供給側結構性改革政策下的國企混改研究

方昆鵬 白云

摘 要： 隨著中國經濟步入新常態，國有企業發展混合所有制等國企改革措施及供給側結構性改革成為中央重點關注的任務。一方面，國企改革作為經濟體制改革的核心環節，對改善市場格局有著至關重要的作用。另一方面，隨著需求端拉動經濟的政策效果逐漸減弱，從供給端入手改善供需環境成為迫切的需求。本質上來說，對于國有企業而言，供給側改革正是為了提升其競爭力，這與國企混改的目標是相一致的。因此首先就供給側結構性改革與國企混改的內在聯系進行分析以突出從供給側視角分析國企混改的重要性。隨后，對國企混改的現狀及存在的問題進行分析指出了未來可能的改善方向。最后，通過供給側制度、資本、管理、思想及勞動力五個方面的分析，針對國企混改存在的問題提出相關政策建議，以期穩步推進供給側結構性改革及國企混改，促進經濟實現可持續穩步發展。

關鍵詞： 供給側結構性改革;國企混改

中圖分類號： D9????? 文獻標識碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.070

自2015年11月習近平主席在中央財經領導小組第十一次會議上提出著力加強供給側結構性改革以來至今已有三年多。賈康等新供給學派將該政策總結為“八雙五并重”，其中雙進和雙到位都指出國有企業在供給側結構性改革中占據重要地位。實質上，隨著經濟進入新常態，國有企業發展舉步維艱，亟待改革。可以說，供給側改革是廣義國企全盤改革的一個重要組成部分。而這其中十分關鍵的一點便是國企混改，可以實現結構性改善資源配置情況等目標。過去幾年的經驗證實只有結合供給側結構性改革政策分析國有企業處境及改革去向，才能切實推進國有企業發展，促進經濟迎來新的增長點。

1 緒論

一直以來，國有企業改革都是我國經濟體制改革過程中的重要一環。而隨著市場經濟占據越來越重要的地位，政府與市場之間的關系權衡顯得尤為重要。既要讓市場在資源配置中占據決定性地位，又要更好發揮政府的積極作用，而這就迫切需要國有企業建立健全現代企業制度，完善所有制結構，實現1+1>2。

實際上，以混合所有制改革為核心的新一輪國企改革具有其必要性與必然性。其一，長期以來國有企業壟斷的局面使得行業整體創新意識不強，行業發展緩慢，民營資本長期處于劣勢地位。混合所有制的實現則可以激發市場活力，使國有資本和民營資本共同迎來新的增長點。其二，國有企業發展面臨的種種問題也迫切需要引入其他性質的股份。一方面，通過各類資本的混合，不僅能提高流動性，還能拓寬業務范圍提升效益;另一方面，混合所有制改革引入更有通過發展創新提升盈利能力動機的民營資本能促進國有企業公司治理結構的改革和完善，有利于國有資產的保值增值。最后，國有企業混合所有制改革實際上是傳統資本社會化邏輯的延續。諸如員工持股等股份合作制方式實現了企業內部的資本社會化，國有資產剝離、包裝整合等提升國有資產質量完成上市的方式則實現了更為廣泛的資本社會化。資本社會化使得生產經營更加多元分散，各主體利益更加合理明確統一，社會資源實現更加合理高效的配置。

進一步地，供給側結構性改革的提出實際上對國有企業發展改革提出了新的要求，并最終能夠實現推動國企混改的全面落地。為穩步推進供給側結構性改革，國有企業需要改變過往的發展形式，而創新管理，創新制度，調整發展戰略，從而不斷提高自身競爭力，并實現綠色可持續發展。國有企業需要對自己的地位以及所承擔的社會責任有充分的認識，積極發揮自身帶頭作用，改善產品供給結構，引領社會探索發展好的技術、模式，孵化更多又大又強的企業。國有企業憑借自身獨特優勢實現的不應只是資源的壟斷，而是應該通過資源的集中為整體經濟提供更有效的發展動力。通過逐步推進供給側改革，供需結構將得到改善。著力于生產端和供給端的特征與國企混改目標不謀而合。供給側結構性改革實質上為國有企業發展混合所有制提供了良好的環境，促使其通過兼并重組等方式整合資源以提高整體資本運營效率。

