從塔拉諾阿對話看全球氣候治理變革

王典

摘 要：2015年的氣候變化協議《巴黎協定》成為當代全球氣候治理的轉折點與里程碑，將在較長一段時間內影響全球氣候治理模式。2017年波恩氣候變化大會旨在推進實施《協定》，而2018年的氣候變化治理工作則以塔拉諾阿對話為中心形成新型合作模式。塔拉諾阿對話機制將進一步促使協定中各成員方提高減排目標，加強全球氣候治理多元主體合作，完善“自下而上”的治理路徑，實現“共同且相稱的責任”，推動氣候變化的國際法治發展，推進全球氣候治理進程向縱深拓展。

關鍵詞：塔拉諾阿對話;氣候變化;氣候治理;國際法治

中圖分類號：D815 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）04-0107-04

全球氣候治理有著多重路徑，國際政治與國際法治是最主要的方式。傳統的國際政治關注國家利益，以人類中心主義為立場，對于解決全球氣候問題并無裨益。政治對話對全球氣候治理的作用不言而喻，而長期以來治理各方都缺乏一種撇除偏見與批評的對話方式，來推進氣候變化談判與立法。本文以UNFCCC平臺下的塔拉諾阿對話機制為背景和例證，從全球治理與國際法治的研究視角，探討全球氣候治理的革新與未來發展趨勢。

一、塔拉諾阿對話概述

（一）塔拉諾阿對話提出的背景

塔拉諾阿對話提出的大背景是全球氣候治理在2015年后進入新階段。在2015年以前，氣候治理的全球機制以《京都議定書》及其修正案為核心。京都時代確立了三大市場機制，即清潔發展機制（CDM）、聯合履行機制（JI）和排放權交易機制（ER），它們發展沿用至今，這些機制是京都時代持續近20年（1997-2012）的重要原因[1]。2015年《巴黎協定》生成后，作為一項具有里程碑意義的國際氣候協定，鼓舞了全球各方應對氣候變化的行動者。2017年11月，COP23在波恩舉行，會議議程中提出了進行“2018年促進性對話”的安排。2018年1月26日，UNFCCC開啟了支持“塔拉諾阿對話（Talanoa Dialogue）”的入口，對話在2018年5月集中開展。

（二）塔拉諾阿對話的內涵與任務

“塔拉諾阿”是以斐濟為代表的太平洋島國的一種傳統對話形式。“塔拉諾阿”由斐濟提出，斐濟總理Frank Bainimarama擔任COP23主席，他呼吁各方參與到對話中來。塔拉諾阿對話的第一個內涵：分享故事，建立同情心[2]。分享“故事”，是指各行動方分享各自的行動計劃與實踐經歷、總結并交流應對氣候變化的實踐經驗。建立“同情心”，是指對話各方提升國際道義感與國際責任感，站在對方的立場與角度，充分了解最脆弱國家與地區以及發展中國家的行動困難、現實處境與未來風險。塔拉諾阿對話的第二個內涵：避免批評與指責，創造集體決策的安全空間（safespace）[2]。塔拉諾阿對話是在氣候變化問題上，一種包容性、促進性和建設性的政治對話，一種解決方案導向型（solutions oriented）的對話合作機制。

塔拉諾阿對話的目的是進行參與式、包容共鑒和高透明度的對話，為各國提供“國家自主貢獻”（NDC）的參考信息，并不斷提升NDCs中的行動目標，盡早實現《巴黎協定》下的長期目標?！?018促進性對話”的核心議題[3]：Where are we ，Where do we want to go， How do we get there？塔拉諾阿對話會圍繞上述問題展開廣泛討論與交流，為COP24（Katowice，2018）提供議題與解決方案。

（三）塔拉諾阿對話的意義

1.嘗試一種具有包容性、參與式和建設性的新型對話模式

與歷史上的其他重大政治對話不同，塔拉諾阿對話由太平洋小國斐濟提出和倡導，并獲得國際社會的廣泛認同和積極參與。對話的包容性體現在擱置爭議、避免批評與指責，重在分享與吸取不同的實踐經驗。對話的參與性體現在參與方身份的多重性，既有《聯合國氣候變化公約》和《巴黎協定》的締約國，也有非締約國，同時還有公民團體、企業組織、地方社區代表等UN框架外的行動者。對話的促進性與建設性體現在通過多方會談，減少應對氣候變化的行動各方之信息不對稱的現象，減小不信任感，為不斷提升行動目標做出貢獻。

