反腐制度與個體道德發展
——基于十八大以來公職人員腐敗容忍度的分析

郭夏娟 涂文燕

(1. 浙江大學 公共管理學院， 浙江 杭州 310058； 2.香港城市大學 人文社會科學院， 香港 999077)

中共十八大以來的高壓反腐在威懾公職人員的同時是否也改變了他們對腐敗的道德態度？強力推進的反腐制度建設是否有效促進了公職人員個體道德的形成？社會和學界對此看法不一。高壓反腐之初有人質疑，認為“反腐敗只是‘一陣風’、擺擺姿態”注參見完顏平《反腐“一陣風” 那只是傳說》, 2015年2月12日， http://fanfu.people.com.cn/n/2015/0212/c393889-26557426.html, 2018年4月27日。，逃離不了傳統運動式和權力式反腐的局限，難以真正對公職人員形成內在道德約束。但也有學者認為，集中式反腐與制度建設并不對立，而是基于法律法規，其結果必須是推動制度的建立[1]。在當今各種關于腐敗容忍度與制度建設的研究中，從理論上進行應然層面的研究較多，而為數不多的實證研究大多以客觀指標對反腐成效進行評估，很少有學者引入腐敗容忍度這一主觀指標來測評我國反腐制度建設的成效。這些研究似乎忽略了任何制度只有落實到個體道德認知與行為選擇中，才能最終證明其有效性，反腐制度也不例外。離開個體對腐敗的道德態度取向，單純的客觀指標終究無法全面反映反腐制度的最終效力。所以，要完整反映十八大以來反腐制度建設的成效，必須對公職人員的道德態度進行測評，以了解個體是否認可并接受了制度要求，以及制度是否對個體的內在道德態度產生了實際影響。據此，本文對十八大以來公職人員的腐敗容忍度進行問卷調查，從實證與規范兩個維度來測評這一時期公職人員腐敗容忍度的變化，并從理論上分析反腐制度建設對公職人員個體道德的影響。

一、 研究現狀

近年來，國內外學者關于腐敗容忍度與反腐制度建設的研究成果較為豐富，但基本上沒有對兩者的關聯進行詳細闡述。作為對腐敗的理解與態度，腐敗容忍度是指人們在多大程度上傾向于接受腐敗，它可以顯示人們如何理解規則和社會倫理以及對越軌行為的看法[2]。學者們認為腐敗的三個特征導致了腐敗容忍度存在的必然性：首先，腐敗從本質上是多維度的，包括各種類型的腐敗現象，從貪污、受賄到裙帶關系、徇私等，人們對這些腐敗現象的容忍度不能一概而論[3]；其次，不同社會對腐敗行為的態度并不一致，同一類行為在某一社會歸于腐敗，在另一社會可能被視為正常現象[4]；其三，同一社會中不同個體對腐敗的接受度也不相同，一些公民接受甚至認同的腐敗現象，另一些公民卻可能積極抵制[5]。因此，腐敗容忍度可以作為判斷特定社會腐敗風氣及個體對腐敗道德態度的重要依據。已有研究大多從文化角度分析腐敗容忍度，認為不同的社會文化與規則會潛移默化地影響人們對腐敗及反腐敗的態度[6]，較少從制度角度對其進行分析。

關于反腐制度內涵，國內學者側重于正式制度層面，意味著制度反腐應該強化制度和法律對權力的制約和監督。Hall把制度定義為在一個政治經濟體制內，那些規范并結構化個人間關系的正式規則、規范程序和標準操作慣例[7]19。North認為制度是“塑造人與人互動的人為約束”，并進一步指出，制度是一種社會博弈規則，由社會承認的非正式約束和國家規定的正式約束及其實施機制所構成[8]。從廣義上看，制度由一系列正式制度、非正式制度和制度執行機制構成。正式制度是為規范人們行為而有意識地創造的一系列政策、法律，是一種外在約束，具有強制性，是他律的主要力量[9]。借鑒這些經典定義，國內學者認為制度反腐即通過立法構建完備的防治和懲處腐敗行為的規則體系，制度反腐實質上是反腐法制化。有學者從預防和打擊腐敗兩個層面進行分析，認為制度反腐一是要通過制度嚴厲打擊、懲治腐敗，二是通過制度從源頭上預防腐敗[9]。還有學者從規則和執行層面進行分析，認為制度反腐一是以條款規章形式表現出來的制度形式，二是保障這些條款得以嚴格落實的組織體系和執行機制[10]。可以看出，制度反腐強調的是預防及懲治腐敗的系統性體系，包括法律法規及反腐組織的建設。

