環境公益訴訟啟動主體研究

蔡俊奇

摘 要： 自“十九大”提出 “建設美麗中國”始，環境問題再次成為社會關注的焦點。2017年，檢察機關被賦予提起公益訴訟的職權，與政府機構和社會組織一起在公益訴訟領域形成“三足鼎立”的格局。但是，檢察機關公益訴訟經驗的缺乏，檢察機關與社會組織能力的差異以及各啟動主體之間合作與協調不夠靈活等，依舊制約公益訴訟在環境領域的開展。激發并營造有利于環境公益訴訟主體積極性得到發揮的外部環境，積極推進相應配套技術性和制度性措施的完善，以推動環境公益訴訟啟動主體制度優勢的發揮，助力生態、綠色、美麗中國的建設。

關鍵詞： 美麗中國;環境公益訴訟;啟動主體;檢察機關

中圖分類號： D9?? ???文獻標識碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.12.079

人類認識并改造自然，是人類得以生存和發展的前提。人類在開發自然的過程中逐漸認識到，只有遵循自然規律，才能避免對大自然造成不可挽回的損害，同時也才能避免人類自身受到傷害。換言之，人類自身命運與大自然休戚與共、風雨同舟是歷史選擇的結果。

早在2005年8月15日，習近平在浙江調研時提出， “我們過去講既要綠水青山，又要金山銀山，實際上綠水青山就是金山銀山?！边@是“綠水青山就是金山銀山”這一高屋建瓴的理論判斷，首次出現在中國的政策話語中。2016年，聯合國發布報告，認為中國目前所取得的生態文明建設經驗和中國所提倡的生態文明建設理念，是可持續發展可以參考的重要模式。2017年10月8日，黨的“十九大”報告進一步指出，應當大力提倡“創新、協調、綠色、開放、共享” 的發展理念，在推進綠色發展的過程中應“加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向”，實行“最嚴格的生態環境保護制度”，積極“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。

不難發現，萌生于浙江的生態文明建設理念，已經成為全國乃至全世界可持續發展的重要思想源泉。同時，也應注意到，“十九大”報告特別強調，要關注通過法律制度和政策導向來確保綠色發展的穩步推進。環境公益訴訟，則是促進綠色發展的重要法律設計。本文從環境公益訴訟啟動主體的角度，探討如何創造有利于發揮環境公益訴訟啟動主體積極性的氛圍，積極推進相應配套技術性和制度性措施的完善，以推動環境公益訴訟啟動主體制度優勢的發揮，助力生態、綠色、美麗中國的建設。

1 環境問題治理及環境公益訴訟

隨著工業化進程的推進，我國在工業化強國建設過程中消耗大量資源，面臨的環境壓力也越來越大。如何實現社會經濟發展，資源能源節約與生態環境保護相協調，是我國需要解決的突出問題。自然界與人類活動的作用會使周圍的環境質量下降或引起生態失調，這些變化也會反過來阻礙我們正常的生產與生活等等，這些都可稱為環境問題。環境問題通常分為環境污染和生態問題，前者由人類不合理開發引起并經常地成為后者的直接原因。它們不僅危害人類健康生活，更阻礙了經濟社會的可持續發展。目前，中國部分地區的環境盡管得到一定程度的改善，但是從整體上來看，環境惡化的速度遠遠大于改善的速度，這樣的不平衡現象越發變得嚴重。因此，確立積極有效的環境治理方案與監督模式可謂迫在眉睫。

公益訴訟制度，在環境領域的適用，稱之為環境公益訴訟。環境公益訴訟作為保護環境的重要法律武器，對于公眾參與環境監督，維護公共環境利益具有積極作用，值得大力提倡和推動。具體而言，環境公益訴訟，是指由環境公益訴訟主體針對環境遭受損害的情形，由法律指定特定主體，就該侵害情形向特定的主體基于維護公共利益，向法院提起的公益訴訟。到目前為止，我國先后在全國建立了不少環境保護法院，環境治理工作不斷取得新進展，公民參與環境治理的途徑也在逐漸多元化。當前，環境方面公益訴訟的順利推進，為保護公共環境、維護公共利益做出了重要的貢獻。但是，環境公益訴訟本身，既有的民事和行政訴訟制度相比較，在很多方面還存在有許多的不同之處。因而也造成了諸如訴訟主體資格較窄且差異較大、相關概念的含義界定模糊、具體規則不完善等阻礙其推廣實踐的難題，成為制約公眾更好地參與環境治理的主要因素，環境公益訴訟主體相關問題亟待解決。

2 環境公益訴訟啟動主體的范圍和現狀

環境公益訴訟啟動主體，即提起此類訴訟的當事人。2017年7月1日起，檢察機關可以提起環境公益訴訟，使得環境公益訴訟的主體擴大為人民檢察院、社會公益團體、個人等。隨著各地環境公益訴訟的法律實踐陸續展開，其啟動主體模式逐漸成形，檢察機關、政府機構機關與社會組織“三足鼎立”的格局初步建立。

