公務(wù)員交流意愿不均衡的現(xiàn)狀、成因及對策

何瑜瑜

摘?要：交流是激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍活力的重要手段，也是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)新陳代謝和人力資源配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，不同的行政組織和個(gè)人在交流意愿上表現(xiàn)出較大的差異，有的組織大力促進(jìn)交流，而有的組織卻不太愿意推進(jìn)交流;有的公務(wù)員特別渴望交流，而有的公務(wù)員卻極力反對交流。實(shí)踐表明，組織和個(gè)人在“理性經(jīng)濟(jì)人”觀念的驅(qū)動下，權(quán)衡交流的各種利弊，基于利益最大化的原則表現(xiàn)出不均衡的交流意愿。基于此，試圖從機(jī)會成本的視角分析公務(wù)員交流意愿不均衡的現(xiàn)狀、成因，進(jìn)而提出優(yōu)化公務(wù)員交流的對策，以期增強(qiáng)組織和個(gè)人的交流意愿，促進(jìn)交流工作的順利開展。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員;交流意愿;不均衡;機(jī)會成本

中圖分類號：F24?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.14.042

2006年《公務(wù)員法》的出臺標(biāo)志著我國公務(wù)員交流制度成為一項(xiàng)基本的法律制度，開展公務(wù)員交流工作，對于激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍活力，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)人力資源優(yōu)化配置具有重要意義。公務(wù)員交流的方式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉。作為公務(wù)員管理的一項(xiàng)常規(guī)工作，交流理應(yīng)得到積極的貫徹實(shí)施。然而，不同的行政組織和個(gè)人在交流意愿上表現(xiàn)出較大的差異，有的組織大力促進(jìn)交流，而有的組織卻不太愿意交流;有的公務(wù)員特別渴望交流，而有的公務(wù)員卻極力反對交流。為什么會出現(xiàn)如此大的差異？本文試圖從機(jī)會成本的視角對這一交流意愿不均衡的現(xiàn)象進(jìn)行探討。

1?機(jī)會成本的概念和特性

機(jī)會成本指的是在經(jīng)濟(jì)決策過程中錯(cuò)過的物品或勞務(wù)的價(jià)值，是因選擇某一方而舍棄其他方案所造成的潛在利益的損失。機(jī)會成本有兩個(gè)特性：一是機(jī)會成本不同于實(shí)際成本，它是對未來的預(yù)測，其分析建立在所放棄的選擇可能帶來的收益上，而并非真正發(fā)生的收益或成本，是一種觀念上的成本或損失;二是機(jī)會成本在作最終決策時(shí)計(jì)算，在作最終決策時(shí)，機(jī)會成本是做出一種選擇時(shí)所放棄的其他若干可能的選擇中最好的一種。

本文中的公務(wù)員交流機(jī)會成本可以概括為組織和個(gè)人參與公務(wù)員交流而放棄的其他決策所能夠帶來的最大效益。從組織層面來說，交流的機(jī)會成本主要來自交流給其帶來的潛在的負(fù)面影響，例如人力資源損失、影響工作連續(xù)性、交流信息不對稱帶來用人風(fēng)險(xiǎn)等。從個(gè)人層面來說，交流的機(jī)會成本主要來自交流帶來的潛在損失，例如個(gè)人職業(yè)發(fā)展與交流崗位不匹配、新崗位適應(yīng)難度大、影響家庭生活等。

2?公務(wù)員交流意愿不均衡的現(xiàn)狀

相對于社會層面人才流動比較活躍的態(tài)勢，公務(wù)員交流意愿顯得冷熱不均，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