關于我國的反腐制度建設，學者從歷史角度考察中國共產黨的反腐歷程，認為可以劃分為三個階段：運動反腐、權力反腐和制度反腐[11]。中華人民共和國成立之初到“文革”結束時期的群眾性運動反腐，無論是“三反”“五反”運動，還是“四清”運動，都是通過發動群眾來進行的運動式反腐[12]。中共十一屆三中全會之后的權力反腐是靠文件、中央領導人的指示來反腐敗。與運動反腐和權力反腐模式相比，制度反腐的優點是發揮作用的時間長而穩定，能夠避免因領導人主觀決定而大起大落[10]。一直以來，我國致力于從人治反腐模式向制度反腐模式過渡，權力反腐雖廣受詬病，但到目前為止，領導意志依然是制度反腐的關鍵推動力[13]，而“專項治理”“集中整治”等反腐模式也體現出運動反腐的特點[14]。公婷認為，中共十六大之后，反腐法律法規制度建設逐漸完善，國家反腐策略由之前的間歇性運動式反腐向懲處和預防腐敗并行的以制度為基礎的廉政建設轉變，廉政法規建設及反腐機構的能力都開始加強[15]。學者們將制度的完善視為防治腐敗的有效手段。Johnston認為，低腐敗率國家的制度和規范塑造了清廉的政治與經濟參與；反之，軟弱的正式制度會放任公民和官員追求非法利益以及尋求潛規則的庇護，由此刺激更多的腐敗[16]。此外，還有一些學者通過實證分析證明反腐制度建設對遏制腐敗程度有積極影響[17-18]。這些研究大多從宏觀角度對制度因素進行分析。

不難看出，國內外學者就腐敗容忍度與反腐制度提出了諸多見解，但很少論述兩者內在關聯，大多對其分而論之，從應然層面對制度建設進行闡述，或從宏觀角度探討制度因素對腐敗的影響。對于反腐制度是否影響個體對腐敗的態度仍然缺乏研究，而關于具體反腐制度對個體道德發展的影響的微觀分析則更不多見。本文試圖通過對公務員腐敗容忍度的測量，考察自十八大以來公職人員的腐敗容忍度與個體道德是否發展變化，進而探討反腐制度對個體道德發展的影響。

二、 問題與方法

評價十八大以來反腐制度的成效，除了已有研究中的應然角度和實證層面的客觀指標外，有必要引入能夠反映公職人員對腐敗的道德態度的主觀指標。原因是，任何規范都是對人的意識和行為的約束，法律法規只有在主體對規范的認識、接受和自覺遵循的過程中才能真正發揮效力。只有個體的道德認知和價值觀發生改變，進而轉化為道德行為，制度的作用才能體現。基于這一邏輯，我們從以下兩個層面提出問題。

第一個問題，十八大以來公職人員的腐敗容忍度是否有所下降？從某種意義上說，腐敗容忍度是評價特定社會腐敗文化的重要指標，反映個體對腐敗的認知和價值取向。在當前的中國社會，人們對腐敗存在兩種相反的態度：一種認為應對腐敗采取“零容忍”態度，另一種則認為應允許對腐敗的“適度容忍”[注]參見佚名《社評：反腐敗是中國社會發展的攻堅戰》, 2012年5月29日， http://opinion.huanqiu.com/1152/2012-05/2765016.html, 2018年4月27日。。多數學者倡導營造對腐敗“零容忍”的社會環境，從社會文化和個體價值層面消除腐敗滋生的溫床。那么，在十八大以來強勢反腐的態勢下，個體對腐敗的態度是否出現了轉變？本文通過測量公職人員腐敗容忍度的變化，進而考察國家反腐制度對社會價值和個體道德態度究竟有無影響。

第二個問題，十八大以來的反腐制度建設對公職人員的腐敗容忍度是否有影響？公職人員的腐敗容忍度是否發生變化，必定受某種更深層的制度因素的影響。不少學者發現，制度環境對社會盛行的規則或價值具有關鍵影響，人們會根據外在制度環境變化調整自身的想法和行為[19-20]，進而內化那些因社會制度變化而產生的社會規則[21]。制度一方面通過“限惡、懲惡”的方式制約人的違規行為；另一方面，通過給道德榜樣各種形式的獎勵以傳達道德價值。通過一罰一賞，使制度成為培養和形成個體道德的有效載體[22]。特定官僚組織制度中的個人通常會根據組織規則來調整自身的價值觀和行為，無論這種組織規則是正式的還是非正式的。當公職人員感知到環境中腐敗盛行，而正式規則實施力度又弱時，就更容易融入腐敗文化[23]。

不難理解，在正式制度強力實施并持續推行的情況下，文化或道德態度也會在潛移默化中發生變化。有學者曾將我國香港與內地文化進行對比，認為內地的人情關系、面子及庇護關系等文化和社會規范很大程度上助長了腐敗滋生[24]。事實上，20世紀70年代的香港曾經貪腐盛行、民怨沸騰[25]，其社會文化視腐敗為正常現象，但廉政公署等制度的建立使香港取得了反腐的巨大勝利，同時塑造了香港社會“不想腐”的文化價值，公職人員的道德心理也隨之從不習慣逐漸轉變為適應廉政文化要求。據此，我們推測，十八大以來的持續高壓反腐以及相應的反腐制度建設對公職人員應該具有威懾與引導作用，進而影響他們對腐敗的道德態度。因此，我們將深挖十八大以來的反腐制度建設，發掘制度與公職人員腐敗容忍度之間的關聯，進而探討制度建設是否會對公職人員的個體道德發展產生影響。

