探討餐飲新業態中央廚房的監管難題

文/吳星生

中央廚房是指由餐飲連鎖企業建立的，具有獨立場所及設施設備，集中完成食品成品或半成品加工制作，并直接配送給餐飲服務單位的單位。中央廚房是近年來才有的新興業態，最大的優勢就是通過集中規模采購、集約生產來實現菜品的質優價廉，因此被一些連鎖餐飲企業廣泛采用。可是由于中央廚房的食品加工過程與餐廳的供餐服務在空間上分離，一旦發生食物中毒事故，后續的調查處理就會遇到一系列的問題。通過本案的介紹，希望能幫助大家了解此類案件辦理過程中的一些癥結點。

案情簡介

2017年7月，多名消費者投訴在某網紅餐廳就餐后出現胃腸道不適癥狀，涉及徐匯區、黃浦區、虹口區、浦東新區等8家門店。涉事餐廳的半成品由位于寶山區的中央廚房（獨立法人）配送。接通知后，寶山區市場監管局（以下簡稱“寶山局”）與8家門店所在地的區市場監管局共同對該起食物中毒事件展開調查。

經查：該中央廚房的《食品經營許可證》經營項目為熱食類食品制售、生食類食品制售，不含即食食品加工。當事人在2016年12月2日至2017年7月18日期間加工奶油芝士醬。通過監控視頻發現：2017年7月13日中午， 在面點間制作流心芝士蛋撻水的攪拌桶未經清洗消毒，直接被中央廚房的從業人員用于制作奶油芝士醬。流心芝士蛋撻水的原料中含有生的雞蛋黃，雞蛋在加工前也未清洗，從業人員在打發奶油及制作流心芝士蛋撻水時未戴手套，直接用雙手在多功能攪拌機中攪拌奶油。2017年7月14日至17日期間，該中央廚房的面點間存在操作臺上放置未清洗的生雞蛋、在操作臺上敲碎未經清洗的生雞蛋等不規范操作行為。

奶油芝士醬做好后被中央廚房配送至各門店。門店將奶油芝士醬直接用于制作冷加工糕點芒果拿破侖。芒果拿破侖使用的原料為：奶油芝士醬、酥皮、芒果, 制作過程是把酥皮放到烤箱中烤熟后掰碎，芒果清洗去皮切成粒狀，按照一層酥皮一層奶油一層酥皮一層芒果，再重復放奶油芝士醬、酥皮、芒果，把制作好的拿破侖放到冷凍冰箱內冷凍約1.5小時后，根據顧客點單供應。

該網紅餐廳得知發生食物中毒事件后，將中央廚房和各門店的奶油芝士醬和芒果拿破侖全部銷毀，致使執法人員在調查中均未采集到這2個品種的樣品，只在某門店由中央廚房配送的3件半成品（蝦餃、牛仔骨、鳳爪）中檢出沙門氏菌。另外由于大多數患者在臨床治療后才電話投訴或拒絕采樣，使得本次事故患者生物樣本采集較少，只有2名患者做了糞便致病菌檢驗并檢出沙門氏菌。

2017年8月11日，寶山局作出《食物中毒事件調查終結報告》，認定引起上述食物中毒事件的食品為芒果拿破侖，致病菌為沙門氏菌，造成食物中毒的餐次為7月14日-18日多餐次，中毒發生原因系該中央廚房超出許可核準范圍加工即食食品奶油芝士醬，加工過程中食物受到交叉污染，配送至門店后被直接用于制作冷加工糕點芒果拿破侖。

2017年12月11日，寶山局對涉事中央廚房作出處罰決定：1.對當事人造成食物中毒事件的行為，沒收違法所得人民幣2 376.4元，罰款9萬元整，吊銷食品經營許可證。2.對于當事人未經許可生產即食食品奶油芝士醬的行為，沒收違法所得54 477.86元，沒收用于違法經營的工具4件，處罰款980 601.48元。

案例分析

涉事中央廚房在收到處罰決定書后提起行政訴訟，在一審、二審中，就本案處理過程中的一系列問題與寶山局展開激烈交鋒。

1. 涉事中央廚房是否存在未經許可生產即食食品的行為？

當事人認為：中央廚房生產的奶油芝士醬是制作芒果拿破侖的原料之一，配送至各門店后并沒有直接提供給消費者食用，而是需二次加工，經一系列工序并與其他材料合成制作，才能最終成為可銷售的芒果拿破侖。因此，奶油芝士醬屬于冷加工半成品而非即食食品。當事人持有的《食品經營許可證》的經營范圍中包含冷加工半成品，因而不存在未經許可生產即食食品的行為。

寶山局則認為：根據上海市食品安全地方標準DB 31/2027-2014《即食食品現制現售衛生規范》的規定，即食食品是指無須經過清洗消毒或加熱處理即可食用的食品。奶油芝士醬雖是制作芒果拿破侖的原料之一，但制作過程中無須經過清洗消毒或加熱處理，符合即食食品的定義。另外，在《上海市食品經營許可管理實施辦法》附件四《中央廚房加工配送的即食食品品種》目錄中有“醬及醬制品”。因此，當事人生產的奶油芝士醬應當被認定為是即食食品。當事人的行為構成了未經許可生產即食食品的行為。

