論行政訴訟確認無效判決在司法實踐中的適用

張一

摘 要： 2015年新的《中華人民共和國行政訴訟法》對第七十五條確認無效判決作了更進一步的細分。其中，一方面讓確認無效判決制度形式與違法判決形式進行有效的條文分離;另一方面把先前廣受詬病的“被訴具體行為”與“不成立、無效”的處理原則進行改正，從而使用“重大明顯違法”現行行政行為無效的普世標準，并進一步細化列舉了“實施主體不具有行政主體資格”與“沒有依據”這兩類無效行政行為情形。以上的修正，相對于之前最高法院出臺的《若干解釋》中對確認無效判決的解釋，可謂有了長足的進步，確認無效判決制度在一定程度上建立起來。然而，上述的修改也不盡完善，導致在司法適用中的相對混亂，因此需要進一步完善，從司法實踐入手，并修改完善于司法實踐。

關鍵詞： 確認無效判決制度;重大且明顯違法;司法實踐

中圖分類號： D9????? 文獻標識碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.071

1 我國確認無效判決制度歷史沿革及現狀

自 2000 年最高法院出臺的《執行解釋》第五十七條第二款開始逐步建立確認無效之訴的模型以來，地方法院開始在司法實務上進行自己的探索。因此在2000年最高院的《執行解釋》基礎之上，2014年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條正式建立了確認無效之訴這一新型的判決形式，從法律制定上彌補了我國行政訴訟類型的不完善的問題，成為確認無效之訴誕生之時的亮點所在。不僅對無效認定標準予以補充，并列舉了兩種無效的具體情況，不可不謂是長足的進步。也正因為如此，司法實踐在新法實施至今一段時間表現出了巨大的熱情，出現了大批鮮活案例，成為新制度最好的試金石。然而，在缺乏《行政程序法》以及完善的無效行政行為制度下，司法實踐在運用中還是受到了種種掣肘，有來自對舊習慣的“依賴”（違法就撤銷），有對認定標準的迷惑，也有對爭議法規的不知所措（起訴期限的適用），因此，理論先行，實踐反饋理論，從而再次完善引導實踐發展。

2 確認無效判決在司法實踐中的適用

本文主要以“中國裁判文書網”上公布的最新案例為素材，從繁雜的判例文書中整合出160份裁判文書，通過訴判一致關系、無效行政行為的審查標準以及起訴期限不受限制等三個方面對法官在法律適用方面的邏輯與傾向進行梳理和歸納，試圖通過實證分析的方法，在司法實踐的一線對新制度的運用進行觀察與總結，希望能做到“悟已往之不諫，知來者之可追”。附表（在文后附錄）為筆者搜索文書的目錄方式，搜索盡可能囊括所有關鍵字，以期做到數據的客觀性。

2.1 從訴判關系的角度觀察確認無效判決

訴判關系中“訴判一致”即指當事人的訴訟請求應與法院作出的判決類型相對應，不得漏判亦或超出當事人的訴訟請求。這是立法首次對確認無效判決確立了嚴格的訴判一致原則。但在2015年新《行政訴訟法》實施后，司法實踐中的法院并沒有嚴格遵循這一訴判一致原則。

2.1.1 原告訴請撤銷，法院作出確認無效判決

在廣發銀行溫州分行不服溫州市住建委房屋行政登記一案中，廣發請求撤銷。法院認為，根據《國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》第二十一條規定，被告在涉案房屋被法院查封期間作出被訴房屋登記，致使涉案房屋的所有權發生轉讓，違反了上述法律規定。因此，被告作出被訴房屋登記違法，應予確認該通知無效。

2.1.2 原告訴請確認違法判決，法院作出確認無效判決

在李歡訴遷西縣國土局注銷宅基地使用證一案中，李歡請求法院作出法院判決確認違法。法院認為，遷西縣國土局欠缺行政主體資格，不具備注銷集體土地建設用地使用證的行政權能，而遷西縣國土局以自己名義用通知的方式注銷李歡的土地使用證，該行為違反了第七十五條，因此該注銷的行政行為無效。

2.1.3 原告訴請確認無效，法院判決確認違法

在羅浜田不服龍巖市政府、第三人龍巖市邦汽車有限公司土地行政登記一案中，羅請求確認無效。法院認為，第三人系善意受讓爭議土地證項下的土地使用權，其與龍門鎮湖二村、赤水村民委員會簽訂的轉讓合同合法有效。但前手土地權屬證書已被二審法院確認違法，因此，對后續變更登記行為亦應確認違法。

2.2 從無效行政行為的審查標準來觀察確認無效判決

2.2.1 “實施主體不具有行政主體資格”之分析

“實施主體不具有行政主體資格”的認定標準不一，主要體現在對實施主體的認定，以及行政主體資格的認定也不是足夠清晰司法實踐中，法官適用主要以以下兩種情況為由作出確認無效判決，其理由是完全不相同的。

（1）行政行為實施主體本身不是行政主體。

在科技公司訴蘇州市相城區農業局注銷《動物防疫合格證》一案中，法院認為，作出注銷行政行為的相城區獸醫衛生監督所不是行政編制部門，既不是行政機構，更不具有行政主體資格。

（2）行政主體作出的行政行為屬于超越職權。

在蔡亞平訴鄭州市住管局行政管理一案中。法院認為，本案中，鄭州市住管局屬于內設機構，《鄭州市存量房網上交易和結算資金管理辦法》是政府規范性文件，不符合上述關于委托的兩個條件，因此確認無效。

