應對我國加速老齡化背景下養老困境的對策建議

我國已進入老齡化社會，老年人口持續快速增長，人口老齡化形勢日益嚴峻，已經對我國的經濟增長潛力、社會保障體系、勞動力供給格局以及人民群眾福祉等產生了重要影響。能否客觀準確地把握我國人口加速老齡化形勢，有效破解由此帶來的養老困局，事關國家發展全局和億萬百姓福祉。

我國加速老齡化帶來的嚴峻挑戰

2018年底，我國60歲以上老年人口超過2.49億，占總人口的17.9%，其中65周歲以上1.67億人，占總人口的11.9%。預計到2025年60歲以上老年人將達到3億，2035年將突破4億，2050年前后將達到4.87億的峰值，屆時約占總人口的1/3，其中80歲以上高齡老年人預計將超過1億，約占世界高齡人口總量的1/4。近幾年我國每年新增老年人口近1000萬，從老齡化社會到老齡社會，法國用了115年，英國用了47年，德國用了40年，日本用了24年，我國預計用25年。這意味著發達國家近半個世紀甚至更長時間分階段逐步呈現的養老、醫療、照料等問題，將在我國短時期內集中呈現、同步爆發。以65歲以上老年人口與勞動力人口（15-64歲）之比作為老年撫養比來看，2018年我國老年撫養比達到了17%（創歷史新高），預計到2050年，我國將面臨100個勞動年齡人口要撫養71個老人的沉重壓力，應對人口老齡化的形勢十分嚴峻。

養老服務供需矛盾突出。一方面，我國現有的社會養老機構建設滯后，設施設備不健全。2018年底，全國養老服務機構不到3萬個，養老床位數僅為746.4萬張，每千名老年人擁有的養老床位數不足30張，相比于發達國家50-70張床位數還存在較大差距。另一方面，老年人對養老需求疊加并日益呈現多樣化趨勢，除了滿足基本的生活照理之外，他們更渴望通過陪伴得到精神慰藉和及時享受到便捷高效的衛生醫療服務，甚至是更高層面的獲得感和幸福感。2018年，我國失能老年人超過4000萬，按照每4名失能老人配備一名養老護理員的標準，目前需要1000多萬名養老護理員。然而，我國現有養老護理員僅50萬人，取得資格的更少。由于數量不足、專業知識欠缺、福利待遇較低，所提供的養老服務質量普遍不高。

現有社會保障體系面臨挑戰。從養老保險來看，隨著人口老齡化加劇，退休參保人數呈直線上升趨勢，預計每年將增加約200萬人，財政負擔加重。從醫療保險來看，老年人的就醫需求龐大，導致醫療保險基金支出壓力較大。此外，現行城鎮居民基本醫療保險制度對60歲及以上老人繳費有財政補貼，又間接增加了政府支出。社會養老問題缺乏制度性保險支撐。

老無所依的狀況日趨嚴重。目前第一代獨生子女已接近40歲，其父母大多步入老年，獨生子女“421”形式的家庭結構使得贍養老人負擔沉重。此外，隨著越來越多的家庭趨于小型化，加之城市生活節奏加快，年輕子女陪伴父母的時間變少，空巢獨居老人數量劇增，他們的情感問題無法解決，生病住院也缺少護理照顧。

針對我國加快老齡化的嚴峻形勢，黨中央高度重視，做出一系列決策部署。黨的十八大以來，習近平總書記圍繞群眾密切關注、理論亟待解答、工作急需破解的重大老齡問題，先后近20次做出重要指示批示。習近平總書記在中共中央政治局第三十二次集體學習時曾強調：“我國是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一，老年人口數量最多，老齡化速度最快，應對人口老齡化任務最重。滿足數量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關國家發展全局，事關百姓福祉，需要我們下大氣力來應對。”黨的十九大報告指出：“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”。國家圍繞完善養老服務改革，先后密集出臺了300多個涉老政策文件。在新一輪機構改革中，民政部設立養老服務司，從制度和機構上為做好老齡工作打下堅實基礎。國務院及各級政府積極貫徹黨中央決策部署，務實推進養老事業發展。在2019年《政府工作報告》中，“養老”兩字出現多達16處，特別是李克強總理在“兩會”結束時舉辦的記者招待會上，專門就“大力發展社區養老”作詳細闡述，不僅體現對老齡和養老工作的高度重視，也為我們做好老齡、養老工作增添了信心，指明了方向。