2.推動全球氣候治理主體多元化

應對氣候變化的全球行動很大程度上依賴于各個國家的國內氣候治理，國際氣候協定的實施與執行很大程度上轉變為各締約國的國內行動。國內氣候治理的困難在于中央政府的頂層設計難以有效傳導至地方政府，氣候治理行動落實到每一個公民的日常行為則更加困難。因此，全球氣候治理進程需要更多的民主參與，非政府組織、專業機構、大型企業與有影響力和代表性的個人分享自己的實踐經驗，并就合作行動提出建議。在UN框架下的塔拉諾阿對話平臺中，多主體可以進行交叉式的交流。比如若干大型企業組織間相互交流，一個國家代表團聆聽他國社會團體與企業組織的發聲等，可以有效降低不同地位主體間的交流障礙，提升跨層次主體間的信任感與合作水平。

二、塔拉諾阿對話推動全球氣候治理變革

（一）治理主體：由國家獨立參與到實現多元治理

長期以來，全球性事務的治理由國家作為主體性角色，兼有重要的政府間國際組織作為輔助與協調方來共同推進，但是治理效果并不理想。治理赤字嚴重，國際機構缺乏民主性和高效性，國家作為全球協議的直接實施者，國際層面面臨的集體行動難題難以解決。自特朗普政府上臺后，美國重返單邊主義的趨勢愈加明顯，美國提供全球公共產品、領導全球氣候治理的意愿和能力都有所下降[4]。國家獨立參與氣候治理的弊端逐漸顯現，即使UNFCCC有著良好的組織與協調能力，但它也很難解決國別政策與國際合作問題。塔拉諾阿對話的開啟將應對氣候變化的行動建立在政府間的合作平臺之上，但使合作主體又不限于國家與政府的層面。當一個締約方的政府不愿意或者怠于履行減排義務時，該國的企業組織與公民團體可以在對話平臺上施加壓力。全球性民間組織與跨國企業巨頭的倡議與行動也會對行動滯后方產生積極影響。非政府組織與民間團體的倡議與游說對公民個體，往往有著政府與政府間組織難以實現的影響，其理念與行動更容易為公眾所接受并被模仿。實現從政府管理到多元共治是全球氣候治理的必然要求和最終歸宿。

（二）治理模式：由“自上而下”到與“自下而上”相協調

在國家行為體層面，實現科學上的減緩全球升溫的目標需要各國及其政府發揮主導作用。由于這類主體之主導性的存在，減緩與適應氣候變化的全球行動便有著天然的“自上而下”的色彩。在全球性氣候協議中，《京都議定書》時代便是典型的“自上而下”的氣候治理模式[5]。這種氣候治理模式的效果參差不齊、并不理想。澳大利亞、美國等國家先后退約，部分國家沒有實現減排任務或者延期達標。而《巴黎協定》時代則是有相當的“自下而上”成分的氣候治理模式[5]。在協定中沒有規定國家強制減排義務，而是采取國家自主貢獻的形式，通過提交國家自主貢獻計劃（NDC），發達國家與發展中國家共同承擔符合其各自能力的國際減排義務，在UN框架下體現出成員國行動之靈活性與主動性。

理想的全球氣候治理模式是“自上而下”與“自下而上”相結合的，塔拉諾阿對話本身便具有這一特點，通過對話機制將促進后巴黎時代更具有民主性、自主性與約束力。“線上”的塔拉諾阿對話（UNFCCC在線平臺）體現了政府間的、正式的和高層次的交流，而“線下”的塔拉諾阿對話（在世界各地四十個城市與地區舉行“Talanoas”）則實現了非政府間的、非正式的和民間性的交流。線上與線下的塔拉諾阿對話相輔相成、互為補充，充分考慮到非國家行為體參與全球氣候治理的訴求、立場與作用。

（三）治理機制：從“共同但有區別責任”到實現“共同且相稱的責任”

