民事公告送達案件檢察監督情況實證分析

華錳 王菁

摘 要：全國檢察機關自2015年1月以來，積極采取宣傳引導與主動發現并用、調查核實與書面審查并重、程序監督與實體監督并重、個案監督與類案監督并重、對人監督與對事監督并重、加強溝通與跟蹤問效并重、訴訟監督與督促履職并用等多種舉措，對人民法院民事公告送達案件進行監督。通過全國檢察機關在2015年1月至2018年6月期間針對人民法院民事公告送達案件監督情況的實證研究與分析，以期對人民法院民事公告送達工作的進一步改進有所助益。

關鍵詞：民事公告送達 檢察監督 實證研究

一、現狀掃描：民事公告送達案件檢察監督基本情況

（一）辦案情況

1.監督數量。2015年1月至2018年6月期間，全國檢察機關共辦理民事公告送達監督案件1704件。從縱向的各年度統計數據來看，2015年268件，2016年399件，2017年652件，2018年截至6月底共385件，總體上呈現監督數量逐年上升趨勢，從一個側面反映出人民法院在公告送達方面存在的問題較為突出（見圖1，2018年全年數據為預估）。從橫向的地域分布數據來看，山東、寧夏、江蘇、四川、安徽、河南六省區監督數量居前，分別為317件、235件、227件、130件、123件、117件，占到監督總數的67.43%。而尚有六省區為監督空白，反映出各地區之間在監督數量方面存在一定程度上的不平衡（見圖2）。

從采用的監督方式來看，提出抗訴330件，提出再審檢察建議443件，發出檢察建議931件，其中個案檢察建議882件、類案檢察建議49件，三種監督方式占比分別為19.37%、26.00%、54.64%，顯示各地綜合運用多種監督方式進行監督（見圖3）。從監督案件來源來看，依申請監督908件，依職權監督796件，各自占比分別為53.29%和46.71%，兩種來源占比大致相當。從監督單位的層級分布來看，基層院1386件，市分院271件，省級院6件，占比分別為83.34%、16.30%、0.36%，可見民事公告送達監督主要集中在基層院和市分院（見圖4）。

2.監督特點。從監督事由來看，“下落不明”適用不當的510件，占比27.34%。未嚴格依法在其他方式無法送達時適用公告送達的1111件，占比59.76%。應公告送達而未公告的134件，占比7.21%。其他事由104件，占比5.60%。未嚴格依法在其他方式無法送達時適用公告送達系人民法院在民事公告送達中存在的最具普遍性的問題。

從監督案件所涉及的人民法院公告方式來看，法院公告欄張貼公告317件，占比18.51%。受送達人住所地張貼公告219件，占比12.78%。報紙刊登1160件，占比達到67.72%。而信息網絡發布17件，占比僅為0.99%。可見，報紙刊登為人民法院在實踐中最常采取的公告方式，而其中在《人民法院報》刊登715件，在其他報刊刊登445件，后者占比仍達38.36%，但此數據在各地區之間亦存在明顯差異，比如北京、上海、山西、黑龍江、海南五個地區法院均無在其他報刊上刊登的情況。而山東地區法院采用法院公告欄張貼公告和受送達人住所地張貼公告兩種方式相對較多，占比達到62.13%。

從監督案件所涉公告送達的審理階段分布來看，一審階段為1516件，其中為首次審理的1507件，占一審審理的比例為99.41%。二審階段為64件，再審階段為11件，執行階段為221件，分別占比為3.53%、0.61%、12.20%。

從監督案件所涉民事案由情況來看，分布最為集中的兩類案由分別為借款合同糾紛和買賣合同糾紛，數量分別為1082件和222件，其中僅借款合同糾紛的占比就高達63.50%，且所有省份涉及數量最多的案由均為借款合同糾紛。

從監督反映的情況看，涉及原告故意隱瞞地址或惡意提供錯誤地址的68件，占監督案件總數的3.66%。法院卷內未依法記明公告送達原因和經過的744件，占監督案件總數的40.02%。因公告送達導致缺席審判的1286件，占監督案件總數的比例高達80.93%。