應對養老困境的對策建議

應對人口老齡化背景下的養老困境是一項復雜龐大的系統工程，需要更新思想觀念、強化政策保障、創新養老模式、完善支撐體系，積極有效破解養老服務困局。

樹立積極的養老理念，構建尊老、敬老、孝老的社會環境。積極應對人口老齡化，關鍵在于轉變思想觀念，樹立積極健康的養老理念，將老齡人口壓力轉化為社會發展動力。

（1）樹立全新的養老理念。一是廣泛開展人口老齡化國情教育，增強人口老齡化國情意識，消除對老年人的偏見和歧視，營造全社會關心、支持、參與積極應對人口老齡化的良好氛圍，引導全社會關愛、尊重、幫助老年人，培養老年人自立、自尊、自強的自愛意識。二是加大對現代養老理念的輿論宣傳，樹立以人為本的服務理念，加強對老人的人性化關懷，努力為老年人提供一個享受健康樂趣、擁有平等尊嚴的生活環境。三是各級各類養老服務機構要堅持以老人為中心的理念，在環境設計、照顧服務、餐飲質量、專業護理以及休閑娛樂的安排等，都要滿足老年人不同層次、不同類型的需求，提供高質量、多樣化、人性化的養老服務。四是對老年人而言，要摒棄陳舊思想，改變傳統的“養兒防老”“多子多福”觀念，改變“寧可在家孤獨，也不到機構享福”的思想，樹立新的養老理念，嘗試現代新型養老模式，接受新時代新的養老模式和理念。（2）老年人積極發揮余熱，老有所為。老年人的智慧和經驗，既是一生的積累，也是社會的寶貴財富。一要創造條件，鼓勵支持老年人積極參與多方面的社會建設活動，使老年人的參與權利得到保障、參與愿望得到尊重、參與才能得到發揮。二要鼓勵有一技之長、身體健康、本人有意愿、市場有需求的老年人退休后再就業，探索改革養老金發放方式，建立“工作時間越長領得越多”的推遲領取遞進制，對老年人創業給予資金、稅收減免支持。三要發揮好廣大離退休老干部的示范帶動作用，利用其威望優勢、經驗優勢、群眾工作優勢，在社會治理、經濟發展等方面發揮積極作用，以黨員老干部為骨干，吸引更多身體條件較好、有服務意愿的老年人加入志愿服務團隊，開展“時間銀行”互助服務，在全社會倡導價值養老、陽光養老。

加快完善社會保障制度，多渠道拓展養老服務支付渠道。人口老齡化加劇會直接增加養老保險和醫療保險相關支出，對社會保障體系造成一定沖擊。為此，需要多渠道增加老年群體收入，建立多層次長期照護保障制度，提高社會保障能力和全社會對養老服務的消費力。

（1）加快構建社會化長期照護保險制度。一是構建我國老年人長期護理保險法律制度，規范長期護理資金的來源、籌資水平、待遇標準及發放等，減輕失能老年人及其家庭購買養老服務的經濟負擔；二是通過國家財政補貼、劃轉部分醫療保險形成基本保障資金，社會救濟、慈善捐贈形成補充資金，企業和個人繳納形成主體資金，構建社會化長期照護保險；三是在全國范圍內制定統一的實施對象、統一的繳費比例、統一的給付標準等，分階段逐步擴展或提高。（2）加強政策引導企業年金、個人養老計劃發展。通過加大遞延納稅等優惠政策方式鼓勵企業建立年金制度，擴大企業年金參與率，鼓勵企業年金與品牌化、連鎖化養老服務機構建立員工養老服務保障合作機制。通過稅收減免，鼓勵金融機構針對老年人開發個人養老計劃產品，支持養老計劃產品與標準化養老服務掛鉤。（3）多渠道增加老年群體的財產型收入。一是加快發展儲蓄性養老保險建設，逐步形成社會基本保險為主，同時輔以商業保險、個人儲蓄的多支柱、多層級的社會保障模式。二是探索建立具有中國特色的以房養老模式，充分挖掘老年人的財產型增值收入，鼓勵商業保險機構在城市開展老年人住房反向抵押養老保險業務，同時，可以引入長期護理保險與“以房養老”保險產品有效融合。三是探索非抵押以房養老，與房屋租賃平臺合作，為老年人提供“以租養老”等服務。

