黨內法規性質研究

侯永韜

摘?要：依法治國是全黨全國的共識，集中表現在依法治國的方略中。對于中國共產黨而言，期望通過高水平的黨內法規，把國家治理導入到正規有序的軌道，就必須提高黨內立法水平。這就要求對于黨內法規的性質予以定義，同時必須要借鑒其他法律形式如習慣法的成熟研究方式。

關鍵詞：黨內法規;性質;習續法;借鑒

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.14.064

1?研究必要性

1.1?背景和研究現狀

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要加強和改進黨對全面推進依法治國的領導，“加強黨內法規制度建設”。這對法學工作者特別是理論工作者提出新的迫切的要求，即如何處理黨內法規同現存法律體系關系問題。本文只想解決一個問題，即黨法定位的問題。這個問題看似與依法治國主題有偏離，但卻是涉及到對于過往的改革實踐及其一系列成就和隨之而來的問題如何怎樣看待的問題。

當前論證路徑如何處理西方范式同中國現實之間關系的問題。其結果就是反映在法學學術乃至于整個意識形態領域的爭論。

1.2?理論價值

在關于中國法治進程的論述中，鄧正來先生《中國法學向何處去》的文章里分為四個階段。某種程度上這些年法律人的工作比較成功。理由如下。在中國歷史長河中，法治作為舶來品能夠取得如此成就，是非常不易的。我們絕不回避現實和理論中存在的嚴重問題，其成果不可謂不大，改變不可謂不迅速。在“人治同法治”之間的爭論比較來看，中國選擇了法治。

對于怎樣法治的具體問題，社會也是有爭論的。法治的途徑很重要的問題。一個問題的實質和表現形式不能割裂。有時實施途徑才是真正定義事物本質的要素。《決定》關于憲法的表述如下“憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法”“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”。在《依法治國決定》中表述“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨章是最根本的黨內法規，全黨必須一體嚴格遵行。完善黨內法規制定體制機制”，“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”。在這其中強調黨內法規的重要意義，對于其與國家現行法規的關系做了原則上的規制。

2?黨內規范和習慣法具有相似性

黨章就是法律。所有其他黨內立法必須以黨章為依據，是黨章的具體化。這和法律體系中憲法同其他法律關系是有類比性。符合凱爾森的法的金字塔結構理論。

強世功《從行政法治國到黨法治國——黨法和國法關系的法理學思考》一文中，提出了在復興古典禮法互動的傳統上，重建政法傳統中的政治與法律、政黨與國家、黨法與國法的內在互動，從而在歷史斷裂之中重新建構起中華法治秩序的內在連續性。這是一種二元結構，是借鑒中國傳統政治智慧，不失為一種值得思考的選項。但是其實質對我們現在這個命題作文是有徹底的誤讀。禮法并立，但是禮法畢竟還是屬于完全不同的兩種屬性的事物。而在《依法治國決定》中，其核心意義在于將黨的規范乃至于行為，納入到法的體系中，用傳統的禮法并立是不合時宜的。既然社會結構是多元的，那么為什么不從習慣法的角度來理解黨法。毫無疑問習慣法包含在任何一種法學理論當中，沒有人會去質疑其學術意義和現實意義。那么接下來我們要看的就是二者有沒有相似性。