3.監督效果。從監督后改變率或采納情況來看，提出抗訴的案件中，撤銷原判、發回重審179件，調解結案29件，未采納監督意見23件，其他97件（主要體現為案件尚未審結沒有裁判結果），在人民法院已作出再審裁判的案件中改變率達到90.04%。提出再審檢察建議的案件中，裁定再審247件，尚未回復59件，未采納監督意見116件，采納率僅為58.53%。發出檢察建議案件中，采納監督意見896件，尚未回復55件，未采納監督意見38件，采納率達到90.6%。抗訴、檢察建議的監督效果較好，而再審檢察建議的監督效果還有待進一步發揮（見圖5）。

從監督后審判人員責任追究情況來看，移送線索5件，追究審判人員黨政紀責任10件，追究刑事責任1件。其中，僅有河南、湖南、福建、山西、遼寧五省在監督中對審判人員進行了責任追究。

（二）主要做法

1.延伸監督觸角，宣傳引導與主動發現并用。一是完善常態化宣傳機制。把公告送達案件監督列為宣傳重點之一，將日常宣傳與集中宣傳相結合，積極運用傳統媒體與“兩微一端”等新媒體宣傳方式，深入社區、企業等基層單位，提高監督的社會影響力與認知度。二是強化線索發現意識。天津市院依托開展的虛假訴訟監督專項活動等發現違法公告問題。寧夏自治區的銀川、石嘴山、吳忠等市檢察院每年組織各基層院選取不同的監督角度和側重點分別進行專項監督。河南省各縣區院通過關注報紙上的公告送達信息并對法院相關案件臺賬進行排查進而發現案件線索。三是健全內部協作機制。通過與偵監、公訴、控申等部門的信息共享及聯合辦案機制有效整合內部資源，充分挖掘有價值案件。四是加強外部信息溝通機制建設。四川省樂山市沙灣區院通過聘請15名司法所工作人員、法律工作者和律師擔任民行檢察聯絡員，及時有效將相關案件導入訴訟監督程序。

2.升級監督手段，調查核實與書面審查并重。基于此類案件自身特點，各地注重在全面審查原審裁判、執行案卷的基礎上，認真聽取當事人意見，對審判、執行人員進行詢問，必要時還向受送達人戶籍地或常住地的相關基層組織和人員以及郵政部門等進行調查核實，著力夯實監督基礎。比如，浙江省余姚市院辦理的李潔倩申請監督案，經深入細致地實地走訪后才發現，李潔倩的戶籍信息歸屬于陽明街道勝山村股份經濟合作社管理，而原審法院據以公告送達的下落不明證明的出具主體則為“陽明街道勝山社區居民委員會”。

3.綜合運用多種監督方式，程序監督與實體監督并重。公告送達可能存在于人民法院立案后至執行的各個環節，而公告送達違法情形可能涉及裁判結果監督、審判程序違法監督以及執行監督的各個領域。各地檢察機關注重區分不同階段、不同情形、不同違法程度，靈活、精準運用抗訴、再審檢察建議以及檢察建議等監督方式。從統計數據看，對民事公告送達案件進行監督的26個省份中，無一例外地全部運用了上述三種監督方式。對于公告送達程序嚴重違法剝奪當事人辯論權利的，通過再審檢察建議方式積極開展同級監督或者依法提出抗訴。對于公告送達程序存在瑕疵而無啟動再審必要的，采用發出檢察建議方式督促法院依法規范公告送達的適用。

4.優化監督模式，個案監督與類案監督并重。一是嚴把個案監督關。從民事公告送達行為的特點入手，細分行為性質、具體表現和證明標準，認真研究監督規律，辦理了一批效果好的案件，將個案監督效果落到實處。二是充分發揮類案監督價值。從統計數據看，2015年以來已有上海、遼寧、黑龍江、江蘇、安徽、福建、山東、河南、廣東、貴州、寧夏11個省市區曾就公告送達問題發出類案監督檢察建議。各地注重分析案件類型特點，集中集體智慧，力求探索形成類案監督促整改、整體監督促和諧的新型監督模式。比如，北京市院對沒有必要在具體案件中進行糾正的公告送達共性問題，每一年度進行匯總、分析、提煉，通過《年度訴訟監督情況通報》的方式，專門設立“民事審判程序問題”之“送達程序不規范”一節進行類案監督，該做法得到法院的高度認可。