而正因為國企混改與供給側結構性改革本質上的聯系，國企混改的穩步推進又將反過來促進供給側改革的實施。國有企業通過發展混合所有制等方式化解過剩產能，并不斷降低自身成本，實現提質增效的同時也正是完成供給側改革的關鍵任務。結合供給側結構性改革政策框架分析國企混改狀況及發展對策將更具針對性，能更好的推動改革，釋放經濟活力。

回顧歷史不難看出，1998年紡織業“壓錠”、國企“抓大放小”及債轉股等一系列改革措施，正是目前國企全盤改革的雛形。供給側改革本質上來說，就是廣義國企改革的重要組成部分。其目的是希望供給側的結構優化，加速上游國企利潤的修復，使得這部分國有資本對社會資本具有更高的吸引力。而最終恢復供給彈性的方式便是混改。2000年以來的15年間紡織業凈利潤實現了復合增速20.4%，杠桿率從76%降低至50%左右。這其中一個核心的原因便是民營資本大量收購國有紡織企業，改善了紡織行業的競爭格局，提升力企業的競爭力及生產效率。顯然，供給側改革只是第一步，最終的關鍵還是國企回歸市場，是政府與市場在資源配置作用中的合理安排。

2 國企混改現狀分析

自國企混改開始實施以來，我國已經推出三批試點，共涉及50余家企業。而因為國有企業本身特點，這些試點企業大多集中于石油、天然氣、電力、電信、交通和軍工等重點領域。除了民營資本可以入股國有企業參與到國有企業的兼并重組當中以外，國有資本也被鼓勵以各種形式參與到非國有企業當中，從而全方位建立健全混合所有制企業治理機制。國有企業混改穩步推進確實取得了一定的成果，但不可否認的是，這其中始終仍然存在一些難以克服的問題需要進一步攻克。

2.1 國企混改成果

截至2018年11月底，國有企業法人累計減少了1.2萬戶，這直接節省了人工成本和管理費用441億元。與此同時，國有企業通過股權融資及市場化債轉股等方式持續推進降杠桿、減負債工作。截至11月末，國有企業平均資產負債率同比下降了0.4個百分點至65%，成效顯著。

進一步地，根據中國統計年鑒數據，2015年，混合所有制工業企業數量、資產、主營業務收入及利潤總額分別占規模以上工業企業的30.02%、48.67%、41.14%和42.72%。到了2016年，各項指標都迎來了一定程度的提升，分別為30.77%、50.15%、41.92%和42.78%。隨著混合所有制改革的不斷推進，混合所有制企業不僅份額不斷提升，還迎來了盈利能力等的提升改善。很顯然，發展混合所有制對于國有企業而言極具重要性，且切實推動中國經濟更加平穩健康的發展。

當然，試點作為國企混改的重要手段，在取得一定成效后，將作為后續全面改革的支撐。隨著國企混改的不斷推進，混改的內涵得到了更深的認識。混合所有制只是手段，改革才是目的。國有資本與民營資本的混合只是基礎，在此基礎上要想使得二者混合的成效不斷放大，關鍵還是需要對企業的治理機制及商業模式等進行改革，使其符合經濟發展新形勢的要求。正因為此，國有企業在變革產權的同時，也在不斷關注新的經營機制。以中國聯通為例，其通過引入戰略投資者、組建多元董事會、精簡機構人員、重構業務單元、創新產品服務及實施股權激勵等一系列手段使其經營業績迎來拐點。

2.2 國企混改存在問題

盡管國企混改確實取得了一系列令人欣喜的成果，但隨著瓶頸的出現，其中存在的問題就是不容忽視的。

（1）我國尚未建立健全與國企混改相關的法律制度。盡管國企混改已經推行多年，但2009年5月出臺的《企業國有資產法》顯然并無法滿足國企混改的要求。國有企業產權不明晰會使得管理者以自身利益最大化而非公司利益最大化的方式經營公司配置公司資源，而損害全體人民的利益并造成資源的浪費。比如管理者在進行投資決策或人員分配等事項時，優先考慮的不是項目的成本收益和公司的利益，而是如何充分利用自身優勢為自己謀取利益，這就造成最終的決策對于公司而言并不是最優的。此外，產權不明晰的同時就造成了很難進行有效的監督，從而讓管理層有利可圖。而另外，對于非國有企業而言，他們并不享有同等產權保護制度，如果處理不妥當，混改則很可能損害民營企業產權，而使國有企業發展混合所有制無法順利進行。