2.2.2 “沒有依據”之分析

（1）“法律依據”或是“事實依據”？

在杜發乾訴古丈縣國土局及長潭村土地行政管理一案中，法院認為本案中，沒有證據能夠證明國土局在簽訂土地征收協議時，涉案土地的土地承包經營糾紛已經通過上述三條救濟途徑之一得到解決。故，其實施的該土地征收行為及簽訂的土地征收協議沒有事實依據。

（2）“沒有引用”或是“引用錯誤”？

在韋振華訴廣西管委會與第三人蔡文金簽訂的《南寧-東盟經濟開發區補償安置協議書》一案中，法院認為，在未有充分證據證明蔡文金已經取得何意乾所有產權房的所有權的情況下，即與其簽訂本案被訴《協議書》，將部分產權房計入蔡文金的合法住房面積一并進行搬遷補償安置，屬于七十五條規定的“重大且明顯違法”情形。

（3）法院在實務中正確適用“沒有依據”的認定方式。

在上述確定“沒有依據”的內在含義為行政機關在作出行政行為時是全然沒有援引法律依據之后，法院在審查中，主要針對兩種情況來適用“沒有依據”的條款，這兩種情況我們可以總結為實體與程序上的瑕疵，兩種情況也是層次上的遞進，即實體上全然沒有援引法律依據，程序上在應訴答辯過程中也沒有提供法律依據，或者提供的法律依據不能覆蓋其行政行為的主張。

2.3 從起訴期限來觀察確認無效判決

一方面，從現行立法來看，《行政訴訟法》與《若干問題解釋》均沒有對確認無效判決的訴訟期限進行規定，沒有作出起訴期限是否受限制的解釋。而對于一般的起訴期限，集中在《行政訴訟法》的第 46 條、第 47 條、第 48 條。另一方面，“從理論上說，無效行政行為應當自始無效，不受起訴期限的限制…但新法沒有規定起訴期限不受限制，可以在司法實踐中探索和確立。”

2.3.1 確認無效之訴不受起訴期限限制

在方重武訴歙縣民政局民政行政登記糾紛一案中，法院認為，本案中的婚姻登記行政行為明顯違法，應為無效。對于歙縣民政局認為方重武起訴已超過起訴期限，因無效行政行為自始無效，不受起訴期限限制。故對其認為方重武起訴已超過起訴期限的辯稱不予支持。

2.3.2 確認無效之訴受起訴期限的限制

在高鳳友訴獻縣人民政府土地行政登記一案中，法院認為，行政行為無效屬于實體法規則，按照實體從舊原則，該無效規定不具有溯及力，只有2015年5月1日后發生的行政行為才適用無效的規定，本案的行政行為是在1993年作出，因此高鳳友請求確認行政行為無效的起訴不符合法律規定。據此判決駁回上訴，維持原裁定。

綜上，在新法通過后，各地法院在司法實踐中對于確認無效判決起訴期限的運用混亂不一，超越實定法的現象也“此起彼伏”，這對依法治國的總體以及行政法的發展都不是不利的，對確認無效判決起訴期限規定勢在必行。

3 我國確認無效判決之完善

3.1 司法實踐中無效行政行為認定標準之客觀化總結

立足于無效行政為的國內外地區的司法實踐來看，“重大且明顯”的普適性標準為大多數法院所認同，也是當下最為合理的判決依據，尤其是在我國尚缺行政程序法典的背景下。

3.1.1 “重大明顯違法”現有司法實踐標準

（1）無法識別作出書面行政決定的公法主體。

（2）事實不能。即違反了“法不強人所難”的一般性法律原則。

（3）內容不明確。即行政行為所闡述的標的不明確、觀點立場相互矛盾。

3.1.2 “重大明顯違法”可增補司法實踐標準

（1）法律不能，即行政機關所要求之事項為法律禁止的行為，如若相對人按照行政機關所要求事項行為，則會因為違法而被制裁。

（2）違反社會公德，“違反法律或社會公共利益”的為無效。

（3）缺乏當事人能力，即行政機關所為對象是不具有當事人能力的。

（4）意思上的瑕疵，即行政機關作出行政為之時，其所表達的行政行為欠缺意思表示。

3.2 確認無效判決之起訴期限的完善

《行政訴訟法》當初未能編入確認無效的無起訴期限制度，就是想到此類訴訟與判決在行政訴訟方面是一類新制度，因此相對應的起訴期限問題尚需日后的司法實務通過經驗積累。但實際上，我國行政訴訟是否需要修訂出臺無起訴期限制度呢？我國學界主要提出的觀點是，無效行政行為不應該受起訴期限的限制，此類觀點源于大陸法系德國無效行政行為的法律與理論。綜上可知，從最后的判決結果上看，確認無效之訴與撤銷之訴并無不同，但從整個訴訟類型化的角度以及無效之訴的獨立地位來看，無效之訴在起訴期限上應當區別于其他判決形式，以發揮其獨立之價值地位。例如日本學界認為的無效之訴即“乘坐定期公共汽車”而晚點的撤銷訴訟。具體到我國來講，最初設立無效之訴的原因在于拓寬當事人的救濟渠道，如果此時將其不受起訴期限的特指取消，那么確認無效之訴的意義也將不復存在。因此，我國對于確認無效之訴可以建議將20年的期限予以突破，即不受起訴期限限制。

4 結語

確認無效之訴制度作為一項理論先行的制度，其已經被越來越廣泛的應用到司法實務前線之中。在行政訴訟類型化的過程中，無效之訴的體系化無疑是推動整個訴訟類型化向前發展的，與此同時也增加了對違法行政行為認定的復雜與難度。故此，新出臺的確認無效之訴制度，法院在適用中更應當審慎處理，用專業能力把握法律應用，更重要的是做好與撤銷等判決形式的銜接與區別。

參考文獻

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