創新發展養老模式，滿足多樣化、多層次養老服務需求。不斷探索和完善由政府、市場、家庭和社會共同建設的養老服務體系，形成多元化的養老服務模式。完善“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充”的養老服務體系，積極發展多樣化的社會養老服務體系，是積極應對人口老齡化的重要任務。

（1）有效提升居家養老能力。一是建立健全家庭養老支持政策，鞏固家庭在養老中的基礎作用。加強家庭養老支持政策的頂層設計，如個稅改革已設置贍養老人專項附加扣除，建議下一步采取家庭補貼、照料假期、喘息制度、居家養老咨詢服務、家庭成員護理技能培訓等措施，減輕家庭成員照料贍養老人的負擔，補充和強化家庭養老功能。二是開展老年人家庭適老化改造，重點配備無障礙通道、燃氣泄漏提醒、火災提醒、緊急呼叫按鈕等設施。同時，大力開展老年人家庭照料者支持行動，以政府購買服務方式為老年人家庭照料者提供情緒支持、喘息照護支持和照護管理支持，并為家庭照料者聯系所需照護資源。三是創新居家養老服務模式，養老機構要發揮溢出效應，積極向社區開放，提供居家上門、康復訓練、助餐、培訓支持等服務。社區托養機構要釋放輻射效應，以社區內各類日托、全托設施為基點，及時響應社區老年人養老服務需求，并將專業服務延伸進家庭。推行智能化居家養老服務系統，為居家老人提供實時、便捷、高效、優質的服務。（2）全力發展社區養老服務。一是完善社區養老服務設施配建、移交制度，破解社區養老服務場地缺乏難題。重點建設一批集養老護理、日間照料、居家養老、文化娛樂等功能于一體的社區養老服務中心，培育一批連鎖化經營的龍頭企業和社會組織，保證社區養老服務有場所、有設施、有服務組織。大力推動“長者飯堂”建設，開展老年人營養均衡配餐研究，為老年人提供便捷、安全、實惠的助餐配餐服務。二是以提升社區衛生服務機構服務能力和培養全科醫生人才隊伍為重點，為社區老年人提供專業和規范的日常護理、慢性病管理、康復、健康教育和咨詢、中醫保健等服務，提高社區養老醫療服務專業化水平。三是規劃建設一批以健康養老服務功能為核心的地產項目，配套公共服務設施建設，為老年人營造方便宜居的生活社區。積極推動老年人居住區公共設施適老化改造和無障礙設施建設，推進老舊居住（小）區改造、棚戶區改造、農村危房改造等工程，優先滿足符合住房救助條件的老年人的基本住房安全需求，推動一批老舊居民社區進行適老化改造升級為老年人宜居社區。（3）高質量發展機構養老。一是滿足社會養老服務多元化需求，大力發展頤養型、養護型和護理型養老服務機構。城市內成熟社區或新建住宅區，要規劃建設一批規模化、品牌化，擁有專業化管理團隊、護理團隊的醫養結合型養老機構。二是推進養老服務標準化、規范化、信息化建設，提升養老機構服務能力。在全國布點建設一批“智慧養老院”，整合睡眠檢測、健康管理、智能安防監控、人臉識別等智能硬件，改善老年人服務體驗，降低人力成本，實現精準高效管理。三是依托各地的生態環境和長壽資源優勢，培育發展一批資本雄厚、競爭力強、影響力大、管理運營效益好的大型養老服務機構和健康養老項目，在全國布局建設一批健康養老示范基地，發展導向特色鮮明、服務緊密融合、產業緊密協同、資源高度集聚、政策銜接配套的養老服務集聚區，豐富養老服務內容，提升服務品質，不斷滿足老年人多樣化、多層次的服務需求。