5.提升監督層次，對人監督與對事監督并重。民事公告送達違法既可能是一些審判、執行人員為追求所謂“高效率”而導致，也可能在其背后隱藏著司法腐敗問題，即個別審判、執行人員故意錯誤采用公告送達方式以達到缺席審判的目的。各地充分認識緊緊抓住審判人員違法行為監督牛鼻子的重要性，河南、湖南、福建、山西、遼寧等省在辦案中依據查明的違法行為進行對人監督，最終使相關審判、執行違法人員被追究了相應的黨政紀責任，彰顯了監督威懾力。比如，湖南省祁東縣院在辦理劉昌祿借貸糾紛申請監督案中，針對原審四名審判人員存在的公告送達違法行為提出檢察建議后，該縣法院高度重視，安排紀檢監察部門進行調查核實后對上述四人進行了通報批評。

6.更新監督理念，加強溝通與跟蹤問效并重。一是完善與人民法院溝通協調的工作機制。比如，上海市院將檢法會議常態化，每年召開一次，相互通報上一年度工作情況并對下一年亟待解決的問題予以充分溝通;同時圍繞專項工作及時、有針對性地召開各個層面的檢法溝通會議，提高解決問題的效率。二是健全對人民法院跟蹤問效的辦案機制。提出監督意見后，及時做好再審裁判結果或者檢察建議回復結果的收集、研判以及有錯不糾的跟進監督。比如，四川省眉山市院辦理的唐翠英民間借貸糾紛申請監督案，眉山中院未采納再審檢察建議，后四川省院依法跟進監督向省高院提出抗訴，該案最終改判并為唐翠英挽回500余萬元損失，達到幫助人民法院糾錯，共同維護司法權威的良好監督效果，實現了雙贏多贏共贏。

7.擴大監督效應，訴訟監督與督促履職并用。在對人民法院公告送達進行監督過程中，有的地方多角度、全方位履行法律監督職責，向有關郵政機構或郵政管理部門發出督促履職檢察建議。比如，廣西自治區南寧市院在辦案中發現負責法律文書專遞的郵政機構，未嚴格按有關規定做到“五日三投”，也未按投遞面單上的聯系電話聯系當事人就在簽收單上注明“查無此人”。郵政機構收到督促履職檢察建議后及時整改，積極組織相關人員對文書送達規定進行學習，并針對專遞郵件制定了一套較為詳細的服務升級方案復函檢察機關。江蘇省南京市檢察機關針對辦案中發現的郵政機構投遞法律文書程序不當情形，依法向郵政管理部門發出督促履職檢察建議，督促其嚴格有效地實施業務監督檢查制度，取得很好的監督效果。

二、問題透視：人民法院在民事公告送達中存在的問題

本文以提出檢察監督意見的案件作為數據樣本，對歸納和分析人民法院在公告送達方面存在的具有一定普遍性或典型性的問題具有較強說服力。

（一）適用公告送達存在不當

1.“下落不明”標準把握不一致。有的法院僅因郵政機構送達不能或多次電話聯系無人接聽就直接推定受送達人為下落不明;有的法院僅簡單詢問受送達人的近親屬或戶籍所在地、經常居所地鄰居后即認定受送達人下落不明。還有個別審判人員與當事人或其訴訟代理人串通，故意根據偽造的下落不明證明材料公告送達應訴文書，致使當事人訴訟權利和實體權益嚴重受損。比如，遼寧省新民市人民法院大紅旗法庭原法官劉彥忠在審理郭風麗與王振鳳離婚糾紛一案中，與原告郭風麗的訴訟代理人周新宇勾結，采信原告方偽造的下落不明證明材料，向王振鳳公告送達應訴文書，實施一系列違法行為后，在王振鳳不知情的情況下判決其離婚，后劉彥忠被依法以民事枉法裁判罪追究刑事責任。