為回答上述問題，2012年到2017年，我們對政府公職人員進行了問卷調查，調查對象的工作單位涵蓋黨政機關和事業單位，地域跨越東中西10多個省區市。共發放1 350份問卷[注]問卷發放情況分別是2012年142份，2013年146份，2014年147份，2015年248份，2016年210份，2017年200份。我們的調查并不是對某些特定個體的持續追蹤，原因有三：一是公職人員所處環境的特殊性會使追蹤調查過于敏感而難以實施，不太可能對分散于全國各地的調研對象進行大樣本追蹤。二是我們的意圖主要是考察公職人員群體而不是某些特定個體的腐敗容忍度變化，因此沒有對同一批對象進行跟蹤，而是從2012—2017年隨機抽樣調查一批公職人員，以期從側面反映不同時期的公職人員群體對反腐制度的道德心理與態度的調整。三是本研究主要是對公職人員腐敗容忍度的均值比較，因此，只要每年的調查對象具有一定代表性(不必是同一批對象)，在控制性別、級別及收入等基本變量的情況下即可比較。，回收有效問卷1 093份，有效率為81.0%，其中男性493份，女性600份。中共十八大于2012年11月召開， 2012年的問卷在當年的3至6月份已完成填寫，而十八大以后中央各項反腐政策基本上在2013年初才開始頒布和實施，因此，我們把2012年的腐敗容忍度看作十八大之前人們對腐敗的態度或容忍度。運用Stata14.0統計軟件對調查數據進行分析，采用t檢驗及多元線性回歸分析等方法，測量我國公職人員腐敗容忍度的歷年變化。除了定量方法，我們還采用定性方法，試圖揭示個體道德態度變化的深層制度原因。定量方法主要是借助數據分析變量之間的因果關系，但無法解釋變量之間為什么會產生影響、其內在緣由與制度背景信息[26]。這意味著僅用定量方法難以真實反映深層次的制度與道德文化之間的相互影響。因此，我們在進行定量分析的同時，還借助訪談以及對制度文件的文本分析等定性方法，以期更深入和詳細地揭示個體道德與制度建設的關聯性。

三、 公職人員腐敗容忍度的變化

本研究采用問卷法對腐敗容忍度進行測量，具體從兩個層面切入：第一，測量公職人員對單項政府腐敗行為的容忍度；第二，測量公職人員對政府腐敗行為的總體容忍度。測量量表為10刻度，1代表“完全不能容忍”，10代表“完全容忍”。

1.單項腐敗容忍度變化

首先，測量2012—2017年公職人員對15項具體腐敗現象的容忍度變化。我們對2012—2017年間的腐敗容忍度均值進行分析，同時計算2012年與2017年的腐敗容忍度差值，采用t檢驗方法檢驗兩者是否存在顯著性差異。各年度公職人員對單項政府腐敗行為容忍度的變化情況見表1。

續表1

從表1可知，2017年與2012年首尾相比，公職人員對該15項具體腐敗行為的容忍度均呈下降趨勢，其中12項具有顯著差異(顯著系數取0.05)。容忍度下降最明顯的腐敗行為是“三公消費”，下降1.37分。這正是十八大以來嚴厲打擊的微小型腐敗行為，“八項規定”和“反四風”中都明確強調要“整治公款送禮、公款吃喝、奢侈浪費”[注]參見2013年11月4日中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組印發的《關于開展“四風”突出問題專項整治和加強制度建設的通知》。。其次是“集體腐敗”，下降1.11分，這也是十八大之后打擊力度較大的腐敗行為，如嚴打“窩案”，整治官商勾結等“圈子文化”政治生態，“拉幫結派”被列為紀委巡視監督的主要內容[注]參見陳金來、佘子藝、黃秋霞《整治“圈子文化” 凈化政治生態》， 2018年12月29日， http://fanfu.people.com.cn/n1/2018/1229/c64371-30494569.html， 2019年5月3日。;又如山西煤礦腐敗案中有7位常委落馬[注]參見佚名《山西腐敗窩案：關系盤根錯節 官場更加沉默》， 2014年7月14日， http://politics.people.com.cn/n/2014/0714/c1001-25279936.html， 2018年4月27日。，廣州國企的“塌方式”腐敗中一窩端掉22名中高層管理人員[注]參見劉其勁《廣州輕工集團現“塌方式”腐敗 一窩端掉22人》， 2015年8月21日， http://news.163.com/15/0821/06/B1H9DF7K00014AED.html， 2018年4月27日。。