2.1?黨法來源是習慣法

習慣法意味著對于一些非常重要的和內在固有的社會制度或經濟制度，人們無論在實踐中或在信念上都將其視為法律。習慣法以不成文法的形式代代相傳，盡管它最終通常會被成文法典所收錄。現行黨章是1982年9月黨的十二大修改制定的。30年來，在保持黨章基本內容穩定的前提下，根據形勢和任務發展變化，黨的十三大、十四大、十五大、十六大、十七大和十八大都對黨章作了不同程度的修改。有三個問題：第一是黨法是否非常重要。黨章“反映黨的學說發展狀況，反映革命、建設和改革事業發展的進程，反映黨的建設成熟的程度。”黨章面對的群體是一個人數八千萬的群體。在革命中乃至于在隨后的社會主義建設的過程中，許多人為此付出代價乃至于生命，對于個人社會地位經濟利益的現實影響。其重要性無可非議。第二是人們在實踐和信念上是否將其視為法律。我覺得有必要在這里對法律定義做區分。嚴格按照形式，那么以黨章為首的一系列黨內規范毫無疑問不屬于法律。但是，如果強調其強制性，強調其社會影響，毫無疑問人們認為黨章等等規范法律。第三是其表現形式，成文法。按照成文法的定義，黨內法規是成文法。其對于其他成文法有巨大影響力。表述為制定法律必須體現黨和人民的意志。

2.2?黨法的研究可以借鑒習慣法研究

第一，中國共產黨是一個獨特的群體。建黨百年，武裝斗爭二十八年，黨內馬克思、列寧、毛澤東等等一系列理論和話語體系，還有在公職崗位上形成的共同的亞文化，無不昭示著共產黨這一群體的特殊性。我們在研究的過程中不應該抑制自己的頭腦。共產黨對于自身的特殊性并不諱言，比如 “共產黨員是特殊材料制成的”這一論述。對黨員提出不同于一般人乃至于不同于法律的要求。第二，面臨的沖突或者說解決的問題是一樣的。在中國共產黨的歷史上，斗爭是永恒的主題。然而，這對于一般人的生活而言，顯得過于嚴肅，而且也不具有可行性。但是在黨內，講忠誠講奉獻講政治，有一批人前赴后繼服務乃至于犧牲。理想的感召使得人們的思想向那個方向靠攏。改革開放后，隨著權利本位還是義務本位的爭論前者獲勝，對于一般公民的要求和以前大不相同。部分黨員背棄理想和誓言，而且連普通人的標準都做不到，帶頭違法謀取私利。現在立黨法的目的也在于此。即希望通過法律的手段，抑制住違法，抑制住違紀。這個違紀就是指違反黨內規范。其達到的目的就是“黨法要嚴于國法”。如果是國法的空缺部分，那么黨法大可以填補空白。但是如果是法律也有規定，不同乃至于徹底沖突的地方，就必須有一個理論上站得住的東西來解釋。第三，給出的對策有借鑒性。現行法學理論對于民族習慣法和現行法律的關系問題，給出了如下的答案。順應時代潮流，去除糟粕的，支持好的習慣法。這個問題，其實質還是沒有回答到，也不能反映事件中的現實。一定有一些無法調和的矛盾，我們不能總將其放在灰色地帶，任憑事態發展而對理清其理論脈絡的工作不聞不問。所以，對于這種無法含糊其辭的問題，其解決思路兩者應該具有相似性。

3?相似性可以解決的問題

3.1?解決理念沖突

習慣法在法學理論中，具有合法性和正當性。我們面臨的問題，黨法同現有法律理念和法律體系的差異，就有值得借鑒的地方。

3.2?對于黨法立法，給出規范和指導

黨內立法要尊重法律規律和方法。必須尊重和應用法的規律。既然叫作黨法，就必須符合法律的一般要求。從立法理念上，就要注意和普通法律的銜接。在能夠采用現行法律理念的地方，要堅定不移的采用現有法律的理念。不要標新立異，不要通過不必要的創新對其他法律帶來麻煩。我們現行表述是憲法和法律體現黨和人民的意志。黨法具有指導作用和溢出效應，在制定法律的過程中難免對其他法律產生影響。反之，如果要求黨法依據憲法，做憲法的具體化，就會遇到前邊所論述的從理念到內容再到途徑的沖突問題。