2.未嚴格依法在其他方式無法送達時適用公告送達。根據《民事訴訟法》第92條第1款的規定，公告送達僅為其他方式不能送達時的補充方式。而很多法院在實踐中，一是未采取《民事訴訟法》第7章第2節規定的其他送達方式即直接適用公告送達。比如，河南省安陽縣人民法院在審理申慶軍與王永福、張用芳民間借貸糾紛一案中，在向二被告送達相關應訴文書時沒有采取直接送達、郵寄送達等方式即進行了公告送達，導致未查清張用芳、王永福早已離婚，案涉債務系王永福個人債務的事實，致使張用芳被判令承擔連帶責任，此案審判人員已被該院給予通報批評。二是因直接送達程序不規范而導致適用公告送達違法。如有的法院在直接送達法律文書被當事人同住成年家屬拒收后，未依法適用留置送達卻轉而采取公告送達。三是因郵寄送達程序不規范而導致適用公告送達違法。有的法院在郵政專遞未按規定“五日三投”或當事人留有聯系電話但郵遞員未注明是否聯系核實的情況下，沒有進行認真審核即以郵寄送達不能為由進行公告送達。四是虛化直接送達、泛化郵寄送達且未經調查核實即進行公告送達。很多法院在未對直接送達是否存在困難進行評估或說明的情況下，即直接采用郵寄送達方式，在郵寄送達未果的情況下即進行公告送達。如福建省閩侯縣人民法院審理的福州世茂新紀元置業有限公司與林恩成商品房銷售合同糾紛一案中，被告于立案前就已死亡，該院未依法先行直接送達訴訟文書，而是直接選擇郵寄送達，在無法郵寄送達后即適用公告送達并作出缺席判決。五是怠于履行職責而導致公告送達違法。如有的法院在兩個地址僅其中之一難以送達后即直接公告送達。有的法院在財產保全或執行階段能夠向受送達人送達相關法律文書，但在送達應訴文書時卻適用公告送達。

3.應公告送達而未進行公告。有的法院在向受送達人戶籍登記地址和經常居住地址郵寄起訴書副本、開庭傳票以及證據等相關法律手續和材料無法送達后，在該送達不能非因受送達人過錯導致的情況下，未依法進行公告送達而直接缺席判決，嚴重剝奪當事人辯論權利。有的法院在當地基層組織已經出具下落不明證明、應當依法公告送達的情況下，將相關法律文書留置送達給受送達人的近親屬。如寧夏自治區賀蘭縣人民法院在郭東與陳軍民間借貸糾紛一案的執行程序中，在被執行人陳軍所在基層組織已出具其常年不在該村、下落不明的證明材料后，向陳軍的父親留置送達了財產申報令、執行通知書、傳票等法律文書。

（二）公告送達方式不規范

《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第138條關于公告送達方式的規定雖然屬于無條件選擇性的方式，即人民法院既可以在法院的公告欄和受送達人住所地張貼公告，也可以選擇在報紙、信息網絡等媒體上刊登公告。但有的法院出于減少自身麻煩與工作量的考慮，在公告方式的選擇上只考慮“送”而不顧及“達”。一是不區分具體情況，大量適用登報公告方式。針對并非真正意義上下落不明的受送達人，即有證據表明受送達人可能回家或與家人常有聯系的情況而言，在受送達人原住所地張貼公告是較為有效的公告方式。一些法院基于報紙刊登的簡便快捷性，往往一律讓原告選擇登報公告方式，實踐中導致一些案件公告效果較差。二是采取登報公告方式時，未按相關規定刊登在適格報刊上。根據最高人民法院于2005年印發的《關于進一步規范法院公告發布工作的通知》的規定，法院公告一律在《人民法院報》刊登。但從統計的監督案件數據看，大量公告仍刊登在發行范圍和層次無法得到保障的各類其他報刊上，直接影響了公告送達的效果。三是《民訴法解釋》新增加的信息網絡發布方式未發揮實際作用。從統計的監督案件數據看，人民法院采用獨立的信息化手段發布公告的占比僅為0.99%。在信息網絡等電子媒體逐漸成為信息主要傳播媒介的當下，如果仍大量使用報紙作為刊登公告的主要媒體，難以達到最大限度讓受送達人知悉訴訟存在的制度設計初衷。

（三）公告送達內容不規范

一些法院未嚴格執行《民訴法解釋》第139條關于公告送達內容的規定，片面追求保證訴訟程序的進行，而忽視受送達人的權利保護。如有的法院在公告送達起訴狀或上訴狀副本時，只是簡單羅列法律文書的名稱，較少涉及起訴或上訴要點。有的法院在公告送達裁判文書時除明確上訴權利、上訴期限及上訴的法院外，較少涉及裁判的主要內容。有的法院在公告送達審判庭組成人員通知書時，只公告文書名稱而不公告審判人員姓名。有的法院在公告訴訟信息時，對受送達人的基本信息表達不完整，不能準確唯一地確定系受送達人本人。