2.總體腐敗容忍度變化

為反映公職人員腐敗容忍度的總體變化趨勢，我們將這15項具體腐敗行為進行量表處理。首先采用因子分析對這15個題項合成因子，合成一個因子時，eigenvalue大于1，然后采用Cronbach’α內部一致性系數對這15個題項進行信度檢驗，系數為0.943，表明該量表具有優良的內部一致性。對該15項具體腐敗行為進行加總求均分，結果見表2。

表2 總體腐敗容忍度變化

從表2和圖1可知，公職人員對腐敗的總體容忍度呈下降趨勢，2017年與2012年相比，腐敗容忍度下降22.9%。以最保守的方式，即(B-最低)/最低，和最樂觀的方式，即(B-最高)/最高，分別計算腐敗容忍度變化情況，仍然顯示出下降的趨勢。而且，腐敗容忍度最高的年份為2012年，最低年份為2017年。因此，公職人員的腐敗容忍度在2012—2017年間整體呈下降趨勢。

圖1 2012—2017年總體腐敗容忍度的變化趨勢

為防止歷年樣本偏差過大，我們進一步控制性別、級別及月收入等變量以考察年份是否仍然對腐敗容忍度產生影響[注]由于我們并不是對歷年的同一批樣本進行追蹤調查，樣本是獨立的，控制性別、級別和工作年限等是為了防止歷年樣本偏差過大及這些基本信息對腐敗容忍度產生影響。實際上，我們調查的公職人員在級別、年齡、收入等方面具有較大的同質性，歷年樣本偏差本身較小。。從表3可以看出，當不控制上述變量時，2013—2017年腐敗容忍度均顯著低于2012年；在控制上述變量的情況下，2013—2017腐敗容忍度仍顯著低于2012年。從實證結果可知，十八大之后公職人員的腐敗容忍度顯著低于十八大之前。

縱觀以上分析，無論是各年份單項腐敗行為容忍度還是總體腐敗容忍度的均值對比，無論是否控制年份等變量，十八大之后，我國公職人員的腐敗容忍度都普遍低于十八大之前，且呈現出顯著的下降趨勢。但是，從圖1可知，腐敗容忍度的下降趨勢并沒有體現在每一個年份上，有些年份呈現局部的微小上升。這些時間節點分別表現為：2013年相對于2012年，腐敗容忍度降低；2014—2015年相對于2013年，腐敗容忍度略有上升；2016—2017年相對于2015年，腐敗容忍度再次下降。

表3 總體腐敗容忍度的變化(OLS)

注： 括號中為穩健標準誤差；*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著，下同。

四、 影響腐敗容忍度的制度因素

腐敗容忍度直接反映的是社會或公眾對腐敗的道德價值觀，而文化與道德受制于特定社會的制度約束與引導，其變化往往能折射出特定制度的變遷。十八大以來公職人員腐敗容忍度下降固然受眾多因素影響，但最關鍵的自變量正是持續的制度建設及強力執行。因此，當我們思考公職人員腐敗容忍度變化的深層原因時，一方面需要對靜態的反腐法律法規等文件進行分析，這是反腐制度的文本依據；另一方面，需要分析制度規章是否得到切實執行，這是制度有效性的根本保障。換言之，我們將從靜態與動態兩個層面分析制度對公職人員腐敗容忍度與個體道德的影響，結合訪談素材與科爾伯格的個體道德發展階段理論[注]參考Kohlberg L., Essays on Moral Development, San Francisco: Harper & Row, 1981.，探討腐敗容忍度下降背后所蘊含的制度基礎與個體道德發展規律。

1．恐懼性約束：集中反腐期的強制服從

首先，2013年公職人員的腐敗容忍度相比2012年顯著下降，其原因與當時大刀闊斧的反腐舉措及頒布的一系列反腐法規密不可分。十八大之后，我國將反腐提到前所未有的高度，“不論是什么人，不論其職務多高，只要觸犯了黨紀國法，都要受到嚴肅追究和嚴厲懲處……堅持老虎、蒼蠅一起打”[注]2013年1月22日，習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上發言。。就法律法規方面，中央實施“八項規定”與“反四風”等作風建設，從2012年底到2013年頒布各種規范性文件13個，具體見表4。這些文件大多是關于黨的作風建設的一些規范性意見和條例。