除此之外，還要積極發展多樣化的社會養老模式，如異地養老，也就是旅居養老或候鳥式養老，充分利用我國幅員遼闊，北涼南暖的優勢，鼓勵有條件的老年人到環境不同、生活方式不同、消費標準不同的地區養老，建設一批“老人村”、度假養老社區等。

聚焦關鍵問題，完善全方位的養老服務支撐體系。積極應對人口老齡化，離不開強有力的體系支撐，亟需在醫療衛生、教育、人才等方面打牢基礎。

（1）完善醫療支撐體系。一是強化老年人健康管理。加大老年醫療公共衛生投入，擴展老年健康管理項目內容，加大老年健康教育力度，加強老年人自我健康管理。促進提升老年人復原力，從國家層面建立老年健康評估和老年疾病篩查干預制度，有效降低慢性疾病、過早死亡等負擔。二是擴大老年醫療服務供給。加強專業化老年醫療康復機構建設，以老年人衛生健康需求為中心，支持老年病、康復、長期護理、慢性病、安寧療護等醫療機構建設。研究制定為居家老年人提供上門醫療衛生服務標準規范，支持基層醫療衛生機構、民營醫療機構為居家老年人提供上門健康養老服務。三是加快推進醫養結合發展。建立分級分類的醫養結合服務體系，制定醫養結合機構建設標準、服務規范標準、收費標準，推動醫養結合規范有序發展；制定醫養結合機構建設和補助政策，提高醫療機構參與養老服務的積極性；加快發展適合老年人的健康管理類可穿戴設備，促進智慧健康養老服務精準高效。（2）完善教育支撐體系。一是加強對老年教育的管理和指導。制定老年教育發展規劃，明確教育部門具體負責實施和指導，民政、衛健委等涉老部門分工協作，建立上下聯動工作機制，經費納入養老服務業發展資金中統籌考慮，基礎設施建設納入城鄉建設總體規劃和政府民生工程。二是明確老年教育的目標定位。至2035年，基本建立起黨委政府主導、教育部門及公益性教育機構引領、市場教育資源補充，惠及全體老年人的終身教育工作體系。三是推進教育資源改革。著力破解老年大學等“一座難求”等問題，增加公共教育資源有效投入，整合部門單位的教育網絡、師資系統、活動場所等，大力推廣“家門口老年大學”建設。大力發展網絡課堂、智慧教學等，推動終身教育的持續發展。（3）完善人才支撐體系。一是加大老年相關專業人才的培養力度。積極構建“學歷教育-職業培訓-企業內訓”三級人才培養體系，建立養老服務培訓機制。在養老護理類專業領域率先試點“學歷證書+職業技能等級證書”制度，讓養老護理學生在獲得學歷證書的同時，積極取得護理、康復等多類崗位職業技能等級證書，更好地適應從業需求。二是穩定留住養老服務人才。給予學費和就業政策傾斜，吸納優秀學生進入養老護理領域。打通養老護理人才晉級渠道，鼓勵衛生專業技術人才、家政服務人員、醫院護工和城鎮就業困難人員從事養老服務，鼓勵退休醫務工作者、低齡活力老年人參與提供為老服務。三是搭建中國東盟養老服務合作平臺。未來我國養老護理人員將大量短缺，為了應對人口紅利衰減和行業用工匹配不均衡難題，探索引進外籍護工。我國周邊的印尼、老撾、菲律賓等東盟國家人力資源豐富，勞動力成本低，可以積極引進東盟國家的勞動力，搭建東盟人才資源開發平臺。加快建立與東盟國家的專業人才交流、培訓合作機制。

我們應當充分認識到我國人口老齡化迅猛發展的態勢和現狀，辯證看待人口老齡化的現實困境和發展機遇，在養老理念、保障制度、服務模式、體系支撐等方面積極創新，有效破解我國加速老齡化帶來的養老困境，使數以億計的老年人實現老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂的愿景目標。