2.1?交流需求參差不齊，導(dǎo)致交流尚欠主動性

交流能夠在一定程度上盤活整體人力資源隊(duì)伍，因此，總體而言，大部分單位和公務(wù)員的交流意愿是比較強(qiáng)的。但部分單位從自身利益出發(fā)看待公務(wù)員交流工作，存在畏難情緒，擔(dān)心公務(wù)員交流會影響本單位工作，因此不愿意推進(jìn)交流;同時(shí)，也有部分公務(wù)員認(rèn)為交流到其他部門，許多工作需要從頭開始，不利于個(gè)人晉升，會對未來的事業(yè)造成影響。由于考慮到年齡、工作壓力、回報(bào)等機(jī)會成本因素，部分公務(wù)員的交流意愿并不高，往往只看到交流的負(fù)面效應(yīng)和機(jī)會成本，因此對交流不夠主動，對交流猶豫不定，甚至反對交流。例如，對于進(jìn)取心不強(qiáng)的公務(wù)員來說，他們是不太愿意進(jìn)行交流的，因?yàn)樗麄円呀?jīng)習(xí)慣了原來的工作環(huán)境和方式，假如新?lián)Q一個(gè)工作環(huán)境，他們需要花費(fèi)較大的精力去適應(yīng)新崗位。

2.2?交流重視程度不一，導(dǎo)致交流執(zhí)行情況區(qū)別較大

公務(wù)員交流意愿的冷熱不均，在很大程度上體現(xiàn)在單位和個(gè)人對交流的重視程度上。目前與公務(wù)員交流有關(guān)的制度性文件主要有《公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》。 其中，《公務(wù)員法》第六十三條至第六十六條對公務(wù)員交流方式、對象、條件與范圍等進(jìn)行了原則性規(guī)定。盡管交流作為公務(wù)員管理的一項(xiàng)常規(guī)工作，理應(yīng)得到積極的貫徹實(shí)施，然而不同部門對交流工作的重視程度區(qū)別較大，交流進(jìn)行得如何受各部門忙閑程度制約，在實(shí)際操作中會因?yàn)槿鐧C(jī)構(gòu)改革、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)任、職務(wù)變動等因素而停止，導(dǎo)致交流制度無法得到連貫執(zhí)行，交流的穩(wěn)定性得不到保障。

2.3?交流供給與需求不匹配，導(dǎo)致交流意愿實(shí)現(xiàn)程度不均衡

從供給與需求的關(guān)系來看，公務(wù)員交流意愿的實(shí)現(xiàn)未能得到較好的保障。交流供給與需求不匹配表現(xiàn)在：一是交流部門與需求部門不匹配。公務(wù)員更多期望交流至區(qū)域位置優(yōu)、晉升機(jī)會多、掌握權(quán)力大的部門，而條件差、偏遠(yuǎn)地區(qū)、晉升空間小、權(quán)力小的部門則“門可羅雀”。條件好的單位難以調(diào)出公務(wù)員，而條件差、工作壓力大的單位卻留不住人才，交流頻率過大。二是交流機(jī)會與交流需求不匹配。部門的領(lǐng)導(dǎo)干部交流機(jī)會多，普通的公務(wù)員交流機(jī)會少;綜合管理部門的公務(wù)員交流機(jī)會較多，專業(yè)性強(qiáng)的部門公務(wù)員交流機(jī)會較少。交流供給與需求不匹配，導(dǎo)致交流渠道單向擁堵：從“熱門”單位流向“冷門”單位的渠道較為順暢，從“冷門”單位流向“熱門”單位的渠道則較為“擁堵”;從機(jī)關(guān)單位流向基層單位的渠道較為順暢，從基層單位流向機(jī)關(guān)單位的渠道較為“擁堵”。交流渠道的單向擁堵，導(dǎo)致了交流意愿實(shí)現(xiàn)程度不均衡。