表4 2012年底至2013年頒布的規范性文件

制度的效力在于執行。為實施上述法規以形成震懾效應，這一時期國家強調落實“八項規定”和“反四風”， 提出“老虎蒼蠅”一起打，確立了高壓反腐態勢。僅2013年就有31名中管干部被查處[注]參見仝宗莉《中紀委：2013年查處涉嫌違紀違法中管干部31人》, 2014年1月10日， http://politics.people.com.cn/n/2014/0110/c1001-24080915.html, 2018年4月27日。，截至2013年底，30 420人因違反中央“八項規定”而被懲處[注]數據來源于《中央紀委：3萬余人違反八項規定被處理》, 2014年1月7日， http://fanfu.people.com.cn/n/2014/0109/c64371-24065515.html, 2018年4月27日。。中央確立2013—2017年巡視工作的規劃，2013年5月—7月及2013年10月—2014年1月分別進行了第一輪和第二輪中央常規巡視，對一些重要省份和國企進行“尋虎找蠅”。然而，反腐之初，諸多反腐措施并未制度化，只是出臺了一些規范性意見和條例，帶有運動式與權力式反腐的特點。我們通過訪談了解公職人員對反腐措施的態度，發現在腐敗容忍度下降的第一個時間節點里，人們在道德心理上更多是出于對高壓懲罰的懼怕，而不是出于自覺認識基礎上的道德認同。當我們問及“當前公職人員是不是都會遵循‘八項規定’”時，大多數回答是“不會違反”“誰也不敢去冒險違規”[注]資料來源于2013年5月29日筆者對某高校三位MPA同學的課后訪談。：

遵循“八項規定”是必須的，現在中央這么高強度反腐，誰敢違反？(訪談者編號：WJ20130529)

中央這么嚴格執行“八項規定”，在這個風頭上，公開違反肯定不會的。(訪談者編號：SWY20130529)

我肯定是遵守規定的，我也沒有機會去腐敗。我想即使有機會腐敗的人，頂風作案也不大有的。(訪談者編號：HP20130529)

不難看出，這種疾風驟雨的反腐動員在短時間內激起了社會的反腐熱情，一些高層貪官紛紛落馬，對公職人員產生了強烈震懾。出于對大量高層官員塌方式落馬的震驚以及對嚴懲腐敗的恐懼和逃避心理，公職人員對腐敗的態度出現了變化，這就可以理解為什么2013年相較于2012年腐敗容忍度急劇下降。這種因恐懼與逃避心態而出現的腐敗容忍度下降，反映出公職人員的個體道德發展仍處于科爾伯格所述的“前道德階段”[27]393，其道德感主要來自外在強制力。他們服從權威與上級是為了逃避懲罰，個體道德責任能力處于強制性被動服從階段。

2.習慣性松懈：制度初創期的道德心理偏差

根據表2和圖1，2014—2015年的腐敗容忍度相對2013年有所上升，這是否說明高強度的懲戒和約束只能使公職人員產生短暫的道德禁忌感而無法將其內化為個體道德自覺？抑或長期的社會規范和文化影響導致人們習慣于跨越正式制度的邊界[26]206-221，進而影響反腐力度及有效性？又或者在腐敗盛行的環境中，人們會忽視正式反腐制度的要求，根據社會腐敗潛規則，如人情、關系、面子等來采取行動，從而削弱正式制度在執行過程中的影響力？

回顧十八大以來的反腐進程，2014年恰恰是從重懲處到重制度建設的轉折點。2014年10月，中央四中全會提出全面推進依法治國，要求黨依法執政、依規管黨治黨建設黨，開始了從強勢高壓反腐向制度反腐的轉型。2014年10月，中紀委第四次全會提出，今后反腐倡廉建設既要持之以恒糾正“四風”，更要加強反腐體制機制創新和制度保障。此后，在繼續保持高壓態勢的同時，中央連續修訂了三部關鍵法規，分別為《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》(見表5)，為后續的反腐打下了制度基礎。反腐重心從初期的集中式和權力式懲處向法律法規建設轉變。一系列重要法律法規的建立和修訂為反腐行動提供了指導和規范。 2014—2015年,中央開展了6次巡視，并且逐步由常規巡視轉為專項巡視。與常規巡視不同，專項巡視目標清晰，循著問題線索而去，有問題即可巡視，還可“回頭看”、殺“回馬槍”[注]參見鄧海建《人民網評：“專項巡視"，聞聲而動雷霆反腐》， 2014年3月17日， http://opinion.people.com.cn/n/2014/0317/c1003-24658442.html， 2018年4月27日。。

表5 2014—2015年頒布的主要反腐法律法規

在強勢高壓反腐向制度反腐轉型的過程中，2014—2015年間的腐敗容忍度相對2013年出現上升。究其原因，首先是傳統腐敗文化與當前倡導的廉政文化沖突所致。正如Nadien指出的，在社會化過程中，個體一般不會消極地接受外在環境的影響，其道德社會化是一個主動的過程，個體會根據自己以往的價值觀有選擇地吸納社會道德[28]。而且，如果道德環境的內容是不一致的，甚至是相反的，就會造成個體在道德認知和選擇上的困惑、矛盾甚至沖突，這必然對主流道德影響力產生消解作用，阻礙道德主體對主流道德的認同與選擇[29]。的確，十八大之前公共部門的腐敗存量較高，人情、關系等腐敗文化在官場盛行，且大多以正常的人情倫理形態出現。十八大以后倡導清廉的制度和文化建設對這種腐敗文化形成了強烈沖擊。有學者甚至發現，短期內的反腐效果越好，公職人員的腐敗容忍度反而更高，因為公職人員身處反腐中心，各種法規與紀律對其形成直接沖擊后，不少干部在短時期內不太適應，可能出現逆反心理甚至為官不為的現象[30]。其次，在高壓反腐推進一段時間后，公職人員根據以往的反腐節奏，期待高壓反腐態勢會隨著時間而逐漸減弱，認為新政實施會在短時期內轉移工作重心，反腐不會長久持續[31]，于是出現松懈心理，迷茫觀望，甚至可能出現逆反心理。在這種情況下，公職人員出現道德心理偏差并不奇怪，我們從訪談中也能看出這種情緒的普遍存在[注]資料來源于2014年10月4日筆者對某高校MPA同學的課后訪談。：