3.3?對于黨法的實施

黨法毫無疑問是有強制力的。法理學上對于法律的定義還強調國家強制力。具體而言，就是國家掌握的有組織的暴力。考察現行體制，黨指揮槍，黨指揮政法隊伍這是不爭的事實。反腐敗的態勢也告訴我們，很多大案要案，通過公檢法是沒有能力也沒有意愿解決的。通常是由紀委出面，解決案件大部分工作后移交檢察院提起公訴。對于這一機制的學理分析也是我們迫切要進行黨法論證的動力之一。監察委究竟在現行法律體制中扮演什么角色，其強制力的依據又來自那里，其和其余國家強力機關的關系又如何相處。這里就可以借鑒習慣法和法律的關系問題。在很多問題上乃至許多重大事項上，當然可以適用習慣法，但是必須要接受法律的制約。特別是在大是大非上，在事關人民生命安全等等關鍵性的案件中，必須堅持法律原則。這也就是說，黨法如無例外，必須要堅持受到現有法律和法律實施體系的監督和約束。特別是要注意黨法實施的范圍，一定要嚴格限制在黨員范圍之內。甚至還要進一步劃分，普通黨員所受的要求要低一些，領導干部特別是關鍵崗位的領導干部收到的限制要嚴格，這也符合黨的一貫要求和理想追求。這樣做的目的在于，保護普通公民享受到憲法和法律所保護的基本權利。

4?對可能遇到的反駁的回應

（1）黨法性不是法律，當然也不屬于習慣法。因此就不存在所謂黨法對習慣法的借鑒問題。改革開放以來，我們的學術方向徹底轉向西方評價體系。

在此我們使用正反兩個方面的論述來回應。第一，無論從理論還是實踐，這項工作都必須推進下去。對于全面推進依法治國都有好處。第二，學術是分科的。就如同凱爾森在“純粹法”理論中論述的，其實質是一個倫理學問題。在法學中無法規避意識形態問題，主流法學界接受的是一種偏新自由主義的價值觀。如果考證歷史，不僅僅是近現代史，作為一種社會解決方案的法律和法學，都有滯后性。往往是先有實踐，再有理論升華總結。正如黑格爾所言，哲學是黃昏到來時才起飛的密納發的貓頭鷹。那么法學主動通過建構要涉及如此重大的命題，必須要遺憾的說，法律共同體無法構成力量的一級，對命題是無法倡議和推動的，大多數時候只能處于協同和配合。實踐中也證明了這一點。就以本次司法改革為例，許多學者固然做出巨大貢獻，但是從議題的設置，到計劃的推進，到所要完成的目標，都不是主要推動力量。有人說，法學是政治學的延續。

（2）黨法過去沒有先例。黨法將要嚴于國法這一表述，是黨在正式文件和各種重大場合都表述過的。經過包括法律人在內的社會各界的努力，中國社會的自由尺度極大提升。整體而言，就個人生活而言，中國人的生活邊界是大大拓展了。在當前法律體系中，主要考量主流人群和社會。但對于一些特殊的人群當然可以尊重他們自己的意見。原因我覺得很大一點可以歸結于自由意志的選擇。共產黨作為一個擁有八千萬黨員群體的龐大組織。入黨在現在都是個體自由選擇的結果。社會提供了多元化的選擇。所以既然是自己選擇，那么對于要承擔的義務乃至于突破普通法律，就要有思想準備。

（3）要嚴格限制好對于黨法的適用范圍。防止為了政績，錯誤的擴大黨法的適用范圍。必須劃定范圍。未訂立黨法，先訂立相關擴大適用黨法的懲戒辦法，或者至少同步制定。

參考文獻

[1] 強世功.從行政法治國到政黨法治國——黨法和國法關系的法理學思考[J].中國法律評論，2016，（03）：35-41.

[2] 周小龍.新中國初期黨法關系理論與實踐研究（1949-1959）[D].武漢：華中師范大學，2016.

[3] 李龍.黨法關系是依法治國核心問題[N].中國社會科學報，2016-04-07（001）.