3?公務(wù)員交流意愿不均衡的機(jī)會成本成因分析

影響公務(wù)員交流意愿的因素主要包括組織和個(gè)人兩個(gè)層面：組織層面包括薪酬福利、職業(yè)發(fā)展空間、文化氛圍、工作內(nèi)容等，個(gè)人層面包括年齡、個(gè)性特征、受教育水平、家庭等。公務(wù)員交流意愿不均衡，究其原因，在于交流具有“利益導(dǎo)向”，即組織和個(gè)人在“理性經(jīng)濟(jì)人”觀念的驅(qū)動下，各自基于利益最大化的原則表現(xiàn)不同的意愿。在此基礎(chǔ)上，筆者從機(jī)會成本的視角分析組織和個(gè)人在交流時(shí)所擔(dān)憂和顧慮的機(jī)會成本因素，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

3.1?組織層面——顧慮機(jī)會成本導(dǎo)致交流難推進(jìn)

從組織層面來看，由于公務(wù)員交流短期內(nèi)可能會帶來一些負(fù)面影響，部分組織或多或少表現(xiàn)出對公務(wù)員交流機(jī)會成本的顧慮。這些顧慮具體表現(xiàn)為。

3.1.1?交流易帶來人力資源損失

一個(gè)普通的公務(wù)員成長為一個(gè)優(yōu)秀的公務(wù)員，需要在一個(gè)部門工作多年才能熟悉掌握國家或上級機(jī)關(guān)的有關(guān)政策、規(guī)定，對本部門的業(yè)務(wù)得心應(yīng)手，對本部門所分管的工作、有關(guān)項(xiàng)目的來龍去脈、歷史沿革以及發(fā)展前景思路較為清晰。此時(shí)的公務(wù)員已經(jīng)與上下、左右、內(nèi)外有關(guān)部門或人士建立了良好的溝通與協(xié)調(diào)方式，顯然，這是一個(gè)熟練公務(wù)員在業(yè)務(wù)工作上的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，是人力資源的沉淀和積累，交流輪崗則可能會引起上述管理經(jīng)驗(yàn)的流失。并且，一個(gè)公務(wù)員的成長和進(jìn)步，需要所在部門付出一定的培養(yǎng)成本，包括錄用成本、行政成本、資源消耗成本、培訓(xùn)成本等，一旦原部門的精干人員交流到其他部門，人才的培養(yǎng)成本便變成了沉沒成本，帶來人力資源的損失。

3.1.2?交流易影響工作的延續(xù)性

大部分公務(wù)員一般同時(shí)承擔(dān)著多個(gè)工作事項(xiàng)，而且每一工作事項(xiàng)都有不同的工作程序和要求，與不同的部門發(fā)生各種聯(lián)系。有些事項(xiàng)時(shí)間性很強(qiáng)，必須及時(shí)跟緊;有些工作涉及好幾個(gè)部門，必須按時(shí)、按程序進(jìn)行。交流輪崗后，考慮到新的接任人因?yàn)閷π碌墓ぷ鞑涣私獠皇煜ざ灰欢芎芎玫爻薪樱菀讓?dǎo)致某些工作和任務(wù)的執(zhí)行、實(shí)施受到延誤或中斷，這不單影響某個(gè)部門，還可能影響到其它部門的運(yùn)作以及有關(guān)工作的開展。由此可見，交流會給工作的連續(xù)性造成較大影響，部門不“放人”去交流，也在情理之中。

3.1.3?交流信息不對稱帶來用人風(fēng)險(xiǎn)

有些部門對公務(wù)員（尤其是核心骨干）的使用和培養(yǎng)都有自己的計(jì)劃，因此一方面可能不愿將優(yōu)秀的公務(wù)員交流出去，只往外推表現(xiàn)相對較差的公務(wù)員;另一方面，由于信息的不對稱，無法了解到擬交流進(jìn)來的公務(wù)員的工作作風(fēng)、工作能力、個(gè)性特征等信息，會擔(dān)心交流進(jìn)來的公務(wù)員作風(fēng)差、能力弱，是其他部門的“甩包袱”對象。因此，基于用人風(fēng)險(xiǎn)的考慮，一些部門對交流表現(xiàn)出較大的顧慮，寧可維持現(xiàn)狀，也不進(jìn)行交流。