以往反腐都是搞一兩年，權力穩定之后，一般反腐會放緩，所以搞一段時間就會過去了。(訪談者編號：CSH20141004)

這種高壓反腐方式不利于公務員工作的開展，公務員工資太低，適當福利是應當的，現在有種為了反腐而反腐的感覺，沒有干活的動力。(訪談者編號：ZY20141103)

我對這樣的反腐沒有信心。因為任何問題的解決都要從根本入手，現在的反腐可能是治標不治本……貪腐只是由地上轉入地下而已，一些基層組織，天高皇帝遠，貪腐行為比“十八”大之前有過之而無不及。(訪談者編號：HZG20141103)

問卷調查也印證了公職人員的觀望狀態，在2017年的問卷調查中，就“‘十八大’后高壓反腐，當時您認為這樣的反腐只是一陣子的事情，是新任領導人樹立威信的方式”一題進行調查，31.5%的公職人員選擇“十分同意”或“比較同意”，22.2%選擇“一般”，46.3%選擇“不太同意”或“非常不同意”，即高達一半的被調查者對高壓反腐持懷疑態度。公職人員的這種認知偏差在個體道德發展中不難理解，盡管這一時期反腐規則的執行進度并沒有放緩，但由于公職人員在道德心理上依然沒有擺脫習慣思維，對中央反腐的制度推進缺乏認識及可供參考的經驗，出現了偏差性理解與錯誤期待，與之相應的腐敗容忍度上升便不是偶然的了。

3.肯定性遵從：制度強化期的“習慣道德”

腐敗容忍度又一個下降節點出現在2016—2017年，這一時期公職人員對腐敗的態度呈現出質變，開始出現了某種程度的習慣道德特征，即遵守規則的動機是為獲得關系人的認可與嘉獎，如為了得到公眾信任或上級肯定。同時，對于權威和命令，有了更加理性的認識，從消極被動的服從變成追求肯定性的認同。

背后的原因依然是制度及其執行。自2014—2015年中央確定反腐制度建設基調后，2016—2017年又相繼出臺了一系列有關監督、問責及提拔等具體實施方案的條例(參見表6)，這些制度與機制建設文件為干部監督和問責提供了指導。另外，該階段持續強化反腐體制機制的創新，首先，全面完善和開展專項巡視，實現對中央和國家機關巡視全覆蓋[注]2016年1月中共中央辦公廳印發通知，中央批準中紀委對中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構。，對12個省區市開展“回頭看”，從而推進相應制度規章的貫徹落實。其次，實現對中央一級黨和國家機關全面派駐，47家派駐紀檢組，監督139家單位，使黨內監督不留死角。這一舉措使得制度實施不再停留于局部領域和局部層級，而是全面落實。再次，推動雙重領導體制，按照“兩個責任、兩個為主、兩個全覆蓋”的要求執行[注]“兩個責任”指黨委負主體責任、紀委負監督責任；“兩個為主”指紀委書記、副書記提名考察時以上級紀委會同組織部門為主，查辦腐敗案件時以上級紀委領導為主；“兩個全覆蓋”指巡察機構全覆蓋、派駐機構全覆蓋。。該創新將制度的執行與執行者的具體責任相關聯，從而建立制度執行的機制保障。除了國內的反腐行動之外，2016年最高人民檢察院還發起了“天網”和“獵狐”行動，開展針對外逃腐敗分子的國際追逃追贓專項行動。這些創新強化了反腐機構的組織建設和獨立性，有利于反腐能力的提升，并將執行與落實作為反腐制度的根本保障。

表6 2016—2017年頒布的主要法律法規

如此系統的法規紀律，伴隨高強度的持續反腐懲治行動，公職人員的腐敗容忍度再次下降，反映了其道德心理的變化。在經歷過因恐懼而敷衍、因期待落空而逆反甚至抵制之后，公職人員從早期的消極觀望轉變為自主接受并認同規則。這一過程某種程度上與個體道德發展規律正相契合。當個體遵循道德不僅是出于懼怕懲罰，而是為了尋求關系人的認可與贊賞，且他們對權威和命令有了更加理性的認識，并逐漸認可和內化各種行為規范時，個體的道德發展便會提升一級，具有了“習慣道德”的特征[27]396。

