堅持四個導向 推動地方立法行穩致遠

■李忠盛

獲準行使地方立法權以來，揚州市人大常委會緊扣黨中央決策部署和省、市委中心工作，遵循“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”立法工作格局，推進科學立法、民主立法、依法立法，堅持改革、法治、需求和民意導向，共制定出臺實體法4 部、程序法1 部。2018年12月12日，中共中央政治局委員、全國人大常委會副委員長王晨視察調研我市地方立法工作時給予肯定。

一、堅持改革導向

自覺把市委重大決策與人大立法實踐有機統一起來，及時將黨委改革主張通過法定程序上升為全市共同遵循的行為規范。一是聚焦古城保護，彰顯地方特色。揚州是1984年首批國家歷史名城，有2500余年的建城史，文化遺產豐富。底蘊豐厚的古城文化，眾多的文化遺跡，是代表揚州城市特色的一張金名片。首批地方性法規之一《揚州古城保護條例》將5.09平方公里的明清歷史城區和13.16平方公里的古城遺址區納入立法保護范圍，激發古城文化活力，推動古城復興。二是加強河道管理，建設生態文明。揚州因“州界多水，水揚波”而得名，交錯縱橫的河道催生了揚州的數度繁華，涵養了揚州的美好生態，孕育了揚州的悠久文明，成就了揚州的名城地位。首批地方性法規之一《揚州市河道管理條例》加強本地區河道管理，固化“治城先治水”和“河長制”工作經驗，并契合中央深改組《關于全面推行河長制的意見》精神，有效推動了我市水生態文明建設。三是助力公園城市，增進民生福祉。近年來，揚州市委、市政府將城市發展、生態建設和民生工程有機結合,用城市的“黃金地塊”建設開放式管理公園，形成了覆蓋城鄉、層次多元的公園體系，為人民群眾親近自然、鍛煉身體、娛樂身心、享受生活提供了豐富的公共空間。《揚州市公園條例》堅持以人民為中心的發展理念，積極回應人民群眾對美好生活的向往。四是傳承歷史文脈，堅持文化自信。非物質文化遺產蘊含的“一個體現”、“四個價值”、“三個有利于”，既是文化自信的載體，又是文化自信再生產的源泉，今年1月1日施行的《揚州市非物質文化遺產保護條例》大力倡導文化自信，為非遺保護提供高質量立法保障，推動優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展。

二、堅持法治導向

地方立法不可避免地涉及行政權力與公民、法人和其他組織的權利的關系，在立法過程中，我們緊緊圍繞控制行政權力、保障公民權利這一主線，保證人民群眾的“獲得感”。一是貫徹以民為本、立法為民的立法理念，做好“加法”。充分體現法對人的權利的尊重和保護，把最廣大人民群眾的根本利益作為立法的出發點和歸宿，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，促進人的全面發展。堅決糾正政府存在的不適當增加公民、法人和其他組織義務的傾向，堅持權利與義務相統一，在規定公民、法人和其他組織的義務時，注重規定其相應的權利和保障權利實現的途徑。重視法規實施效果，組織開展揚州古城保護、河道管理等條例執法檢查。市、縣兩級人大聯動開展公園條例實施和全市公園體系建設督查，評選“人民滿意公園”，近38 萬人次參與。高標準落實非遺保護預算條款，紓解資金之困。二是防止公共利益部門化、部門利益法制化，做好“減法”。注重審查、審議法規中擴張行政權力的條款，防止部門利益干擾地方立法，進一步明確和合理界定和配置公權，堅決克服那些由于利益驅動片面強調部門管理職權的傾向，把立法的著眼點放在對行政權力的規范、制約和監督上，促使行政機關依照法定的權限和程序正確行使權力，做到權力與責任相統一。嚴守法制統一底線，防范部門化傾向，強化對行政權力的規范、制約和監督，注重保護私權。

三、堅持需求導向

緊緊抓住編制立法計劃“牛鼻子”，立法項目確定前，廣泛征求各方意見，強化需求導向，組織力量對立法計劃深入分析論證，從源頭上提高立法精細化水平。一是圍繞問題立法。古城保護條例整合行政資源，設立揚州古城保護委員會，專章規定“機構與職責”，有效解決多頭管理問題。河道管理條例建立市、縣和村鎮河道名錄，將河道管理延伸到水系的“毛細血管”，實現河道管理“全覆蓋”。二是圍繞特色立法。公園條例是揚州市獲得立法權以來制定的首部民生領域的地方性法規，圍繞公園體系建設，積極回應人民群眾對環境、健康、休閑和公共活動空間等越來越強的立法需求，是國內較早地對城市公共空間的立法。《人民日報》等多家媒體進行了報道。我市非物質文化遺產豐富，擁有聯合國教科文組織“人類非物質文化遺產代表作”3項、國家級名錄項目19項、省級名錄項目61項、市級名錄項目202項，各市、區縣級名錄項目311項，以資源總量、省級以上名錄項目計，在江蘇省位列第二，有必要專門立法予以保護。三是圍繞難事立法。針對人民群眾最關心的養老、居住、環境等方面的需求，制定農貿市場管理條例，規定了農貿市場開辦者在食品安全管理、公共安全管理、市容和環境衛生管理、經營秩序管理方面的四大責任，著力規范場內經營者的行為。將社區住宅物業管理、養老服務列入2019年立法計劃。

四、堅持民意導向

我市獲得行使立法權以來，高度重視民主立法的實踐和探索，民主立法的形式更加豐富，立法過程更加公開、透明，程序制度更加完善，工作機制更加規范，立法中的社會參與更加廣泛，民意在法規中的體現更加充分。一是拓寬立法參與渠道。建立常委會組成人員審議前學法制度和預審制度，提高審議質量。建立24個基層立法聯系點，聘請20 名立法咨詢專家顧問。每部地方性法規均組織立法咨詢專家論證，均征求基層立法聯系點建議，均書面征集全體市人大代表意見，均邀請普通公民和利益相關者參與立法座談、論證。擴大人大代表參與立法的廣度和深度，增加人大代表列席人大常委會會議的人數，邀請人大代表參與法規案的調研、起草和審議，充分聽取并認真研究人大代表提出的意見建議。圍繞起草和完善法規草案，安排基層立法聯系點的同志列席常委會會議法規草案審議。二是拓寬立法公開渠道。把公開原則貫穿立法全過程，通過召開新聞發布會、“主任接待日”“百名代表參與常委會審議”“人大網壇”等活動，收集意見建議，不斷拓寬公民有序參與立法的渠道。改進公開征求法規草案意見的方式，在公開法規草案文本的同時，更好保證公眾對立法緣由、立法材料、立法過程等方面的知情權。對公眾提出的涉及法規草案的意見建議，認真進行梳理研究，并及時反饋采納情況。三是拓寬立法協商渠道。深入開展立法協商，在法規草案的立項、起草、審議等各個環節，充分發揮人大代表、政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織的立法協商作用，協商解決立法中的重大問題和重大分歧，最大限度凝聚共識。