3.2?個(gè)人層面——權(quán)衡機(jī)會成本導(dǎo)致交流欠主動

從個(gè)人層面來看，公務(wù)員往往會衡量絕對成本與機(jī)會成本的損益狀況，從而做出是否參與交流的選擇。具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

3.2.1?權(quán)衡個(gè)人職業(yè)發(fā)展與交流崗位是否匹配

對于交流，行政機(jī)關(guān)考慮的是如何提高公務(wù)員素質(zhì)，優(yōu)化人力資源配置，提升行政效能;而公務(wù)員則更多地考慮交流能否給其帶來更優(yōu)的資源平臺、更大的晉升空間、更強(qiáng)勁的發(fā)展?jié)摿ΑＳ捎诮涣餍聧徫豢赡軙c個(gè)人職業(yè)規(guī)劃有所沖突，且新崗位的發(fā)展?jié)摿Σ豢芍涣鲿o個(gè)人發(fā)展帶來不確定性，這種不確定性往往直接影響公務(wù)員交流意愿。若單位部署的交流計(jì)劃與個(gè)人職業(yè)發(fā)展規(guī)劃發(fā)生了沖突，公務(wù)員之前所做努力有可能付之一炬，那么公務(wù)員將會向相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)“說情”，阻止此次交流的發(fā)生，以保障自身的職業(yè)規(guī)劃不被“攔腰折斷”。

3.2.2?權(quán)衡新崗位適應(yīng)難易程度

不同崗位對專業(yè)知識要求有所不同，如果跨單位交流到不同崗位，那么公務(wù)員就要重新學(xué)習(xí)新的崗位知識;不同公務(wù)員具有不同的專業(yè)背景，對某專業(yè)知識的學(xué)習(xí)能力亦會有所差別，特別是專業(yè)性較強(qiáng)的崗位，新進(jìn)者可能需花費(fèi)更長的時(shí)間去學(xué)習(xí)新知識，去摸索和熟悉相關(guān)業(yè)務(wù);若是年輕的公務(wù)員，由于其學(xué)習(xí)和成長的需求較強(qiáng)，則表現(xiàn)出較大的交流熱情;若公務(wù)員年齡漸大，學(xué)習(xí)新知識的能力有所下降，則不愿參與交流。所以，新崗位適應(yīng)難易程度是公務(wù)員考慮是否參與交流的重要因素之一，且由于不同的公務(wù)員具有不同的個(gè)性差異和需求，那么在交流機(jī)會成本的衡量上也不盡相同，進(jìn)而表現(xiàn)出冷熱不均的交流意愿。

3.2.3?權(quán)衡單位平臺與組織文化

工作了一段時(shí)間的公務(wù)員往往會對單位組織產(chǎn)生歸屬感，單位組織為其提供發(fā)展平臺和發(fā)展機(jī)遇，滿足了公務(wù)員個(gè)人的生存需要和發(fā)展需要;同時(shí)，每日工作相處、長期的合作也會使同事之間產(chǎn)生依賴感;熟悉的工作環(huán)境、穩(wěn)定的工作關(guān)系和熟稔于心的工作內(nèi)容，可以大大提高公務(wù)員處理工作的效率。出于對單位和同事的依賴，公務(wù)員在選擇是否參與交流時(shí)會再三權(quán)衡，猶豫不定，而在生活得到了保障且處于一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境時(shí)，往往拒絕變化。

3.2.4?權(quán)衡家庭生活要素的影響

人都是情感的動物，交流工作的順利開展同樣不能忽視情感因素的重要性。公務(wù)員作為“社會人”，在選擇交流時(shí)不僅會有利益追求，還會有友誼、安全、尊重和歸屬等情感需求。無論是家庭生活，還是同事情誼，都能在一定程度上影響公務(wù)員的交流選擇。對于已經(jīng)組建家庭的公務(wù)員而言，家庭生活是否受影響是其考慮交流與否的重要因素。如果交流到遠(yuǎn)離家庭住所或者生活環(huán)境水平相較于當(dāng)前有所降低的區(qū)域，使公務(wù)員的家庭生活質(zhì)量下降或者家庭生活出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的狀況，公務(wù)員就會排斥交流，使得交流工作難以順利推行。