那么，此時公職人員的實際道德心理是否真的處于這種狀態？2017年，我們對公職人員就以下問題進行訪談：(1)是否對目前的高壓反腐有信心？(2)您對當前的反腐法律法規持怎樣的態度？在訪談的15名公職人員中，有12名對當前高壓反腐“有信心”或“比較有信心”。大多數被訪談者表示，自己身邊遵循“八項規定”的人越來越多，公款吃喝等腐敗現象明顯減少了，自己也會遵循法律法規[注]資料來源于2017年3月6日作者對某高校MPA同學的課后訪談。：

根據我的觀察，身邊公款吃喝、收禮等現象確實難再看到……我認為高壓反腐是目前可能唯一行之有效的方式……從目前持續的反腐形勢來看，作為公共機關的一員，唯一的選擇就是積極配合，響應國家的反腐政策。 (訪談者編號：MJT20170306)

認可目前的反腐形式，十八大之前，腐敗已經達到了危及政府形象以及危害群眾生活和社會公平正義的程度了。百姓對公共部門和公務員的印象非常不好，高壓反腐起到了撥亂反正的作用……我是支持國家反腐行動的。(訪談者編號：YY20170306)

廉政建設目前在各地政府都是工作重點。從當前的反腐形勢來看，反腐不會松懈，而且會更加制度化。對個人仕途而言，腐敗就是去撞槍口，為了個人的發展，我也會主動融入這個反腐建設中。(訪談者編號：WXJ20170306)

2017年，我們就“當省部級高官乃至正國級干部相繼落馬，您仍然認為‘反腐只是一陣風’嗎”這一問題對公職人員進行問卷調查，高達85.2%的被調查者認為自己的看法“有所改變”，其中38.9%選擇“較大改變，反腐能夠取得較大成果”，37.0%選擇“略微改變，反腐能在一定程度上減少腐敗”。這說明公職人員對反腐斗爭從質疑逐漸轉為認可。我們進一步對公職人員這一時期遵循規則的動機進行調查。當問及“以下哪一種原因最符合您遵循‘八項規定’的真實想法”時(參見表7),僅9.3%的公職人員是出于懼怕懲罰，57.4%遵循“八項規定”是為了更好地維護規則，20.4%是為了獲得民眾的認可。這說明這一時期大多數公職人員開始主動遵循規則，不再僅僅是為了規避懲罰。同時13.0%的被調查者認為遵循“八項規定”是自己的責任，表明有一小部分公職人員有向“自律道德”階段發展的趨勢。

表7 以下哪一種原因最符合您遵循“八項規定”的真實想法

很顯然，反腐制度推進與持續高壓執行使公職人員對腐敗及反腐的態度都發生了改變。公職人員對反腐有了更理性的認識，對腐敗的容忍度進一步降低。正如公婷指出的，對政府反腐有效性的滿意度會進一步提高人們控制腐敗的信心，降低個人在態度和行為上對腐敗的容忍度[2]。換言之，隨著個人對政府反腐的認同度越來越高，個體的道德態度會相應發生改變，表現為對腐敗的低容忍和低參與。

持續五年的反腐制度強化與執行行動深化，已在某種程度上增強了人們的信心，并使公職人員的道德信念出現變化，道德態度從消極被動服從變成肯定性認同。追溯歷史可發現，改革開放以來的反腐制度建設可以追溯到2004年。Manion認為這一年是我國制度反腐的轉折點。他指出，改革開放以來，中國主要實施的是嚴厲懲處策略，輔之以軟弱的道德教育，而忽視了制度設計[23]。這一觀點的標志性依據是，2004年底，中共中央委員頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》宣告了反腐政策的重大轉變，意味著我國有意放棄運動式反腐，代之以強調制度變革和腐敗預防策略[32]。然而，不可否認的是，這一制度變革并沒有真正貫徹到反腐實踐中，很長時間內仍然表現出短期運動式反腐和權力反腐的特征，制度的執行強度也無法與十八大以來的高壓態勢相提并論，未能形成持久的制度威懾力。這在某種程度上解釋了2014—2015年腐敗容忍度上升的主要原因，正是十八大之前的制度弱執行導致人們對制度缺乏必要的敬畏與尊重，僥幸與觀望心理代替了將制度與規范內化為自身行動的道德自覺。不同的是，十八大以來以高壓懲處為特征的制度執行與制度規章建設并沒有隨著時間而減弱，反而日益顯示其強化趨勢，久而久之，公職人員的道德心理在經歷消極觀望和逆反期后，逐漸回歸到重新理解并嘗試接受規范的階段，這對個體道德發展來說是一個重要進步。

五、 發現與啟示

本文的研究發現如下：

第一，通過2012—2017年公職人員腐敗容忍度的實證調查發現，十八大以來，公職人員歷年的腐敗容忍度全部顯著低于十八大之前；2012年之后腐敗容忍度總體而言呈下降趨勢，且存在三個節點：2013年相對于2012年，腐敗容忍度降低；2014—2015年相對于2013年，腐敗容忍度有微小上升；2016—2017年相對于2015年，腐敗容忍度再次下降。這也從一個側面證明，高壓反腐在某種程度上對個體道德產生了影響，使個體公職人員在道德心理上產生了內在約束力。