（2）國有資本和民營資本之間很難尋求主動的合作。一方面，國有資產引入非國有資本就涉及到估值問題，過高或過低都會帶來問題。另一方面，由于國有資產的特殊性質，民營資本加入并不是能很快實現的事情，而需要漫長的流程。且民營資本本身面臨的一個很大的問題就是融資難。因此面對國有資產，民營資本積極性并不高。這其中就涉及到如何分配國有資本與民營資本利益的問題，促進雙方的合作意愿。

（3）國企混改面臨較高的潛在成本。國有企業發展混合所有制對于原有員工而言是一個巨大的改變，因為這直接使得他們面臨的環境發生變化。一方面，現代國有企業將改變以往的壟斷地位，而真正參與到市場的競爭當中，公司員工將更可能面臨被辭退等問題，從而使得員工不愿意接受混改而要求一定的經濟補償。另一方面，國有企業相較于民營企業一個最大的特點便是其福利制度。在更為理性的非國有企業管理者看來，原有的制度就可能不是最優的。如此，國企混改所帶來的環境變化增加了其中的成本而使發展混合所有制受到利益相關方的阻礙。

（4）國有企業的治理結構存在固有缺陷。盡管國有企業的去行政化一直在持續推進，但由于國有企業的特殊地位，政府及國資委的直接或間接干預還是在所難免，這使得國有企業難以成為真正獨立的市場主體。除此之外，國有企業中的大小股東矛盾、獨立董事執行能力受阻及激勵機制不健全等問題相較于其他企業而言較為顯著，嚴重限制了國有企業的發展。顯然，如果國有企業只是進行表面上的混合所有制改革，而沒有解決公司治理和制度體系等根本問題，那混合后的企業也還是將面臨原有國有企業面臨的問題，甚至優于更為復雜的資本結構而使企業陷入危機。

（5）存在對混改本質認識不清的現象。隨著混改的不斷推進，市場上持續存在著認為“國有企業完全市場化”等直接無視政府作用的聲音。這實際上將混合所有制改革定性為國有資本私有制，是國有資本的出售，這顯然違背了以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的體系。顯然，由于中國特殊的國情，國有企業確實發揮著其獨特的作用。但要在混合國有資本與民營資本的同時，保持并發揮各自的優勢，卻是極具挑戰的。

（6）國企混改過程中缺乏完善的救濟機制。發展混合所有制往往需要國有企業與非國有資本之間簽訂一定的協議，如民營方承諾不會大幅變動企業結構等。然而，實際經驗表明，民營方往往存在較大違背承諾的動機。例如在混改真正落地之后，開始以各種方式與原有管理層爭奪利益，影響整體公司運營。缺乏完善的救濟機制使得國有資本在混改過程中蒙受較大的損失。

3 供給側結構性改革政策下的國企混改對策研究

在討論了供給側結構性改革與國企混改之間的內在聯系及國企混改的現狀與存在問題后，便可從供給側結構性改革視角，針對性地對國企混改提出相關政策建議。而這其中首先需要把握的便是供給側改革的核心，也就是激活生產要素。而就國有企業提高全要素生產率供給端分析而言，制度、資本、管理、思想及勞動力等五大資源要素供給就顯得尤為重要。

3.1 供給側結構性改革政策下的國企混改資源要素供給問題

制度供給層面。國有企業發展混合所有制實現轉型升級過程中，政府對制度供給進行調整尤為重要。囿于國有企業的特殊地位及所有制改革帶來的重大影響，規范的企業制度、健全的產權制度等等一系列服務于國企混改的制度供給必不可少。

資本供給層面。正如前面所提，一般情況下國有企業并不具有合作的意愿，因而實質上對于混改有強烈需求的往往是那些本身存在問題的企業，而其中一個關鍵的問題就是資本。這其中涉及兩個情況：其一是一些由于各種原因而無法獲得很高經濟效益的企業，他們需要大量資金供給來解決融資能力有限的問題以實現跨越式發展;其二則是一些規模大而負債高的企業，他們需要資金供給來降低他們的運營成本。

管理供給層面。管理能力較低、治理結構不合理等管理層面問題一直以來就是制約國有企業發展的一大原因。而這樣的問題會因為國有與非國有企業管理體制相差較大而在混合后無法很好匹配而持續影響企業發展。這就需要依托戰略投資者帶來的先進管理經營理念，完善公司治理結構，提升公司競爭力。

思想供給層面。一方面，從國有到混合所有的轉變，會使得已經習慣國有企業特征的老員工產生不適;另一方面，國有企業改革會讓部分人過度夸大國有企業的弊端而忽視其存在的必要性。這都需要自上而下的思想供給，深刻解釋國企混改的內涵，明確政府、國有屬性在資源配置當中的積極作用。