4?提升公務(wù)員交流意愿的對策

4.1?正確看待公務(wù)員交流中的機(jī)會成本

人才流動具有重要的社會功能和自身的規(guī)律，首先，應(yīng)認(rèn)識人力資本的特性，把握人才流動的規(guī)律;其次，應(yīng)認(rèn)識到人才流動是人力資本投資的重要途徑。如前文所述，部分部門與公務(wù)員對交流存有顧慮，因而推進(jìn)或參與交流的積極性不夠。需要明確的是，交流作為一種使人力資本增值的手段，也是有生產(chǎn)成本的，例如，對個(gè)別單位而言的人力資源損失、影響工作延續(xù)性、用人風(fēng)險(xiǎn);對個(gè)別公務(wù)員而言的職業(yè)發(fā)展、重新適應(yīng)崗位、家庭生活不協(xié)調(diào)等。但從全局來看，實(shí)踐證明合理的公務(wù)員交流是一種受惠面廣、激勵性強(qiáng)、成本相對低廉、能夠?qū)崿F(xiàn)組織與個(gè)人雙贏的管理手段，因此不必著眼于個(gè)別的利益得失，寧愿付出一定成本，從而促進(jìn)整體人力資本的增值。在此認(rèn)識基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化公務(wù)員交流，減少組織和個(gè)人對交流機(jī)會成本的擔(dān)憂，以增強(qiáng)組織和個(gè)人的交流意愿，促進(jìn)交流工作的順利開展。

4.2?強(qiáng)化公務(wù)員隊(duì)伍的培養(yǎng)性交流

培養(yǎng)性交流是人員選拔任用與公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的要求，2014年新頒布實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》具體規(guī)定了我國相關(guān)缺少基層經(jīng)驗(yàn)的公務(wù)員必須要下基層進(jìn)行相應(yīng)的鍛煉，工作經(jīng)歷的年輕干部，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地到基層、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)和復(fù)雜環(huán)境工作。因此，應(yīng)將培養(yǎng)性交流作為推進(jìn)交流重點(diǎn)，如規(guī)定各職務(wù)提拔與晉升必須有3次以上的交流經(jīng)歷，通過培養(yǎng)性交流實(shí)施晉升激勵，提高交流者的職業(yè)發(fā)展預(yù)期。通過培養(yǎng)性交流，有意識、有計(jì)劃地為公務(wù)員提供機(jī)會與舞臺，讓他們在多種環(huán)境和崗位鍛煉才干，拓寬視野。將行政機(jī)關(guān)缺乏基層工作經(jīng)驗(yàn)的公務(wù)員推向基層，將年輕公務(wù)員及時(shí)選派到有關(guān)上級行政機(jī)關(guān)綜合部門掛職鍛煉，進(jìn)而開闊眼界、鍛煉全局工作能力;為工作經(jīng)歷單一的公務(wù)員提供新的環(huán)境和崗位，激發(fā)他們的求知欲和進(jìn)取心。把培養(yǎng)性交流作為交流推進(jìn)重點(diǎn)的同時(shí)，也可以激發(fā)整個(gè)隊(duì)伍的活力。

