對標“競爭中性”再談國企改革 第二次“入世”之規制

鄭俊鏜

近兩年來，中國面臨的國際環境發生深刻變化，美國對華戰略由“接觸”轉變為“競爭”已成定局，（誠然，競爭不等同于對抗），遏制中國崛起已成美國共和、民主兩黨的共識，西方發達國家中不乏美國的追隨者，與中國的貿易、科技沖突以及公平對待國企民企的規則之爭頻現。在美國總統特朗普發動貿易戰爭，并于之后取得停止貿易戰爭的共識，隨后自2018年5月3日開始，舉行了9輪中美貿易磋商。在已經舉行的九輪高級別磋商中，第五輪（2019年1月30日-31日）取的重要階段性進展，其所討論的貿易平衡、技術轉讓、知識產權保護、實施機制等議題，以及今年四月三日到五日，在美國舉行第九輪經貿高級別磋商中，雙方討論的技術轉讓、知識產權保護、非關稅措施、服務業、農業、貿易平衡、實施機制等（協議文本取得了新的進展），所磋商的議題中均有多項涉及競爭中性原則，顯示競爭中性原則是中美貿易談判中雙方重要關切點之一。今年四月中辦國辦頒布的《關于促進中小企業健康發展的指導意見》中，提出“按照競爭中性原則，打造公平便捷營商環境，進一步激發中小企業活力和發展動力”，顯示從一個側面正面回應國際社會對中國推進競爭中性的關切。

一、“競爭中性”的提出

“競爭中性”是1994年澳大利亞政府理事會首次提出的競爭策略，1996年開始實施。“競爭中性”并非學術術語，在西方主流經濟學教科書中無此詞匯，這是緣于西方經濟體不存在這個問題。西方的學者認為，正常情況下，市場經濟就應該平等競爭。這是一個必要的前提。另一個原因是，大部分西方民選國家市場經濟中，國有企業成份比重低，它的國有企業幾乎與民營企業沒有直接的競爭。

2018年秋，在中美貿易戰背景下，央行行長易綱10月14日在2018年G30國際銀行業研討會上作了關于以“競爭中性原則”確保國企民企公平競爭的表態，立即引起全球媒體的關注。國資委新聞發言人彭華崗次日在回應國企“競爭中性”原則時稱，中國提倡“所有制中立”，反對因企業所有制的不同而設置不同規則，反對在國際規則制度中給予國有企業歧視性待遇。

自此之后，“競爭中性”原則和“所有制中立”主張，引起國內外媒體、學界和產業界的關注。

中國宏觀經濟外部環境的動蕩與沖突趨于常態化，意味著中國宏觀經濟運行步入新階段，中國開放戰略及其模式必須作出調整。

特朗普主政以來，高舉“美國優先”、單邊主義、孤立主義大旗，在全球挑起貿易戰，遍及美、歐、亞幾大洲，2018年3月開始，發起對華500億美元和2000億美元的貿易戰，以及企業戰、人才戰，矛頭直指中國高科技行業，企圖遏制中國經濟、科技發展;反對“自由貿易”，主張“公平貿易”，認為中國是全球化的受益國，損害了美國利益;歐盟主要國家領導人（德國總理默克爾）也提出，不僅要“自由貿易”，也要“公平貿易”，美歐對中國這一最大發展中國家與西方發達國家處于不同發展階段的事實于不顧，拒絕接受中國提出“平等貿易”，主張“對等貿易”， 今年3月13日，歐盟委員會發布《歐盟*中國：戰略展望報告》，報告提出：在外交上中國仍然是合作伙伴，在5G等高科學技術領域，中國是“競爭對手”，而在治理模式方面，中國則是“全面對手”。報告稱，再也不能把中國視為發展中國家。它是全球重要的行動者和領先的技術力量?！@就是國際社會對當下中國認識和要求的真實反映，也是中國自身模式與世界通行模式之間差異沖突的表現。中國模式在中國經濟體量不大時，這種差異經常被忽視，隨著中國2014年成為“10萬億美元俱樂部”成員（全球僅中、美兩國）、世界第二大經濟體的體量日益壯大，這種模式差異產生的沖突必然加大。在中國宏觀經濟運行步入新階段后，必須高度重視國際社會的反映，作為全球經濟體的一員，必須重視國際社會的關切。去年中國提出“競爭中性”原則，正是重視國際反應、回應國際關切的明智之舉。

