網約車法律制度的合憲性審查

李江月

摘 要：自從網約車進入中國，人們的出行方式和市場經濟都受到巨大沖擊，隨即陸續出臺了規制這一新生事物的中央與地方的各類法律文件。北京市出臺的《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》早在征求意見之時，就引起了社會各界的廣泛關注。該細則作為地方性法規，存在立法依據不充足之嫌及部分內容違反法律基本原則的瑕疵。反思其中問題，應通過強化文件立法依據、完善監管模式等途徑，尋求更加規范的網約車市場秩序。

關鍵詞：網約車;立法權限;合憲性審查;法律原則

中圖分類號：D92 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）04-0104-03

隨著社會經濟的高速發展和人們需求的日益攀升，傳統出行方式受到一定沖擊，新興之物——網約車應運而生。網約車的出現，為人們提供了全新的出行方式。為了規范亂象叢生的網約車市場，全國部分城市先后頒布關于網約車的規制文件，有關法律問題卻在學界飽受爭議。

黨的十九大報告中指出“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作”。黨創造性地提出了“合憲性審查”的概念，標志著作為國家根本大法的憲法在如今法制建設中的作用愈發明顯，其實踐意義也大大增強。

本文以北京市的《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》（以下簡稱《實施細則》）為例，對網約車法律文件的合憲性進行討論，探求其合法與否的根本。

一、北京市網約車《實施細則》出臺背景

網約車，是指乘客通過互聯網平臺公司提供的智能應用手機軟件，預約車輛實現點到點運輸服務的出行方式[1]。與傳統的出租車行業相比，網約車服務模型集成并收集了閑置私家車的信息，從而加以整合利用。它為人們的出行提供了極大的便利，降低了出行成本，提高了出行效率。據調查數據顯示，目前僅在滴滴出行上的注冊用戶就超過兩億，網約車同時在數百個城市里開展業務。

面對發展如此迅猛的新興之物，它經歷了從瘋狂生長到全面抑制再到有限合法化的發展過程。2016年7月，國務院頒布了《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。為響應號召，2016年11月1日，中央七部委聯合發布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。北京市在向社會公開征求意見后，出臺了關于網約車的《實施細則》。關于《實施細則》的部分內容，如“京人京車”的規定，各行各業都議論紛紛。本文旨在對其進行最基礎也是最根本的審查——合憲性審查，來討論這份《實施細則》在法律層面上是否真正合法。

二、關于合憲性審查

（一）合憲性審查的基本概念

合憲性審查一詞最早源于德國，當時的主要含義是審查法律等規范是否與憲法相抵觸[2]。憲法審查最初是在1803年的美國馬布里訴麥迪遜一案中確立的，后來在1920年奧地利憲法中得到了發展。現代意義上的合憲性審查，即特定主體根據憲法，依循一定模式、規則和程序對立法、行政、黨政行為及其他特定行為進行審查并做出合憲性判斷[3]。其主要目的是為了維護憲法的權威性和國家的法制統一。

在學界，通常將合憲性審查與合法性審查相提并論，兩者并非完全對立，但卻也不盡相同。兩者都強調對法律進行審查，但合法性審查在一定程度上更強調下位法是否符合上位法的規范，憲法在其中起基礎性作用。而合憲性是強調審查一切法律規范的依據是憲法，憲法在其中起統領、決定作用。本文旨在對合憲性審查進行討論。

（二）合憲性審查的依據及內容

合憲性審查，對其最直觀的理解就是“審查法律文件是否合乎憲法”，關于“是否合乎憲法”，可以從兩方面來考量。一是法律文件是否合乎憲法典。但在現實層面上，憲法典的條文少而內涵深，因此合憲性審查不能僅停留在憲法典的法律條文上，還要對其內涵進行深挖。二是審查法律文件是否符合憲法精神。能體現憲法精神的即為憲法性法律，是由全國人民代表大會及其常務委員會制定完成的各類法律規范。解決了“依什么查”的問題，還應探討“查什么”。一份法律文件可被分為兩部分，即立法文件自身及其內容。審查程序也可以分為兩步。第一，審查立法文件自身是否合法。在這個層面上，意旨暫時摒棄文件內容，僅對文件本身的合法性進行探討。第二，便是審查立法文件的具體內容。

