淺談杭溫鐵路混合所有制改革

周刊

摘 要：鐵路作為國民經(jīng)濟大動脈、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生工程，是經(jīng)濟社會發(fā)展的先行官。黨的十八大以來，中國鐵路砥礪奮進，以實干實績交出了令人滿意的答卷。然而，要進一步提升競爭力和創(chuàng)新力，必須對原有體制進行改革。2015年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（國發(fā)〔2015〕54號），明確將鐵路作為推進混合所有制改革七大試點領(lǐng)域之一。杭溫鐵路作為唯一的鐵路項目被列入“第一批混合所有制改革企業(yè)試點”，2015年12月又被列入首批社會資本投資鐵路示范項目，成為混改與PPP雙示范鐵路。

關(guān)鍵詞：鐵路;軌道交通

1 項目意義

新建杭州至溫州鐵路義烏至溫州段（簡稱“杭溫鐵路”）作為國家中長期規(guī)劃和浙江省中長期規(guī)劃重點項目，是構(gòu)建浙江省一小時交通圈的關(guān)鍵工程，也是長江經(jīng)濟帶聯(lián)通海峽兩岸經(jīng)濟區(qū)的重要戰(zhàn)略通道。項目建成后，將把長三角、江淮城市群、杭州都市區(qū)、浙東南都市區(qū)和溫州都市區(qū)等眾多城市群緊密串聯(lián)，形成一條從長三角核心區(qū)域輻射浙江東南地區(qū)的骨干城際軌道交通線。杭溫鐵路的建設(shè)對完善國家高速鐵路運輸網(wǎng)絡(luò)與區(qū)域干線高速鐵路網(wǎng)，打造浙江省“一小時”交通，促進長三角城市群聯(lián)動發(fā)展意義重大。它的建設(shè)更是對推進沿線地區(qū)開發(fā)建設(shè)，促進浙江省內(nèi)區(qū)域優(yōu)勢互補，特別是對促進臺州、溫州地區(qū)加快融入長三角核心區(qū)域，實現(xiàn)均衡發(fā)展與優(yōu)勢互補影響深遠。以此同時，杭溫鐵路承載著艱巨的改革創(chuàng)新任務(wù)，集產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新和投融資創(chuàng)新融合試點為一體，對于培育發(fā)展鐵路領(lǐng)域混合所有制企業(yè)，提高鐵路資產(chǎn)配置、運行效率和經(jīng)營效益，進一步鼓勵和擴大社會資本對我國鐵路事業(yè)的投資和參與，拓寬鐵路投融資渠道，完善鐵路投資環(huán)境，打通社會資本投資建設(shè)鐵路“最后一公里”，促進鐵路行業(yè)市場化改革，鐵路體制的深化改革與鐵路事業(yè)的加快發(fā)展具有重要意義。

2 基本情況

杭溫鐵路是連接杭州與溫州兩地的一條客運專線高速鐵路，新建線路從既有滬昆高鐵義烏站引出，經(jīng)金華義烏市、東陽市、磐安縣，臺州仙居縣，溫州永嘉縣，引入既有甬臺溫鐵路永嘉（溫州北）站，利用甬臺溫鐵路延伸至溫州南站。新建橫店、磐安、仙居、楠溪江4座車站，改建義烏、永嘉（溫州北）、溫州南3座車站，同步配套建設(shè)溫州南動車運用所。新建正線長201.151公里，其中運營里程197.76公里，線路速度目標值350km/h，項目總投資約390.10億元（溫州南動車所約39億元）。

杭溫鐵路于2016年12月獲國家發(fā)改委核準可研;2017年3月先期段工程開工，4月國家發(fā)改委同意混改方案，12月浙江省政府批復(fù)投融資實施方案;2018年4月浙江省政府批復(fù)初步設(shè)計并開展投融資競爭性磋商，6月中標民企簽約，10月SPV公司“百盛聯(lián)合杭溫鐵路有限公司”完成注冊，12月控制性工程開工，現(xiàn)已進入全線開工準備階段。