全球氣候治理中，“搭便車”現象屢見不鮮。在京都時代，“共同但有區別的責任原則”（CBDR）下，責任承擔格局是不對稱的。在《坎昆協議》和《多哈修正案》后（2010-2012），發達國家與發展中國家間減排義務的不對稱性逐漸縮小了。在后巴黎時代，“共同但有區別的責任和各自能力原則”（CBDR-RC），實現從發達國家與發展中國家二分到從“不同國情”出發的視角變換[6]。由此可見，全球氣候治理中的不對稱性責任機制已逐漸被淡化。鄧海峰指出，“共同但有區別的責任”原則應重新被解讀為“共同且相稱的責任”。①首先，實現“相稱的責任”關鍵是對“各自能力”的正確解讀和善意實施，并非是量上對國際減排義務進行完全對稱的分配。其次，從應然上看CBDR原則是核心原則，未來的氣候談判與國際氣候變化法都要遵循這一原則。但在實然上，過度強調“區別責任”會弱化“共同責任”，從而難以實現既定的減緩行動目標;一味追求“相對稱的責任”而忽視各自能力，又存在執行困難以及國家利益上難以調和的沖突。因此，在行動原則與理念上不能脫離CBDR原則，但在實踐中應努力承擔與“RC”相稱的責任。這種相稱性主要通過對話與談判機制實現。

塔拉諾阿對話機制對于實現承擔相稱的責任有重要作用。通過多方主體參與交流與故事分享，使得“共同責任”理念成為最為重要和基礎的部分，每一行動方都要承擔一定的減緩義務，不能回避。各締約國提交的NDC體現了“區別責任”下考慮“各自能力”的要求，這種相稱性的評價需要最終由UNFCCC以決議形式做出。沒有經過多方民主評議與自由交流的第三方評價缺乏說服力與權威性，塔拉諾阿對話就是要實現這樣一種國際民主的過程，進而提升國際機構的權威性和行動主體的積極性。

三、全球氣候治理的未來

（一）塔拉諾阿對話推動氣候變化治理與法治

何志鵬教授認為國際法治是指國際社會各行為體共同遵從一套法律制度，在超國家層面上約束國家行為、界定權利義務關系、處理國際事務的模式與結構，判斷之標準是要實現國際良法與全球善治[7]。氣候變化的全球治理是指國家、國際組織、企業、公民團體、個人等，通過有約束力的國際法以及其他國際原則、標準、程序與政策等，解決全球面臨的氣候變化問題，維護全球安全與秩序[8]。國際良法應在實體上體現全球利益，在程序上體現民主性和參與性。全球善治應避免大國政治的負面影響，實現民主程序下的多元共治，實現全球權力向全球公民社會的回歸，最終實現全球利益的最大化。氣候變化國際法治是氣候變化全球治理的必由之路，全球氣候治理法治化是解決全球氣候變化問題的最終歸宿。塔拉諾阿對話就像是橋梁或紐帶，通過聯結和協調國家、國際機構、企業組織、公民團體與個人參與對話，推動氣候變化治理法治化與民主化。

塔拉諾阿對話通過提供良好的國際對話環境，優化國際氣候談判過程、修正國際氣候協議、健全國際氣候變化法、促進國家氣候變化法立法，進而形成全球氣候變化法體系，推動氣候變化法治。氣候治理體系的法制化與氣候治理進程的法治化，使得全球氣候治理能力提升至更高的水平。

（二）全球氣候治理的未來趨勢

1.全球氣候治理民主化

從全球氣候治理的動力機制來看，民主化的過程就是實現“對話推進型”的全球氣候治理進程。一是開拓多樣化的全球對話平臺。專門服務于應對氣候變化行動的全球性對話平臺幾乎沒有，塔拉諾阿對話平臺是一次里程碑式的嘗試未來的氣候變化治理依賴各類對話平臺，以實現減少信息不對稱、降低對話門檻、避免偏見與冷博弈狀態的目的。

二是提高參與度。高效民主的氣候治理一定是以多方參與和充分的協商談判為基礎。這里所指的參與度，一方面是與國家相比，非國家行為體要扮演越來越重要的角色。另一方面，發展中國家要成為全球減排新的中堅力量，亞洲要提升在全球的區域影響力，中國要成為全球氣候治理的領導者、協調者、建設者和改革者。從對話的進展狀況來看，多主體參與成為塔拉諾阿對話不同于以往政治對話的最大特點。