二、“競爭中性”內涵及中國實踐分析

1996年澳大利亞理事會執行“競爭中性”競爭策略后，2011年OECD（經濟合作組織）將其推廣。競爭中性是經合組織倡導并推動各成員國政府消除國有企業在市場競爭中的不當優勢而提出的原則，核心理念是“國有企業與私營企業公平競爭，政府秉持中立態度，保持政策中性”。“競爭中性”并非泛泛而談的“厚此薄彼”，而是有詳細規范的內涵。2012年，OECD確認的“競爭中性”內涵包括8個方面：企業經營形式、成本確認、商業回報率、公共服務義務、稅收中性、監管中性、債務中性與補貼約束、政府采購。

中國提出“競爭中性”原則，是對一個改革方向的承諾，是一個正確的前進方向。如同我國2001年加入WTO也作了很多方向性承諾，但達到這些方向的目標需要有個過程，不能低估達到目標的艱巨性。過去中國沒有對“競爭中性”作過明確表態，與我國的國情及意識形態有關，還與我國發展階段及其所出現的問題有關。關于取消所有制歧視，尤其是在融資方面，中國不是沒有推進，只是沒有使用這一提法。分析“競爭中性”包含的八個方面在中國的實踐，似可分為三個層次。

1.做得較好的有2項

（1）“稅收中性”。國有企業基本很難出現逃稅，因為沒有逃稅的動力，逃稅對國企沒有實質性經濟意義，國企領導又需承擔個人責任，違法成本高。民企存在逃稅現象。

（2）企業經營形式。國企和民企均可自由選擇適合自身的經營形式。

2.做的還可以的有2項

（1）公共服務義務。承擔國家公共政策目標，是國企設立的使命和社會責任，國企承擔較多公共服務義務是責無旁貸，當下存在公共服務的成本和收入尚未能單獨核算，尚未采取政府購買國企公共服務的政策等問題需要在深化改革中解決。

（2）監管中性。需要做好將國有資產所有權職能從政府公共管理部門中分離出來，形成不對任何所有制特殊的監管環境，此前，尚不能做到“王子犯法與庶民同罪”，歷次宏觀調控違規批項目時，民企往往被處罰，國企被處罰較少。（誠然，這與國企違規往往采取追究國企相關責任人的責任而不是處罰國企有關。）

3.差距較大需要重點深化改革的有4項

（1）成本確認。不少國企沒有市場競爭者作為對照組，無法計算真實的機會成本。對照組是要在市場競爭之中才容易確定成本，因為真正的成本都應是機會成本，無法確認成本就難以確認投資收益、利潤。如公交公司。

（2）商業回報率。處于競爭領域的商業類國企，都應獲得與同行業相當的回報率。其他類國企也應通過“政府購買服務”獲得成本補償后達到行業平均回報率。但目前做不到。2011—2017年，國企的凈資產收益率是7%～12%，換言之，如果分紅，這部分都應上繳國庫，實際上，2018年央企開始上繳利潤，約占凈利潤的3—5%。

（3）債務中性。此前，許多國企債務得到減免、豁免，可以債轉股，可以展期，民營企業很難獲得。

補貼約束方面，很多國企得到補貼，民企只能在獲得批準專項資金中獲得補貼，例如，認定為高科技企業。

今后應避免國有企業獲得優于私有企業的信貸條件和獲得政府的直接補貼，在融資方面，國企可得到政府的隱性擔保，民企不能。

（4）政府采購。此前多向國企傾斜，民企、外企參與政府采購受到較多約束。

三、“競爭中性”“所有制中立”——以國際視野謀劃國企改革

“競爭中性”和“所有制中立”是一個問題的二個方面（硬幣的兩面），真諦是公平，要義是反歧視，核心是保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素，公平公正公開參與市場競爭，同等受到法律保護。前者強調（著眼于）給非公有制企業予公平待遇，反對歧視非公所有制;后者強調（著眼于）國際社會應給公有制經濟予公平待遇，反對歧視國有企業，反對在國際經貿活動中，因所有制不同而設立不同的規則， 兩者本質上均屬于反對所有制歧視。

