農民帶到破產邊緣，另一方面，農村精英人物開始進入城市，接受新式教育。而一旦農村精英在城市接受了新的知識與價值觀念，他們就不愿意再回到農村，久而久之，農村精英的大量流失造成鄉村士紳的質量退化，豪強、惡霸、痞子這些人物將占據底層權力中心，原先的宗法互助關系也蕩然無存，這在農民大量破產的基礎上，進一步造成鄉村社會關系惡化”[7]（p.17）。民國時期，無論是軍閥統治時期，還是后來的軍政時期，基層社會治理的總體特征是國家權力強制性地進入農村。國民政府開始實行嚴厲的保甲制度，這一時期的保甲長基本上是由鄉村的豪紳、地痞擔任。一方面，上層權力系統需要依靠這些勢力來征收賦稅和勞役;另一方面，這些勢力又利用國家統治權來欺壓基層民眾，農民自然對保甲制度失去信任。國家與社會之間處于對立狀態，傳統基層社會的協商治理也就因此失效。

（二）現代中國國家與社會關系的同構一體

20世紀的中國在外來因素的強烈沖擊下，整個傳統的政治經濟社會制度全面崩潰，中國社會陷入了鄒讜所闡釋的“全面危機”中。全面危機的形成使得原有的漸進改革方式不再生效，只有通過徹底的社會革命才能完成現代國家構建。社會革命就是依靠一個強有力的政治力量憑借強有力的意識形態對整個社會實行最大程度的有效動員，從而使得國家制度重新奠定在強大的社會基礎之上。通過這種社會革命建立的中國政治是一種“全能主義”的政治，國家實行的是“總體性”的社會制度安排，政治權力運行也必然呈現高度集權的特征。在這種高度集權的政治體制和政府體制下，國家權力幾乎覆蓋了所有的社會權力。新中國成立后，國家為了壟斷幾乎所有的重要稀缺資源，迅速在全國范圍內建立起了權力高度集中的經濟體制和政治體制，實現了國家政治權力和社會結構的高度統一，國家與社會關系處于同構一體的狀態，基層社會的協商治理也就失去了宏觀的結構基礎。

不過在全能主義的“總體性社會”安排中，盡管國家壟斷了絕大部分的資源，民間也不存在任何掌握重要資源的社會力量，但國家為了避免與民眾之間直接面對面，仍然借助了城市中的單位和鄉村的生產組織這樣一個中間層作為緩沖或紐帶。單位和生產組織作為國家與社會之間的中間層，適應了社會整合和政治整合的需要，使資源的分配通過一定的組織渠道把國家與社會聯結起來，在保證國家對社會資源的極大汲取能力和對社會的規范和控制能力的同時，填充了國家與社會個人之間的真空地帶。國家通過資源壟斷控制單位和生產組織，單位和生產組織通過資源壟斷控制個人，從而在表面上形成了單位和生產組織對國家、個人對單位和生產組織的依附關系。然而其內在的邏輯仍然是“國家與社會間的制度化交互作用”，單位的“行政領導便成了國家與社會之間的第三領域的一種關鍵地帶。正是在這一地帶，國家聯合社會進行超出正式官僚機構能力的公共活動”[6]（p.25）。 正是這種“國家與社會之間的制度化紐帶”，使得基層社會的治理在發生變遷的同時，也保持著一種從傳統社會延續下來的不變的內在邏輯，而這種內在邏輯使得當代的基層協商治理具有獨有的內生性特征。