三是優化透明度。Allen Buchanan與Robert O.Keohane評價全球治理機制的合法性有三項獨立標準：可接受的最低道德標準、相對獲益和完整性。合法性要素的兩項必要條件：問責和透明度[9]。透明度要求應當是廣義的，設定透明度的最終目的是要使全球治理機制滿足合法性的“復合標準”，可概括為實現讓人信服的公共正義性[9]。全球氣候治理中的問責與追責機制都不夠健全，塔拉諾阿對話則充分體現了應有的透明度水平，所有在官方平臺“線上”進行的對話方都要提交對話材料，使得在圓桌對話前各方就已經掌握了足夠的信息，提升對話的實效。

2.全球氣候治理法治化

塔拉諾阿對話是一種應對氣候變化行動的信息分享與反饋的過程，現有的國際氣候多邊協定之實施效果如何，通過對話得出階段性評價。由此，塔拉諾阿對話成為聯結國際和國內兩個層面集體行動的樞紐環節，新型政治對話成為氣候變化法生成與修正的“橋梁”。

法治是治理的必由之路，法治化是全球治理的應然狀態。氣候變化的國際法治處于發展階段，面臨很多不確定性因素。比如氣候經濟轉型降低發展中國家的行動動力，國際氣候變化法的碎片化狀態短期內難以改變，使得全球范圍內應對氣候變化的合作水平高低不一[10]。促進全球氣候治理法治化，核心是健全氣候變化法制體系。在國際法層面，健全國際氣候變化法體系需要從國際法效力與系統性著手，三大全球性氣候變化協議具有法律約束力，但效力卻有著明顯差異?！豆s》雖然有著較強的法律約束力，但遠未達到國際強行法的程度，與全球人權、人道主義與國際刑事領域等相比，弱于后者的強制性與受重視程度。《議定書》的強約束力隨著其逐漸退出歷史舞臺而失去實際意義。《巴黎協定》兼具強制性與任意性，但從締約國實踐來看，“軟法”成分多于“硬法”。未來全球性氣候變化法的發展應加強“硬法”成分，任意性規范部分則可在區域氣候變化協議與雙邊氣候變化協議上發展。

四、結語

長期以來，氣候變化締約方會議存在對話低效的問題。塔拉諾阿對話的開啟，創造性地回應了這一現實困境，充分發掘國家及其他行為體“良知”與“自覺”的部分，以更大的包容心參與合作。塔拉諾阿對話更像紐帶和橋梁，使得氣候變化談判更有現實針對性，增強提案過程的民主性。同時，對話也促進了全球氣候治理主體多元化和議程民主化，通過拓展更多的對話與合作平臺機制，進而完善國際氣候變化法律制度體系，最終實現全球氣候治理的民主化和法治化。

參考文獻：

[1]何晶晶.從《京都議定書》到《巴黎協定》：開啟新的氣候變化治理時代[J].國際法研究，2016（3）.

[2]See “Talanoa Dialogue： the ”How“ for the First Half of 2018”[Z].UNFCCC，2018（19）.

[3]See“Talanoa Dialogue： Additional Guiding Questions”，UNFCCC，2018，3（27）.

[4]龐中英.全球治理的中國角色[M].北京：人民出版社，2016.

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[7]何志鵬.國際法治論[M].北京：北京大學出版社，2016.

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[10]黃穎.全球氣候治理：國際法治的發展與挑戰[J].昆明理工大學學報：社會科學版，2017（5）.

See Changes in Global Climate Governance from the Talanoa Dialogue

WANG Dian

（Silk road law school， Gansu institute of political science and law，Lanzhou 730070，China）

Abstract： The Paris agreement on climate change in 2015 has becoming a turning point and milestone in contemporary global climate governance， which will influence the global climate governance model for a long time. While the Bonn climate change conference in 2017 aims to promote the implementation of the agreement， the work of climate change governance in 2018 will focus on the Talanoa Dialogue to form a new mode of cooperation. The Talanoa Dialogue process will further encourage all parties in the agreement to raise their emission reduction targets and strengthen cooperation among diverse parties in global climate governance. Improve the"bottom-up"governance path to achieve"common and proportionate responsibilities". It will also promote the development of international rule of law on climate change and deepen the process of global climate governance.

Key words： Talanoa Dialogue，Climate change，Climate governance，The international rule of law