三、對北京市網約車《實施細則》的合憲性審查

（一）對《實施細則》文件本身的審查

在北京市網約車《實施細則》的第1條，就開宗明義地提到其是根據《暫行辦法》《指導意見》等法律法規制定而成。而在《實施細則》中，被議論紛紛的“京人京車”的規定，分別在《暫行辦法》的第13條、第14條有所授權。故對《實施細則》的立法基礎審查時，應先對其相關的授權文件進行審查。回到《暫行辦法》本身，它是由七部委聯合發布的部門規章，尋找它的立法依據，《憲法》中對部門規章的權限沒有具體規定，但在《立法法》第80條對其有明確的限定：“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項，沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。”由此可見，部門規章的性質僅僅是執行性立法，而無創設授權性立法條款的權利，且《暫行辦法》本身是不具有國務院行政法規、決定和命令的依據的。有人將國務院的《指導意見》作為其法律依據，其由國務院發布，在《立法法》第65條中，也并未對行政法規制定授權性規范的權利做出禁止性限制。筆者認為此觀點欠妥，通過瀏覽《指導意見》即可發現，《指導意見》顯然更多地側重指導性的“宣示”和“促進”價值[4]，欠缺行政法規、決定或命令應有的剛性，同時它也并非是《立法法》上正式的法律淵源，將其作為法律依據實在過于牽強。

雖缺乏一定的直接授權立法基礎，但也不能完全認為《實施細則》就是無源之水，無本之木。在《立法法》的第73條對地方性法規可以做出決定的事項進行了規定：“（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況做具體規定的事項;（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項”。該《實施細則》確屬于地方性的具體行政管理事項，也是為執行部分相關法律如《行政許可法》制定而成的。另一方面，在《行政許可法》的第15條規定了地方性法規可設置行政許可：“尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可。”結合網約車最初的瘋狂生長且缺少正式法律依據的現實情況，基于管理和正常市場秩序的維護，確有對其立即設置行政許可的需要。

綜上，對于《實施細則》文件本身的合憲性審查，可得出“文件基本具備正當立法基礎”的結論。

（二）對《實施細則》文件內容的審查

對于合憲性審查的主體、程序等問題，學界眾說紛紜，目前尚無明確的結論。就本文而言，旨通過其中一些基本原則對爭議問題進行討論。

1.平等原則

平等原則即是指規范的制定必須保證同等情況下同等對待，只有具有正當依據的、能夠獲得合理論證的時候才可區別對待[4]。筆者認為，從總體上講，其是違背公平原則的，主要從下面三個角度進行考慮：第一，對北京戶口和外來人口的區別對待。《實施細則》第8條明確規定，在本市申請《網絡預約出租汽車駕駛員證》的駕駛員，應當具有本市戶籍。顯而易見，這是對北京司機與非北京司機在網約車駕駛員的準入上進行了區別對待，用北京戶口的屏障將外來人口擋在了就業的門外。第二，對不同型號車輛的區別對待。在《實施細則》第9條第二款規定：“5座三廂小客車車輛軸距不小于2650毫米（含新能源車），排氣量不小于18升;7座乘用車排氣量不小于20升，軸距不小于3000毫米。”對于此規定，多數人認為此舉是提高了網約車的準入門檻，對于不同收入的司機又進行了一次劃分，這是對車輛軸距排量不夠標準的司機的不公。筆者贊同這種看法。《憲法》第13條規定：“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。”在《物權法》第39條中指出：“所有權人對自己的動產或者不動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。”即意味著，公民有權利用自己的汽車依法獲得收益，而人為地提高準入門檻，是對不同收入階層司機的汽車所有權的一種限制，故其有悖于公平原則。第三，對網約車與傳統出租車的區別對待。《實施細則》第16條規定網約車行駛里程達到60萬千米時便要強制報廢。行駛里程未達到60萬千米但使用年限達到8年時，要退出網約車運營。在第9條第6款又規定網約車的使用性質登記為“預約客運”，這即是表示網約車會受到同出租車一樣的規范的約束，如定期繳納相關費用等。但在報廢年限上，《機動車強制報廢規定》要求：小、微型出租客運汽車使用8年、中型使用10年、大型使用12年便需強制報廢，對傳統出租車并未規定具體行駛里程的報廢標準，這是對兩者進行了區別限制。如此規定，在傳統出租車行業里，可能導致里程數未達標的問題車輛上路運營，使經營者盡量減少購置和保養車輛的投入，從而會使傳統出租車的安全性能大大降低。