（三）當代中國國家與社會關系的重構

20世紀70年代末的改革進程，使得全能主義的總體性社會開始出現裂痕，中國開始進入新一輪的整體性社會大變遷過程，其實質是覆蓋了經濟發展、政治體制、社會生活等領域的全面大轉變。在經濟發展方面，國家開始實行計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，國家權力對經濟活動的直接控制大大減弱，開始強調地方經濟的自主性并逐漸向地方分權;在政治體制方面，國家開始改變過去高度中央集權的體制，逐步轉變政府職能，規范政治權力的運行;在社會生活方面，國家開始向社會轉移一定的權力，社會組織和社會個體的活動也逐漸具有了一定的自主性和獨立性。總的來說，國家的改革使得國家和社會之間出現了一定程度的分化，國家權力逐步退出了一些社會領域，不過社會自主性并沒有因為國家的退卻而走上良性發展的軌道，國家與社會關系處于重構過程中，城市基層社會的治理出現了大片空白，這就為協商治理在當代基層社會的重新運行提供了驅動力。

四、制度系統中的正式與非正式結構：當代基層協商治理的漸進發展

國家與社會關系的重構進程使得國家權力無法對基層社會實現有效滲透，而協商治理以平等、公正的對話過程聚集利益訴求，形成公共意志，促成國家與社會之間的良性互動，在一定程度上改變了國家政治權力與碎片化社會之間的不平衡狀態，從而獲得了重要的制度生長點。然而由于傳統中國基層協商治理在制度系統中體現為明顯的正式權力與非正式權力交融的特征，這種特征形成的歷史累積效應在相當程度上影響了當代基層協商治理路徑選擇的優先權，因此目前當代基層協商治理只能采取正式的協商治理制度與非正式權力運行相結合的方式，并且使得今后的制度變遷與制度創新也將呈現明顯的漸進性特征。

（一）傳統基層協商治理的正式權力與非正式權力的交融

在傳統基層社會，政治權力呈現出費孝通所說的“雙軌政治”的特征，即一方面是官方的行政權力系統，另一方面是官方之外的非正式權力系統[8]（p.125）。黃宗智在界定了“第三領域”概念的基礎上提出了“集權的簡約治理”概念來概括傳統基層社會半行政的治理模式[9]（pp.10-29）。比如他認為清代的司法體系是由以依照法律文本判決為主的官方法庭體系和以妥協和調節為主的民間調解機制以及兩者之間的“第三領域”的協商所構成，一般的案件都是在“地方官吏意見與社區/宗族調解之間的一種半制度化的交流中得到解決的，這種解決辦法既不同于正式法庭的裁決，也不等同于非正式的社區/宗族調解，而是將正式與非正式的兩種司法體制都包括在一種談判協商的關系中”[6]（p.277）。這種將正式與非正式相結合的制度系統特征在路徑依賴作用下被保存下來，使得當代基層協商治理存在正式制度安排與非正式權力運行之間的博弈。

（二）當代基層協商治理系統中的正式制度安排

目前基層政府為社區民眾創造了一些利益集合和表達的正式制度安排，基層協商治理出現了多樣化的新平臺，為基層民眾在公共事務治理中參與協商對話、實現廣泛多元的利益表達、共享協商治理成果提供了正式的制度渠道。在城市和鄉村協商治理中形成了諸如民主懇談會、村民議事協商會、城市社區議事協商會、決策聽證會、社區論壇、村民評議會、黨群議事協商會、政協社區議事協商會、網絡協商等方式。例如，村民和城市社區議事協商會主要涉及農村和城市基層社會居民普遍關心、與社區建設與管理相關的社會事務，研究和討論社區建設中的薄弱環節和突出問題，在化解社區內各類不和諧的因素、維護居民合法權益、營造和諧的社會環境等方面為社區管理提供意見和建議，參與協商會議的主要包括社區內知名人士和權威人士、社會單位負責人、業主委員會代表、物業公司代表、人大代表、政協委員、居民代表等。社區聽證會制度則是通過召開社區居民事務聽證會，對議事范圍內的事項進行討論和表決，表決結果作為基層政府及職能部門、社會單位、社區具體決策的參考和依據。議事決策范圍包括社區治安防范、保潔與綠化、文體活動組織、社區服務開展、違法建筑整治、環境衛生整治、基礎設施建設、公益事業建設經費的籌措等事項。這些多元化的制度平臺對基層民眾完全開放，能夠保證所有參與者都擁有發言機會，民眾可以根據自身的利益需求選擇不同的協商平臺來實現利益表達，圍繞協商的議題內容開展對話和溝通，對討論事項提出建議、意見、要求和主張，在充分討論的基礎上就基層治理的相關問題形成基本共識，并最大限度地促進公共利益。國家和社會借助協商的正式制度化渠道進行意志、利益和資源的溝通，通過這種溝通機制在國家與社會中建構穩定的聯結話題。