第二，本文從個體道德發展角度解讀制度約束對道德主體的作用，對十八大以來密集出臺的各種反腐制度規則進行分析，發現正是反腐向制度化和常態化轉變，才導致公職人員的腐敗容忍度降低。這一過程中，公職人員的腐敗容忍度經歷了從迫于外在約束和懲戒的被動下降，到迷茫或放松警覺的微弱上升，直至個體對反腐形成理性認識后的再度下降。隨之個體道德心理也經歷了微妙變化，從初期出于恐懼的強制性服從轉向具有肯定性的主動遵從，反映出個體對反腐制度的理解日趨理性與正確。這可以在某種程度上證明制度反腐追求的“不敢腐、不能腐和不想腐”的目標在行為主體道德內化過程中的階段性成效。從根本上說，該變化歷程恰好符合行政個體道德的發展規律。

第三，十八大以來的反腐制度能夠對個體行政道德產生影響，一個關鍵因素是制度執行機制及其強有力的行動。回顧我國反腐制度建設歷史，事實上，十八大之前已有不少建樹，然而并未真正對公職人員形成強大的震懾力，相反，由高層權力驅動的反腐周而復始地扮演著“助力權力交接和穩定”的角色，公職人員基本上可以預測反腐逐漸變弱的走向。缺乏持續運行的反腐制度機制，法律法規等制度資源逐漸成為形同虛設的書面條文，對公職人員不再有約束力。反觀十八大以來的制度建設，不僅法律法規日益豐富完善，更重要的是持續的執行機制建設，促使個體行政人員對腐敗保持警覺，從習慣于各種道德戒律到從內心認同這些實踐規則。從這個意義上說，靜態的法律法規制度建設固然重要，但持續執行的動態機制才是靜態制度得以存續的生命力。

上述發現為我國反腐制度與可持續運行機制的完善提供了某些啟示。從十八大以來公職人員腐敗容忍度波浪形下降的趨勢來看，腐敗容忍度上升抑或下降的時間節點都與特定反腐行動和制度推進相關。值得關注的是2013年以后的小幅上升，反映出我國長期運動式反腐的短期效應以及公眾對這種反腐的習慣性消極心理預期，由此可知，要使反腐成效真正體現在作為腐敗主體的個體道德心理與行為中，只有持之以恒地堅持“反腐永遠在路上”策略，才能構筑起“不敢腐”和“不能腐”的防御機制，使個人有可能形成“不想腐”的道德良知。因此，持續不懈的反腐制度與機制建設成為扭轉我國長期以來“越反越腐”局面和個體道德態度上機會主義傾向的關鍵。

公職人員在高壓反腐的制度約束中最初形成的道德感往往出于對懲罰的恐懼，而非基于道德自覺的肯定性遵從，要實現從前者到后者的轉變并非通過簡單的道德宣講或個人反省就能完成，而是需要將制度與個體在特定組織中的生存發展，尤其是職位晉升直接關聯，在懲處的同時實施積極的道德引領，將遵從制度與個人的人生目標聯系起來，使肯定性的道德遵從成為個體的普遍選擇。事實上，反腐初期疾風暴雨式的反腐態勢以及各種反腐制度的頒布，的確對公職人員形成了強大的外部他律效應，但其內心未必信服，隨著反腐制度的持續推進，個體意識到只有適應并遵從制度才能獲得肯定和嘉獎，如有些地區將黨風廉政建設作為末位淘汰機制納入政府的績效考評[33]。正是這種制度的權威力量，促使公職人員為了個人仕途而主動響應反腐行動并接受制度規則。這在某種程度上為公職人員提供了有別于普通個人的道德修養路徑，即以強制性的制度途徑建構公職人員的個體道德。

由此進一步展望，隨著我國反腐制度建設的持續深入，迫切需要涵蓋所有國家公職人員的系統的行政道德建設。所謂行政道德，是指以公權力為基礎的公職人員在行使權力過程中的道德規則與紀律，它包括系統的道德規范、道德運行與監督機制。這種基于制度的強制性道德不同于普通個人的弱約束道德，它是介于私人領域的弱約束道德與國家強制性法律之間的“準法律”性質的道德制度，依靠正式制度的強制性約束，并在此基礎上將這種強制性道德制度轉化為社會道德文化與個人價值觀，成為個體的自覺行動。這是使公職人員對腐敗的態度始終處于低容忍度的基本道德基礎。因此也可以相信，只要國家長期堅持打擊腐敗和反腐制度建設并行推進，那么，個體從“不敢腐”向“不想腐”的自律道德轉變就具備了現實基礎。當然，理想的狀態仍然是形成自發反腐的制度機制，而不是僅僅依靠反腐決心。