3 改革舉措與成效

3.1 政府與社會資本共享收益、分擔(dān)風(fēng)險

杭溫鐵路采用PPP模式運作本項目，SPV公司由民營資本絕對控股，股比占51%，同時形成中鐵總參與下的多方股權(quán)合作（其中，省政府出資代表出資占股13.6%;沿線地方政府出資代表出資總計占股20.4%），倡導(dǎo)國企、民企，以及政府等多元化投資主體參與。以BOOT模式運作，雙方共同組建SPV公司，負責(zé)項目建設(shè)與運營，合作期滿30年按約定移交給政府。實現(xiàn)政府以相對較少的投入，有效撬動民資和社會資本相對較大的投入，財政支出乘數(shù)效應(yīng)大，政府投入1億元，拉動2.5倍民營資本，撬動12.26倍的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施投資，充分發(fā)揮了政府資金的引導(dǎo)作用。對項目設(shè)計、建設(shè)、運營過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險，政府與社會資本通過簽署合同、協(xié)議，按雙方約定共同承擔(dān)。通過樹立平等協(xié)商的理念，合理分配項目風(fēng)險，科學(xué)設(shè)計合同條款，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利對等。

3.2 項目公司按市場機制運作，自主經(jīng)營決策，自負盈虧

項目公司作為建設(shè)項目法人，負責(zé)項目投資、融資、建設(shè)和經(jīng)營管理。作為市場化責(zé)任主體，按照PPP項目合同、《公司法》《公司章程》等的約定，依法成立股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層等內(nèi)部法人治理機構(gòu)，自主進行經(jīng)營決策。除PPP項目合同約定的情況與法律法規(guī)要求的情況以外，政府方原則上不干預(yù)項目公司經(jīng)營決策。在此基礎(chǔ)上，項目公司自行根據(jù)市場情況進行運作，并自行承擔(dān)項目經(jīng)營風(fēng)險，政府方不對項目公司或社會資本獲得的收益進行政府方應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險之外的承諾或變相兜底。

3.3 項目公司自主選擇工程建設(shè)管理方式

根據(jù)中鐵總發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范非控股合資鐵路建設(shè)項目管理的指導(dǎo)意見》，項目公司根據(jù)需要依法決策項目建設(shè)管理方式。建設(shè)工程需發(fā)包的，由項目公司依法依規(guī)進行招投標。工程實施中，發(fā)生的變更設(shè)計和各項價差等投資調(diào)整，由項目公司依照相關(guān)規(guī)定自主決策;按照發(fā)改交運〔2007〕807號文件要求，涉及建設(shè)規(guī)模、主要技術(shù)標準或項目投資超出可研批復(fù)10%以上等重大調(diào)整的，項目公司委托咨詢單位進行咨詢后，依法履行內(nèi)部決策程序，按程序報原可研審批部門審批。

3.4 項目公司自主選擇經(jīng)營管理模式，鼓勵自管自營

根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于新建杭州至溫州鐵路義烏至溫州段核準的批復(fù)》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2016〕2697號），本項目調(diào)度指揮方式采用綜合調(diào)度集中，項目公司在堅持統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下依法決策運輸管理方式，可以委托鐵路運輸企業(yè)進行運輸管理，也可以由項目公司自管自營。本項目屬于長三角綜合交通網(wǎng)絡(luò)和城際軌道交通網(wǎng)的重要組成部分，采用委托運輸管理模式將高鐵運輸服務(wù)委托給中鐵總，既符合我國高鐵客運服務(wù)慣例，也是目前情況下的現(xiàn)實選擇。委托運輸管理存在兩種清算模式，一是客票收入歸屬項目公司，二是客票收入歸屬鐵路局、由鐵路局與項目公司進行結(jié)算。目前，杭溫鐵路的相鄰路線如滬杭高鐵、滬寧城際鐵路等，大多采用客票收入歸屬鐵路局的模式，本項目采用該種模式的可能性較大。但如果客票收入直接歸屬項目公司，能規(guī)避高鐵客流與項目公司間由中鐵總進行中介清算問題，項目公司直接獲取市場收益，更能發(fā)揮應(yīng)對市場的能動性。因此，政府方鼓勵項目公司積極爭取實現(xiàn)客票收入歸屬項目公司，并努力創(chuàng)造條件進行自管自營。