（四）公告送達程序不規范

為減少人為性、隨意性，《民事訴訟法》《民訴法解釋》均規定公告送達應當在卷內說明原因及經過，但一些法院在司法實踐中并未嚴格執行相關規定。從統計的監督案件數據和相關情況看，法院卷內未記明公告送達原因和經過的案件共有744件，占比達到40.02%。有的法院在受送達人住所地張貼公告時，未按照《民訴法解釋》第138條第2款的規定采取拍照、錄像等方式記錄張貼過程。

三、破解之道：對策與建議

上述問題的解決，從根本上需要各級人民法院進一步深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，把以人民為中心的宗旨落實到民事訴訟的各個環節，進一步提高對送達特別是公告送達工作重要性的認識，強化責任意識，梳理和總結存在的問題，加強針對性研究和整改。

（一）嚴格落實現行法律、司法解釋及文件有關公告送達的規定

建議嚴格按照《民事訴訟法》第7章第2節的規定，在其他送達方式無法送達后再依法適用公告送達。嚴格執行登報公告報刊范圍的規定，糾正各地存在的在《人民法院報》以外的其他不適格報刊上進行公告的不規范現象。積極推廣信息網絡發布送達公告，逐步改革以報紙刊登為主的公告方式，進一步加強人民法院公告網建設并推進其成為獨立信息化公告手段，降低當事人訴訟負擔，提升公告效率。嚴格按照《民事訴訟法》《民訴法解釋》的規定在案件卷宗中記明公告送達的原因及經過，確保公告送達起訴狀或者上訴狀副本、傳票以及判決書、裁定書、執行程序相關文書的主要內容完整規范，建議人民法院向履職存在突出問題的郵政機構發出司法建議，督促其依法履行郵寄送達職責。

（二）完善現行司法解釋或文件有關公告送達的規定

建議在《關于貫徹執行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見（試行）》第26條和第27條的基礎上，在《民訴法解釋》或相關司法文件中進一步明確“下落不明”的法律內涵、適用標準以及適格證明材料，包括應當由哪些主體出具證明材料、上述主體如何履行職責以及證明材料有何具體要求等。明確公告送達的申請人對受送達人下落不明應承擔何種程度的證明責任。在何種情況下人民法院應依申請或依職權調查收集關于受送達人下落狀況的證據。特別是在涉及身份關系的案件中，一旦改變當事人的身份關系就難以逆轉，應更多強調依職權調查的重要性，如在離婚糾紛中適用公告送達就應特別慎重。

（三）建立健全相關配套機制

一是建議與相關政府職能部門、金融機構、通信運營商、網絡服務機構等搭建信息共享平臺，充分運用大數據等現代科技手段，強化人民法院依職權調查當事人送達地址的工作力度，實現公告送達的電子推送以提高送達率等。二是建議建立公告送達的審查機制。即案件適用公告送達應由合議庭而非承辦法官作出決定，該程序設計有助于更好審核公告送達的前置手續是否完備合法，從而減少決定的隨意性，更能體現適用公告送達程序的民主性與科學性。三是建立當事人法律責任追究機制，對故意隱瞞地址或者惡意提供錯誤地址的當事人予以懲戒，對惡意躲避送達、故意撕毀文書等干擾送達的行為予以懲戒，人民法院可對其采取妨害民事訴訟的司法強制措施或者由惡意方承擔由此引起的再審所需必要訴訟費用等。四是建議規范缺席判決證據的審核認定標準。人民法院在缺席判決案件中對查明事實擔負更多責任，注意查明當事人雖未主張但對正確處理案件有意義的事實，調查當事人雖未提供但卻確定客觀真實的證據，以便于最大限度降低缺席審理中雙方對抗失衡所可能帶來的消極影響。五是針對公告送達違法情形多發的借款合同糾紛等領域采取一定預防性、針對性措施。如以案例進行普法宣傳，引導當事人在簽訂借款合同時即注意在合同中約定明確的送達地址等。