從法律實施效果來看，因為各個地區之間的經濟社會發展狀況并不均衡，與此相應，地方實施民訴法和司法解釋的配套規定有待完善，影響了法律的實施效果。以浙江省為例，盡管從20世紀80年代開始便不斷出臺相關政策法規，已經建立起綜合干預的環境保護制度（據統計，目前浙江省范圍內生效的環境保護法律、行政法規17件，地方性法規49件，省級政府規章72件，環保部規章31件，規范性文件110件，截至2017年8月， 浙江省范圍內現行有效的環境評價標準已達879件），但“較之于實體法律規范，浙江省有關環境民事公益訴訟方面的程序法律規范數量明顯不足”。換言之，地方立法進程和立法水平的局限，已成為制約環境公益訴訟相關法律法規有效實施的重要因素之一。

就法律實踐思維慣性而言，盡管我國已經在有些地區試行了環境公益訴訟制度，但對于這些試點地區以外的檢察機關而言，尚缺乏提起環境公益訴訟的實踐經驗（2015年，《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點的決定》，為加強對國家利益和社會公共利益的保護，十二屆全國人大常委會第十五次會議決定授權最高檢在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點，其中不包括浙江省），除此之外，長久以來所形成的輿論氛圍以及對檢察機關監督環保問題的非激勵性評價，也嚴重影響檢察機關參與環境公益訴訟的動力。孫洪坤（2014）提到：“有關部門故意迎合新聞媒體，欲通過新聞報道提高政績知名度。不乏有專門為媒體作秀的環境公益訴訟案件，爭先恐后地爭取‘首例、‘影響力等等”，造成了檢察機關參與環境公益訴訟的不良輿論氛圍）。

此外，還存在環境公益訴訟當事人的“理性冷落”，因為公共產品具有不可分割性、非競爭性和受益的非排他性。這就導致了公共產品在提供過程中存在嚴重的 “搭便車 ”現象，會導致“理性冷漠”的發生。即：原告在對環境公益訴訟進行“成本—效益”分析之后，只有在收益大于成本的情況下，當事人基于經濟考慮，才會采取行動。這就使得法律糾紛變得復雜，甚至出現零起訴案件的現象。造成當環境糾紛發生時不能得到及時有效的救濟，無法維護涉事當事方的合法權益，從而可能導致當事人將糾紛解決復雜化。

3 環境公益訴訟啟動主體制度的完善

2017年民事訴訟法修訂前，檢察機關能否作為適格主體參與環境公益訴訟，各地一直實踐不一。檢察實踐表明，因為無法確認檢察機關的合理訴訟主體地位，使得國家的法律監督機關在環境問題處理方面進行訴訟顯得處處掣肘。以浙江省為例，作為公益訴訟非試點地區，盡管有浙江省檢察院與省環保廳聯合制定的《關于積極運用民事行政檢察職能加強環境保護的意見》（該文件旨在建立涉及環保的民事行政申訴案件立案調查、支持起訴、督促起訴、環境執法檢察監督機制，探索環境公益訴訟制度，推進浙江生態文明建設）作為指導，但檢察機關事實上并不能更加有效地參與環境公益訴訟案件的處理，僅能通過支持起訴（2010年，浙江省全年共在環保領域支持起訴47件，督促、協助環保部門追繳拖欠的排污費241件（次）），或者啟動公益訴訟訴前程序（2017年，浙江省全年共發出訴前檢察建議201件，行政機關已糾正違法或履行職責152件;督促處理固體廢物8.5萬噸，整改非法占用農耕地8.4萬平方米，收回國有財產、土地出讓金和權益價值1.5億元）和發出訴前建議等方式，有限度地履行法律監督職能。2018年，這個問題已經得到解決：人民檢察院可以以公益訴訟人的身份提起公益訴訟，并且依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務。該解釋充分說明檢察機關在環境公益訴訟的案件中不再是輔助性主體，而是具有了獨立的起訴主體資格。

為更好地發揮環境公益訴訟啟動主體改革所帶來的積極效應。在實踐中，應加快地方各個層級配套立法或者實施細則的制定，積極地落實和貫徹環境公益訴訟制度，重點關注程序性規范的完善。在社會上創造“環境問題人人有責、環境破壞人人受損”的良好氛圍，支持環境公益訴訟啟動主體尤其是檢察機關的工作。

此外，從利益分配的角度來看，由于公益訴訟的原告不能從案件勝訴 中獲得直接經濟利益，因而公益訴訟就不可能產生傳統私益訴訟一樣的激勵機制。正因如此，有必要在公益訴訟案件中引人“賞金獵人”制度。即：勝訴的原告有權獲得包括律師費在內的全部訴訟成本的補償。通過調動個人的逐利動機，使得那些原本不可能提起訴訟的案件成為可能。因此，為提高我國公民發動環境公益訴訟的積極性，我國也可以借鑒此制度，明確規定勝訴原告可以主張敗訴的被告支付一定的損害賠償金作為獎勵。

4 結語

我國環境民事公益訴訟制度經過多年的完善，現在已經逐漸步入正軌。但是，依舊受到法律實施效果，法律實踐思維慣性，環境公益訴訟當事人的“理性冷落”以及長久以來所形成的輿論氛圍以及對檢察機關監督環保問題的負面評價等影響和制約，無法充分發揮公益訴訟制度的效用。從檢察實踐、社會氛圍以及利益分配等方面出發，創造有利于發揮環境公益訴訟啟動主體積極性的氛圍，積極推進相應配套技術性和制度性措施的完善，對于推動環境公益訴訟啟動主體制度優勢的發揮，助力生態、綠色、美麗中國建設具有重要的理論與現實意義。

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