2.法律保留原則

法律保留原則是指，國家要限制公民的基本權利，只能通過制定法律的方式來實現。此即意味著，法律位階以下的規范性文件無權對公民的基本權利進行限制。公民的基本權利是由憲法賦予的，是憲法對公民的一種莊重承諾，若未通過法律方式和正當程序，是無法對公民基本權利構成限制或剝奪的，這也是保障基本人權的基礎。筆者認為，在此《實施細則》中，有侵犯公民基本權利之傾向。首先，在《憲法》第33條中，規定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。這意味著任何公民，不論種族、性別、職業、家庭出身、教育程度、財產狀況和居住期限如何差異，都平等享有憲法和法律規定的權利，他們也都平等地履行憲法和法律規定的義務。在其第42條明確規定，中華人民共和國的公民有勞動的權利和義務。根據其表述，公民勞動權的基本內涵是，公民有通過自己的勞動謀生、獲得報酬和發展自我的權利。這里的勞動應當指體力、智力等各種勞動，理應包括經營管理和營業活動[5]。其次，如《行政許可法》第15條所述，“地方性法規規定的行政許可不得限制其他地區的個人或企業在該地區從事生產經營和服務，不得限制其他地區的商品進入區域市場。”《勞動法》第3條明確規定，工人有權進行平等就業。顯然，用戶籍作為準入門檻，明顯是對北京外來人口的法定基本權利——勞動權的侵犯。

同時，在《實施細則》第9條中，規定申請辦理《網絡預約出租汽車運輸證》的車輛，應當具有本市號牌。車輛屬于駕駛員的私有財產，關于私有財產，憲法僅在第13條有較粗略的規定：“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權”，而在《物權法》第39條中明確提出：“所有權人對自己的動產或者不動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。此處所謂的“收益權”，除了指所有權人或用益物權人直接享用財產的使用價值以外，還包括運用財產獲得生產收益、投資收益或經營收益等[5]。故車輛所有權人有權利用自己的車輛，從事營業活動，從而獲取收益。而車輛需為本市車牌的規定，則限制了非本市的駕駛員利用車輛獲取收益的權利。

3.比例原則

比例原則是指在行政活動中行政主體行駛自由裁量權時，行政主體實施行政行為時應當兼顧目標實現和保護相對人的利益，應選擇對其基本權利侵害最小的方式。法律限制基本權利的手段應當滿足妥當性、必要性、手段與目的衡平性的要求[6]。對此原則，主要從“京人京車”和“車輛軸距及排氣量”的規定進行分析。

首先從行政管理角度來看關于“京人京車”的規定。據國家統計局數據顯示，截至2015年，北京市常住人口就已經達到了2170.50萬，這是一個相當龐大的數字，而常住外來人口占到了37.9%。大量外來人口的涌入，必然會給本市人民的生活工作學習等方面帶來巨大壓力，對于政府管理來說，無疑也是極具難度的，故北京在很多制度上都設置了戶籍藩籬，以便進行行政管理和社會治安管理，保證穩定的公共秩序。必須承認，其具有一定的合理性和必要性。但是，結合北京戶籍制度的現實取得，這種制度的合理性便值得人深思。以投資取得北京戶口的方式為例，根據《北京市促進私營個體經濟發展條例》的規定，私營企業可以辦理進京戶口，這個辦法以私營企業主的納稅額、在京經營時間等為標準，若想取得北京市戶籍，保守估計其年營業額應達到800多萬人民幣，數據顯示，2013年全北京僅有13名私營業主達到了該標準。這種戶籍藩籬此時便成為絕大多數人無法跨越的“鴻溝”。對飽受質疑的“京人京車”的規定，北京交通委曾經回應如下：疏解非首都功能、嚴控人口規模和治理交通擁堵。此時便面臨行政行為與公民基本權利的平衡問題。逐條對該行政行為背后的目的進行分析：網約車確實不是首都功能，但交通出行卻是與個人和社會都緊密相關的，通過“一刀切”的戶籍制度是否就能達到疏解的目的呢？其次，網約車司機確實是新興職業，但是否所有非北京戶口的公民都會加入網約車司機的行列？嚴控人口規模實在無從說起。最后關于治理交通擁堵，交通擁堵是道路規劃不合理、車的數量過多等綜合性原因導致的，難道八百多萬的外來人口都擁有機動車？再進一步講，難道外來人口無法成為網約車司機，他們就不開車了嗎？交通壓力便會就此緩和？交通擁堵與其并無實質邏輯關系。