2. 寶山局作出的《食物中毒事件調查終結報告》是否具有法律效力？

當事人認為：流行病學調查是作出《食物中毒事件調查終結報告》的重要依據，根據《食品安全法》《食品安全事故流行病學調查工作規范》和《食品安全事故流行病學調查技術指南》的規定，發生食品安全事故后開展流行病學調查的應該是縣級以上疾病預防控制機構。在本起食品中毒事故發生后，是寶山局而非疾病預防控制機構開展流行病學調查，主體不適格。另外從證據層面來看，寶山局在調查中沒有查獲奶油芝士醬和芒果拿破侖的樣品，更談不上從中檢出沙門氏菌，認定引起本起食物中毒事件的食品為芒果拿破侖，致病菌為沙門氏菌，缺乏最基本的證據支撐。因此，當事人認為寶山局作出的《食物中毒事件調查終結報告》不具有法律效力，不宜作為本案的證據。

寶山局則認為：根據《上海市食品安全條例》第七條第一款的規定，食品藥品監督管理部門 “對突發食品安全事件處置中監管職責存在爭議、尚未明確的事項，先行承擔監管職責”。由于相關職責存在爭議、尚未明確，本起食物中毒事件發生后疾控部門未啟動流行病學調查程序，因此食藥監部門先行承擔監管職責，開展流行病學調查，完全于法有據。另外，寶山局通過現場流行病學調查、食品衛生學調查和實驗室檢驗，對本起食物中毒事件的原因作出了認定，在專家審定會上獲得5名高級職稱專家的一致認同。上海市疾病預防控制中心也于2017年11月30日出具報告，認同了寶山局的認定意見。因此，寶山局作出的《食物中毒事件調查終結報告》具有法律效力，可作為本案的定案證據。

3.寶山局的處罰是否違反了一事不二罰的原則？

當事人認為：根據《行政處罰法》第二十四條的規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。當事人只實施了生產奶油芝士醬一個行為，即使有證據證明引起食物中毒的是奶油芝士醬，也只能對當事人進行一次行政處罰。寶山局既認定當事人的行為構成了未經許可生產即食食品的行為，又認定當事人造成食物中毒事故，并且就兩個行為分別給予處罰，違反了一事不二罰的原則。

寶山局則認為：當事人《食品經營許可證》的經營范圍中無即食食品制售，其擅自生產奶油芝士醬構成未經許可生產即食食品的行為。另外中央廚房7月14日-18日配送至各門店直接用于制作冷加工糕點芒果拿破侖的奶油芝士醬，在加工過程中受到交叉污染，消費者食用后出現食物中毒，當事人又構成造成食物中毒事件的行為，應當分別予以定性。在處罰方面，寶山局對當事人2017年7月14日之前生產奶油芝士醬的行為按未經許可生產即食食品進行處罰，之后的行為按造成食物中毒事件進行處罰，沒有違反一事不二罰的原則。

4.寶山局認定違法所得是否正確？

當事人認為：該網紅餐廳雖是連鎖企業，但涉事中央廚房是獨立法人，它為各門店提供代加工服務，因此它的違法所得只是代加工費而不是所有產品的價格。另外依據《增值稅暫行條例》第六條的規定，在計算當事人違法所得時應當扣除當事人已交的增值稅。因此，在本案中寶山局以中央廚房銷售奶油芝士醬的全部價款作為當事人的違法所得，認定錯誤。

寶山局則認為：中央廚房持有的是《食品經營許可證》，應按餐飲企業管理。《餐飲服務食品安全監督管理辦法》第四十四條明確規定：“本辦法所稱違法所得，指違反《食品安全法》《食品安全法實施條例》等食品安全法律法規和規章的規定，從事餐飲服務活動所取得的相關營業性收入”，且未規定當事人已繳納增值稅應予以扣除，因此將中央廚房銷售奶油芝士醬的全部價款作為當事人的違法所得，合乎規定。

案例啟示

最終經審理，2019年1月上海市第一中級人民法院作出終審判決，駁回當事人的訴訟請求。至此，歷時一年半的網紅餐飲食物中毒案終于塵埃落定。回顧該案，有兩點重要的啟示：

1.各單位整體配合是辦理跨地區復雜案件的關鍵

本起事件食物中毒受害者達67人，涉事中央廚房雖位于寶山區，但發生食物中毒的現場門店卻無一家在寶山區，而是分布在其他8個區，單憑寶山局的力量難以全面、及時地查清案件的諸多細節。因此自案發伊始，原市食藥監局和執法大隊就介入案件調查，指揮、協調各區市場監管局開展調查并予以全程業務指導，確保在最短時間內厘清案件的來龍去脈，及時準確地作出事件認定。

2.提高證據的證明效力是把案件辦成鐵案的關鍵

《食物中毒事件調查終結報告》是本起行政處罰案件最重要的定案證據。在當事人銷毀奶油芝士醬和芒果拿破侖致使執法干部未能直接采樣的情況下，寶山局通過現場流行病學調查、食品衛生學調查和實驗室檢驗作出事件認定，并在專家審定會上獲得5名高級職稱專家的一致認同。此外還獲上海市疾病預防控制中心出具報告，認同了該認定意見，提高了《食物中毒事件調查終結報告》的證明效力。最終使法院不予采納當事人《食物中毒事件調查終結報告》無直接證據支撐不能作為定案證據的理由。