4.3?雙向選擇促進(jìn)交流中的人崗匹配

從人力資源管理的規(guī)律看，雙向選擇更能激發(fā)公務(wù)員的積極性，達(dá)成組織的良性發(fā)展。在開展公務(wù)員交流工作時(shí)，應(yīng)采用雙向選擇方式，根據(jù)有交流意愿的公務(wù)員和有接收交流公務(wù)員意愿的單位的需求進(jìn)行匹配，以達(dá)到人崗相適，突出擬交流公務(wù)員的主體地位，增強(qiáng)交流的滿意度。例如，可以考慮創(chuàng)新研發(fā)“人崗匹配”APP軟件，與“填報(bào)志愿”方式相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)自動化與智能化匹配：首先，設(shè)定綜合評分環(huán)節(jié)，根據(jù)任職經(jīng)歷、年度考核、表彰獎勵等對每名擬交流的公務(wù)員進(jìn)行綜合評分，分?jǐn)?shù)作為公務(wù)員崗位匹配時(shí)的參考依據(jù);其次，參考高考填報(bào)志愿的辦法，將擬交流對象相關(guān)信息輸入自主研發(fā)的“人崗匹配”APP軟件，計(jì)算機(jī)根據(jù)志愿的先后、分?jǐn)?shù)的高低自動生成“人崗匹配”結(jié)果。

4.4?回應(yīng)公務(wù)員的發(fā)展性與保障性需求

一是尊重公務(wù)員交流意愿回應(yīng)發(fā)展性需求。個(gè)人職業(yè)發(fā)展是否與工作匹配這種發(fā)展性需求是公務(wù)員參與交流的主要動力，這意味著要尊重公務(wù)員本人對自由交流的意愿：首先，在同崗位工作滿一定年限后公務(wù)員可以主動申請交流，組織也應(yīng)通過跨單位轉(zhuǎn)任或同單位轉(zhuǎn)任形式給予滿足，并且不能阻止公務(wù)員進(jìn)行交流，應(yīng)充分發(fā)揮公務(wù)員的工作積極性和能力;其次，在跨區(qū)域、跨單位交流中，要考慮配套機(jī)制，適當(dāng)加強(qiáng)物質(zhì)激勵和精神激勵的保障，降低交流的機(jī)會成本。二是以人為本回應(yīng)保障性需求。公務(wù)員既是政府的人力資源，也是家庭的一份子，處理好家庭事務(wù)，可以使公務(wù)員更有效的投入到工作中。現(xiàn)實(shí)生活中，不少公務(wù)員家庭住址與工作區(qū)域距離較遠(yuǎn)，上下班的時(shí)間成本與交通費(fèi)過高，導(dǎo)致公務(wù)員投入到家庭的時(shí)間被嚴(yán)重壓縮，陪伴父母、伴侶、子女的時(shí)間縮減將會使家庭生活質(zhì)量受到影響。再者，偏遠(yuǎn)區(qū)域的醫(yī)療條件和教育資源無法滿足公務(wù)員照顧家人的需求。這些生活中的機(jī)會成本不可避免地影響公務(wù)員的交流意愿。因此，在穩(wěn)定、合理的前提下，組織應(yīng)酌情解決公務(wù)員的實(shí)際困難，排除公務(wù)員對交流的后顧之憂，進(jìn)而積極的參與到交流工作中。

公務(wù)員交流是公務(wù)員管理制度的重要組成部分，開展公務(wù)員交流工作有利于提升公務(wù)員的綜合能力，優(yōu)化行政機(jī)關(guān)的人力資源配置。然而，不同的行政組織和個(gè)人在交流意愿上表現(xiàn)出較大的差異，有的組織大力促進(jìn)交流，而有的組織卻不太愿意推進(jìn)交流;有的公務(wù)員特別渴望交流，而有的公務(wù)員卻極力反對交流。機(jī)會成本作為經(jīng)濟(jì)決策分析中的一個(gè)重要成本概念，將其引入到公務(wù)員管理領(lǐng)域的分析中，可以更好的解釋公務(wù)員交流意愿不均衡的現(xiàn)象，針對性的提出提升公務(wù)員交流意愿的舉措，通過兼顧組織和個(gè)人的需求，把交流中的機(jī)會成本控制在合理、合情的范圍內(nèi)，以解決組織和個(gè)人在交流中的后顧之憂，進(jìn)而促進(jìn)交流工作的順利開展，實(shí)現(xiàn)交流的預(yù)期收益。

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