“國企扭曲市場競爭說”有違常識。世界上不存在完全由私企組成的經濟體，也沒有完全由國企組成的經濟體。其本身就不是真正的公平。將保證經濟正常發展的策略視作不公平的競爭行為。反觀西方國家之所以歧視中國國企，緣于他們認為中國政府歧視外資企業（外資企業中絕大部分是非公有制的外國民營企業），對國企保護過度。西方國家歧視中國國企的前提是因為在國內對中國國企和外資企業及民企存在區別對待。如果存在我們歧視他們，他們也會歧視我們?！皞Α笔窍嗷サ?。如能真正做到“競爭中性”，對雙方都有好處，“所有制中立”的問題也將迎刃而解。一些決策者需要用國際視野來看待國企保護，不能只看到好處，沒看到成本。就本質而言，國企進入國際市場所帶來的競爭問題，仍然是一個國家所有制與市場經濟能否兼容、如何兼容的問題。時至今日，國企乃至整個中國經濟在全球經貿秩序中的地位如此重要，必將對全球市場的競爭秩序帶來影響，中國國企規模大，數量多，中國經濟體量大，對全球經濟貢獻率十多年來保持在30%左右，在全球經濟中的地位持續上升，目前已占全球經濟總量15%左右，使得一些外國投資者擔心中國國有企業。許多外國人搞不懂SASAC（國資委的英文簡稱），仍然很害怕，因為規模那么大，規則不透明，又是不同的文化和信仰，害怕很正常。所以國企主動改革，向“競爭中性”原則前行，獲得別人的相信，就能接受我們國企公平參與國際競爭。

我們在改革設計中還存在一個短板，即有很多國內政策沒有和國際政策規則打通;如多年來討論國企改革，國企規模已那么大，影響那么大，在制定國企改革政策時，如能考慮到國際反應，就可減少誤讀，減少經貿摩擦，這點非常重要，例如，在制定《中國制造2025發展規劃》時，有沒有想到與WTO原則可能有摩擦？

四、推進“競爭中性”——國企改革再出發

我國國有企業改革以來，在改革方向上，與競爭中性是一致的，但由于種種因素，改革涉及的體制機制調整還有一個過程，因此在改革程度上還存在一定差距，需要在國企改革再出發中加以縮小、消除。

在“競爭中性”八大基石中，國企和私企享有平等待遇，主要聚焦于以下四個方面：一是稅收中立，公有制企業與非公有制企業應面對相同的稅負、稅收待遇;二是債務中立，避免國有企業獲得優于私有企業的信貸條件，以及獲得政府的直接補貼;三是政府采購中立，采購政策和程序應當面向各種所有制企業，保證全部所有制的企業在政府采購上獲得相同的機會，政府采購應具有競爭性，非歧視性和透明度;四是對競爭領域的商業類國企，必須獲得與同行業企業相當的回報率（行業平均回報率）。