由此分析可得，在尋求行政行為與公民基本權利的平衡中，“京人京車”的制度將北京戶口與非北京戶口的公民進行了劃分，欠缺必要性和合理性，其并未對公共利益與行政管理帶來直接益處，也無法從根本上達成行政行為的任務和目的，反而是對公民的基本權利——勞動權和財產權構成極大的限制，故其規定違反了比例原則。

其次，再對車輛“軸距及排氣量”規定進行討論。根據軸距的長短，汽車一般可分為微型車、小型車、緊湊型車、中型車、中大型車以及豪華車。據《實施細則》的規定，緊湊型以上的車型方能滿足網約車的準入條件。擴及社會層面的討論，北京市交通委運輸局副局長馬瑞表示，與征求意見稿相比，在車輛的軸距和排量標準上都有所下降，跟傳統的巡游車（出租車）接近，但是又高于傳統的巡游車（出租車），這樣會為兩個行業融合發展打下基礎。從該發言可以看出，對于網約車而言，由于其自身的特性，使其與傳統的出租車行業不盡相同，針對網約車“點對點”“定制”的服務特點，應將其服務人群定位于中高端人群，既然是服務于中高端人群，自然網約車應在車輛的配置上、舒適度和安全度等方面比傳統出租車有著更高的要求。從此定位出發，對于網約車有著更高的準入要求并不是毫無道理的，且據調查顯示，目前緊湊車車型為市場購置的主力車型，意味著絕大多數車輛還是能夠加入網約車行列的。若不對其軸距排量問題進行標準限制，不排除有人將廢舊車輛、問題車輛拿出來進行網約車營運，這將給乘客和公共交通安全帶來極大的隱患。基于網約車特殊的服務機制，此規定既滿足了相對人即乘客的需求，同時也兼顧了市場上大部分車主的利益，它在行政目的和保護公民權利之間做了較好的平衡，是基本符合比例原則的。

據此可得，對于《實施細則》中爭議較大的內容，有部分規定基本通過合憲性審查，但仍有違反基本原則，尚待完善和補充的內容。

四、關于地方網約車立法的建議

第一，由國務院正式頒布關于網約車的行政法規。前文已經討論，由七部委聯合發布的《暫行辦法》，其授權性的法律規范尚存爭議，而《指導意見》又缺乏剛性，因此若國務院能出臺正式的行政法規，既能夠改變“規章治國”的現象，使行政管理更具規范化、法制化，還能使地方性立法做到“有法可依”，從而促進國家法制的和諧統一。

第二，調整準入機制，降低準入標準。《實施細則》中“京人京車”的規定讓很多人望而生畏。面對“互聯網+”時代給城市管理者提出的新問題，應結合“互聯網+”時代的特點，融入創新理念，采取鼓勵創新的手段進行良性的引導[7]。作為市場需求而生的產物，理應由市場來調節。政府不應設置過多的行政許可來干預，反而應該適當降低準入門檻，由市場即消費者的需求，來營造市場競爭的環境，從而決定優勝劣汰，更好地為市場服務。但是另一方面，降低準入標準并不意味著“零門檻”，政府仍然應對網約車的安全、品質等問題設定最低標準，從而保證消費者的權益。

第三，監管方面實行混合管理模式。網約車在中國的發展時間很短，而在國外其機制已經發展得比較成熟，因此可以借鑒國外的“政+企”監管模式。“政+企”監管模式是指“政府管平臺，平臺管車輛”[8]的監管模式。即由政府制定相關監管規則并且管理平臺，而平臺負責具體執行，監督管理司機及車輛。另一方面，政府對其最低準入標準等問題進行限制，同時在日常生活中定期或不定期地對車輛的運營進行監督，真正做到“輕準入重監管”，最大限度地實現網約車市場的發展，促進市場繁榮。

五、結語

網約車的出現，開辟了新興市場，更好地滿足了人們的需求。各種法律文件在對其進行規范和限制的同時，應謹遵法律的基本原則，不逾越法律劃定的界限。網約車活躍在中國市場不過數年，隨著它的發展，想通過“一刀切”的方式去根本解決問題是不切實際的，只有根據實際情況的發展靈活調整才是長久之道。從它的發展過程來看，我們有理由相信，關于這新興之物的法律規范將會愈加完善。

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