（三）當代基層協商治理系統中的非正式權力運行

然而，正式的協商制度安排受到公眾協商參與意愿薄弱和協商程序、條件限制，仍然會無法有效發揮其在基層社會治理中的應然作用。在傳統中國基層協商治理制度系統中的正式權力與非正式權力交融的特征形成的累積效應作用下，非正式的協商治理規則能夠彌補正式制度安排的缺陷。

基層社會的組織者通過自身權力、能力和資源發揮他們在居民議事協商會、村民議事協商會等協商治理中的權威，激發民眾的協商訴求，增強民眾參與協商的信心，使得體制內治理資源和體制外治理資源實現整合利用。作為國家與城市基層社會的結合部，居委會和村委會是重要的緩沖層，這一緩沖層使政府協商治理的需求轉化為基層社會可以接受、可以理解的表達方式，從而使得上面的意圖可以被納入基層社會的基本邏輯中。國家對基層社會的動員和調控，國家意志在城市基層社會的貫徹，一直依賴于居委會和村委會干部與居民的直接接觸，依賴于以人情和面子為基礎的面對面互動，從而構成一種非正式的、非制度化的國家與社會接觸方式。因此在協商議事活動中，居委會和村委會干部通過生活化的語言勸說居民和村民參加協商，借助于雙方都能理解的表達邏輯來跟他們溝通，而居民和村民們也往往看在居委會和村委會干部的面子上去參與這項公共事務治理活動。居委會和村委會干部在與居民和村民溝通時曉之以理、動之以情，讓其在面子因素的影響下不得不聽從居委會和村委會的安排。這是一種非正式的本土化的權力操作策略，通過私人化的人情交往來達到協商治理的意志和目標，基層組織的柔性運作方式更利于協商活動的開展和協商治理的實現。

由此可見，基層協商治理在正式制度安排與非正式權力運用之間顯現出矛盾張力，由于路徑依賴的關系，兩者之間的博弈在客觀上決定了當代中國協商治理只能以漸進、內生的方式進行制度創新的最終走向。

結? 語

歷史制度主義的視角對基層協商治理的理解是歷史性的，也是制度性的?；鶎訁f商治理不是來自于外生性的變量，也不是來自于統治者的強制權力，而是來自于歷史、制度和文化的交融。傳統中國基層協商治理的內生性發展與其歷史進程中的特有觀念體系緊密關聯，儒家的宗族文化、鄉紳文化與和合文化觀念共同作用形成的功能耦合網為傳統基層協商治理提供了強大的文化價值支撐，這種協商治理模式也為傳統中國塑造了特定的國家與社會關系，因此國家與社會關系的變化是治理變遷動力激發的本質因素，治理變遷的動力根源就在于中國特定的國家與社會的相互作用。當代國家與社會關系的重構使得國家權力無法對基層社會實現有效滲透，而協商治理以平等、公正的對話有利于促成國家與社會之間的良性互動，從而獲得了重要的制度生長點。然而由于中國語境下的路徑依賴關系，正式制度和非正式制度的相互交融和共同作用在治理變遷中形成的錯綜復雜的歷史過程中作為一種因果機制，既勾勒了過往也形塑著現在和未來，導致目前中國基層協商治理只能采取正式協商制度安排與非正式權力運行并存的方式，兩者間的博弈也決定了當代中國基層協商的漸進性發展。

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[責任編輯：張英秀]