這也是國企深化改革中需要關注和解決的問題。

為使國企和民企、外企處于平等競爭環境，需要從以下途徑深化經濟體制改革：

1.真正做到讓市場在資源配置中起決定性作用，非不得已，政府應少干預市場，以保持公平公正競爭。

2.根據“競爭中性”原則，清理現有法律法規，按照國企民企面對相同游戲規則的要求，修改、清理相關法律法規。并在執法上做到“一碗水端平”。

目前在執法上存在差別，如《反壟斷法》只適用于民企，國企兼并不受《反壟斷法》約束。

3.在國企管理上，既有《全民所有制工業企業條例》，又有《公司法》，但在實際執行中，經常是按前者管理。

4.按照“競爭中性”原則補短板，深化國企改革，如：一是實現政企公開、政資分開，防止政府對國企的政治干預;二是監管中立，將國有資產所有權職能從政府公共管理部門中分離出來，形成不對任何所有制企業特殊的監管環境;三是遵循市場規則管理國企，不干預國企董事會的獨立決策和企業的日常管理;四是將國有企業經營活動與公共政策目標分開，對國有企業不實行特殊的上市直接融資的手段方式。應以市場化方式支持新興產業發展，包括《中國制造2025》中的十大新興產業，盡量減少政府補貼。五是政府與國企建立純粹的商業關系，對國企承擔特殊責任的成本和收入要清晰核算，以政府購買服務的形式予以補貼，不能通過其他渠道給予政策扶持和特殊財政補貼，避免產生扭曲市場的結果;六是由于大量國有企業（約5300余戶）分散在中央部委辦局管理，造成在國有資產內部監管規則不一，需要通過建立國有資產出資人管理制度加以解決，通過對國有資產實行統一管理，形成統一的國有資產所有權政策。七是提高國企透明度，國企在信息披露方面應保持與上市公司相同標準，在年度報告中，披露公司治理情況，企業財務成果和經營成果，以及完成公共政策任務的成本和接受國家財務資金、政策支持的情況。八是解決國有資本“獨立性”，政府的社會管理職能與國有資產所有者的職能要明確分開，這是“政資分開”的前提條件，只有真正的“政資分開”，才能解決國有資本“獨立性。九是推動外商投資法的貫徹實施。今年三月，十三屆全國人大二次會議通過〈外商投資法〉，使我國在法律層面外資商法合并為一方這次我國對外開放的重大舉措。意味著外資在中國的發展即將進入一個新階段。當務之急是做好貫徹〈外商投資法〉的相關工作，例如準入前國民待遇、負面清單、分領域取消對外資控股的限制等。十是降低外商參與政府采購門檻。按照“自由貿易”和“對等但有區別”的原則，逐步降低外商參與政府采購的門檻。對允許我國企業參與該國政府采購的外國企業，提供政府采購的準入條件。十一是以競爭中性促進國企混改。按照競爭中性原則，加快國企混合所有制改革步伐。在允許外國企業控股的產業領域優先讓民營企業進入并控股，擴大的民營企業參與混合所有制改革的范疇。十二是重視平等對待公權和私權，當前還存在對市場競爭主體的“私權”缺乏足夠的法律保護。對政府公共主體的“公權“缺乏必要的約束規范。在推進競爭中性進程中著力補齊短板，體現公平和非歧視原則。

五、 國企應主動對標“競爭中性”

（一）國企改革面臨新的外部環境

國內外規則，政策環境的變化主要表現在：

1.國際規則對國企提出高要求

以“競爭中立”制度在國際經貿治理領域的興起為標志，國際競爭新規則對國有企業參與商業活動提出了更高的要求。隨著國有企業“走出去”進程加快，“一帶一路”建設不斷推進，國有企業面臨越來越多來自國際競爭規則的新挑戰。為能更好應對外部沖擊，更順暢地“走出去”，就需要在堅持國家經濟主權的原則基礎上，秉持“價值中立”原則，認真考慮應對一些國際協議的國企條款帶來的挑戰，并對其作出及時響應的主動調整，更好借鑒其有益部分，對內促進國企改革和完善公平競爭的制度環境，對外爭取有利的國際環境和發展空間。

2.國內經濟政策取向已發生變化

國內經濟政策體系已開始從以往“以產業政策為導向”向“以競爭政策為導向”轉型。這就使得國有企業從過去的產業政策實施主要載體轉變為平等接受競爭政策規制的市場主體，面臨市場競爭的挑戰。這將更有利于提升國民經濟的整體效率，也更有利于國有企業提升市場競爭能力和可持續發展能力。

（二）國企經濟政策轉型是大勢所趨、水到渠成

當下，人們已越來越清楚地認識到確立競爭政策在經濟政策體系中基礎性地位的重要性。40年改革開放在經濟發展、社會轉型、法治建設等方面取得的進展，已經為我國實行競爭政策優先打下了基礎，也為競爭政策的后續推進提供了可能。未來的改革，競爭政策價值體系將被納入更多的經濟社會政策，競爭理念也將日益深入地影響這些公共政策的制定與實施。