3.5 項目公司自主定價

根據(jù)《國家發(fā)改委關(guān)于改革完善高鐵動車組旅客票價政策的通知》（發(fā)改價格〔2015〕3070號），“對在中央管理企業(yè)全資及控股鐵路上開行的設(shè)計時速200公里以上的高鐵動車組列車一、二等座旅客票價，由鐵路運輸企業(yè)依據(jù)價格法律法規(guī)自主制定;商務(wù)座、特等座、動臥等票價，以及社會資本投資控股新建鐵路客運專線旅客票價繼續(xù)實行市場調(diào)節(jié)，由鐵路運輸企業(yè)根據(jù)市場供求和競爭狀況等因素自主制定。”本項目作為社會資本投資控股新建高鐵客運專線，票價可由項目公司自主制定。如果項目公司采用委托運輸管理模式，將客運服務(wù)委托給中鐵總運營，則其委托經(jīng)營收益由項目公司自主與中鐵總協(xié)商確定。

4 建議

首先，加快頂層設(shè)計，制定出臺國家關(guān)于鐵路混改及PPP的政策依據(jù)和指導(dǎo)說明，進一步健全規(guī)范社會資本進入鐵路投資的渠道，完善參與方系統(tǒng)化、規(guī)范化、標準化的PPP談判交易流程，對項目的整體運作提供技術(shù)、政策指導(dǎo)，從制度上保障項目的順利實施。

其次，加大扶持力度，建立獎勵機制，提高社會資本參與的積極性。鐵路是事關(guān)群眾切身利益的民生工程，項目前期投資金額大、回報周期長、影響收益的因素多，政府可通過稅費減免、審批提速、鼓勵土地綜合開發(fā)等方式，給予一定的政策優(yōu)惠，并利用財政稅收政策、國家專項資金、發(fā)放企業(yè)債券等方式，建立完善的保障制度，給予鐵路混改大力支持。

第三，建立有力有效的協(xié)調(diào)溝通機制。社會資本在市場經(jīng)營、資本運作、內(nèi)部管理等方面具有較為先進的理念和方法，但對于鐵路行業(yè)的專業(yè)知識、管理制度、實踐經(jīng)驗等方面了解少，要使混改順利推進并取得實效，必須建立協(xié)調(diào)溝通機制，暢通鐵路管理部門、地方政府、投資企業(yè)間的無縫溝通渠道，讓相關(guān)各方充分交流、深入探討，只有將借鑒歷史經(jīng)驗和吸收先進理念充分結(jié)合，才能使混改方案更趨完善，實現(xiàn)引資本和轉(zhuǎn)機制的有效結(jié)合。

第四，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。優(yōu)化政府服務(wù)是構(gòu)建一流營商環(huán)境的關(guān)鍵。營商環(huán)境由影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動全過程的經(jīng)濟要素、政治要素、社會要素和法律要素等一系列社會制度構(gòu)成，其實質(zhì)是一種相當(dāng)稀缺、不可替代的資源要素。優(yōu)化營商環(huán)境，就是釋放制度生產(chǎn)力，提升整體生產(chǎn)率，促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展。所以，政府在服務(wù)、配合企業(yè)的過程中，要做到不遺余力，提高效能，通過持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，為鐵路混改順利推進保駕護航。

參考文獻：

[1]周業(yè)安.混改企業(yè)得走共同治理模式[J].群言，2016，（12）.

[2]李曙光等：《國有資產(chǎn)法律保護機制研究》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2015 年版.

[3]杜雨萌.中鐵總：今年研究科技型企業(yè)實施混改方案[N].證券日報，2018-01-03.

[4]王炬鵬.交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整大幕開啟 鐵路領(lǐng)域國企混改試點擴圍[N].經(jīng)濟參考報，2018-02-27.