勞動力供給層面。實踐表明，勞動力供給的質量很大程度上影響了企業的競爭力。顯然，發展混合所有制給了國有企業接觸更多高效生產力的機會，使得國有企業原本生產技術創新不足的局面得以改變，競爭力得到進一步提升。

3.2 供給側結構性改革政策下的國企混改對策建議

針對前述五大資源供給問題，可以從供給側結構性改革層面對國企混改提出如下建議：

加快健全配套法律制度。其一，建立健全完善的產權保護制度，確保國有與非國有財產受到公平一致的待遇，依法有效保障各方權益，促進混改合理穩步開展;其二，建立健全完善的國有資產監督約束機制，保證合理估值避免國有資產流失等問題;其三，加強內外部監管，一方面避免國有企業違法經營行為;另一方面避免非國有企業及其他投資者等由于自身利益而采取的影響公司發展的行為。

積極探索國有企業發展混合所有制的多元化路徑。其一，建立合理股權結構，確保不同資本能有效發揮自身優勢相互促進。一方面鼓勵非國有資本通過PPP等方式參與到國企混改的浪潮當中;另一方面國有企業也應該發揮能動性，充分利用自身優勢，幫助具有潛力的非國有企業實現高速發展。其二，建立健全完善利益共享機制，使不同資本實現共贏。只有協調好各方利益，才能增強各自的合作意愿，推動國企混改穩步發展。

完善企業治理結構，明確政府積極作用。為使得資本混合后充分發揮各方優勢提升經營效率，就必須讓混合所有制企業建立較之以前更為合理的治理結構，完善現代企業制度。除此之外，國企混改絕不是私有，一方面政府需要讓權去行政化;但另一方面在市場無法很好發揮作用的領域，如公共品市場等，政府還是應該發揮應有的作用。傳統的管人事錢將逐步轉變為管資本，而注重估值定價及交易監管等。

加強思想教育。國有企業作為國民經濟的重要組成部分，即便是在實現混改以后，其特有的優勢也絕不可被磨滅。而由此衍生出的便還是最根本的政府與市場的關系。在市場經濟不斷占據主導地位的歷史潮流中，需要積極探索有效發揮政府積極作用的途徑。黨和政府在國有企業發展過程中起到的核心作用需要得到充分的重視。

建立健全完善的激勵機制。員工持股及長期股權激勵等方式可以將員工個人利益與企業利益乃至國家利益聯系在一起，充分調動員工的積極性，內生性加強各方對于企業生產經營的監督，激發企業活力，提升運營效率。激勵機制的合理設置，如依據員工與公司業務關聯性重要性等實行“分級制”，能夠最大化地豐富勞動力供給，實現多方共贏。

參考文獻

[1] 鄭帥，李旭炎.供給側改革背景下的國企改革實施路徑研究[J].企業改革與管理，2018，（23）：12-14.

[2]高靜，高春雷.供給側改革背景下國有企業發展路徑研究[J].商場現代化，2018，（23）：92-93.

[3]趙世萍.供給側結構性改革背景下的國有企業改革[J].中國經貿導刊（理論版），2017，（29）：61-62.

[4]湯吉軍，張芳.供給側結構性改革與國有企業發展——2016中國國有經濟發展論壇綜述[J].經濟學動態，2017，（01）：156-158.

[5]肖貴清，喬惠波.混合所有制經濟與國有企業改革[J].社會主義研究，2015，（03）：50-56.

[6]楊克智，索玲玲，段然.新一輪國企混合所有制改革的思路、現狀與路徑展望[J].財務與會計，2015，（06）：20-22.

[7]邱霞.混合所有制改革的路徑分析[J].西部論壇，2015，25（02）：33-39.

[8]高明華，杜雯翠，譚玥寧，蘇然.關于發展混合所有制經濟的若干問題[J].政治經濟學評論，2014，5（04）：122-139.

[9]童有好.發展混合所有制經濟應著重解決六個問題[J].經濟縱橫，2014，（08）：5-7.

[10]劉泉紅.以混合所有制經濟為載體深化國企改革[J].前線，2014，（02）：16-18.

[11]梁法院.新一輪國企改革中如何發展混合所有制經濟[J].企業研究，2014，（03）：77-79.

[12]劉明越.國企產權制度改革的邏輯與問題研究[D].上海：復旦大學，2013.