在此背景下，國有企業應主動適應這一重大變化。主動適應國際國內“競爭中性”的政策取向。

（三）國企應抓機迎戰，主動作為

“競爭中性”政策取向，是指政府秉持中立態度，保證政策中性（包括稅收中立、債務中立、規則中立等），對各種所有制企業一視同仁，在盡可能保證與承擔的社會義務一致的情況下，各種所有制企業受到相似競爭規則的約束，不受外來因素干擾開展公平競爭，必須洞悉，“競爭中立”并不要求國企在競爭中主動謙讓，國企可正常參與競爭、謀求利潤，同時還需維持正常的商業回報率，只是不得以“國有”身份謀求額外好處。需要強調的是，我們提倡的“競爭中性”應回歸其保證國企和私企公平競爭的本源屬性，是真正不偏不倚的“競爭中性”。我們的競爭中性政策要既能促進國內的公平競爭，又能接軌國際競爭規則，同時，也要避免國際上針對國有企業的競爭限制以及另外一種形式的“所有制歧視”。

在此背景下，各地政府有必要秉持以“保證各種類型（所有制）企業公平競爭”為核心理念的競爭中立原則，對不同所有制企業秉持平等立場，構建兼容國企民企并使其發揮良性作用的競爭政策體系，使國企與其他類型企業平等接受競爭規則的約束。

應該看到，競爭政策在我國經濟政策體系的崛起，對深化國企改革既提出了要求也提供了契機，必須順勢而為，主動作為，推動國企向適應競爭政策的方向深化改革，破除制約競爭、影響公平的體制障礙，重點從以下幾方面發力：

1.大視野提升改革目標。適應已經發生重大變化的國內外經濟環境和政策環境，以“三個有利于”為標準，以“三個提升”為中心——提升國民經濟整體效率、提升國有企業活力為中心，提升滿足人民對美好生活需要的能力，構建協調、協同發展的經濟格局，在推動高質量發展，促進社會和諧與文明進步中發揮積極作用。

2.突出改革重點。“管資本”與混合所有制改革是新一輪國企改革的兩大重點，都與國資管理體制密切相關。但目前“管資本”方面還缺乏突破性進展，對混改企業的管理沿襲傳統監管體制，也制約了混改的深入推進。有必要及時將國企改革的重點轉向以“管資本”為主完善國資管理體制。只有通過“管資本”和重構國有資本管理體制，才有可能使作為市場主體的微觀企業處于公平競爭地位。

3.堅持政企分開，政資分開。從利用國有企業向利用國有資本轉變，以競爭政策保證各種所有制企業之間的公平競爭，構建更加系統，明確的國家所有制政策體系，堅持按政企分開，政資分開原則處理政府和企業的關系。

進入新方位，國企改革的任務依然繁重而艱巨，參與公平競爭的挑戰真實而巨大，對此，國有企業應緊抓時機，更主動地深化改革，更公平地參與競爭，以實質性、突破性的改革進展，使國企改革更好地與競爭政策、提升整體經濟效益和社會福利最大化的目標相一致，為國民經濟發展提供新動能，釋放新空間，再創新輝煌。

推薦競爭中心的中國邏輯。

主要有五點。

邏輯之一，加強黨對推進競爭中心的全面領導。

競爭中性原則是中美貿易磋商中的重要關鍵點之一。一旦達成中美貿易協定，將會成為WTO貿易規則改革的藍本。自然也成為中歐貿易協定、中日貿易協定的藍本。事關中國未來發展的大局，必須加強黨的全面領導，確保沿著正確方向演進。

邏輯之二，要在改革開放“頂層設計”統一規劃下推進。

全面推進競爭中性是我國擴大開放深化改革的重要內容，事關我國高水平改革開放大局的戰略部署。必須在中央頂層設計的指導下有序推進。

邏輯之三，要把握好推進速度力度和領域。

推進競爭中性既要顧及國際社會對中國改革開放的期望和關切。更要結合中國經濟社會發展的階段性特征，實際情況和承受能力，把握好推進的速度、力度和領域。

邏輯之四，強化政府責任。這是中國制度特點。

黨的意志、方針是通過政府貫徹落實。中國有一個執行力很強的政府，能夠把黨組織決定貫徹始終、推進落實。強化政府責任，建設服務政府、法制政府、責任政府，是有效推進競爭中性的關鍵所在。

邏輯之五，加強推進競爭中性的法制建設。

推進競爭中性，體現我國從商品要素的流動性開放向制度性開放的轉變。必須將推進競爭中性納入法制建設軌道，依法推進競爭中性的實施。

（作者：教授級高級工程師、上海市注冊咨詢專家）