政府應急管理與國民經濟動員的預案對接研究

曹雨婷 徐瑩清

摘 要： 以危機管理理論、新公共服務理論及軍民融合理論為理論基礎，采用文獻研究法、演繹推理法等多種研究方法，從政府應急管理預案角度出發，在社會資源有限條件下，為發揮最大的應急效力和資源配置，引入國民經濟動員預案，發揮國民經濟動員預案的“應急”功能。擬從政府應急管理與國民經濟動員預案對接形式，提高政府應急管理能力。為此，分析了預案對接的需求、可行性，借鑒西方國家軍民融合發展經驗，提出對接方略，統籌調配資源，保障人民安全。

關鍵詞： 應急管理;國民經濟動員;預案

中圖分類號： D9????? 文獻標識碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.073

1 引言

政府應急管理是公共管理的核心概念，是新世紀重要的研究課題。隨著社會經濟快速發展，新常態下我國面臨著復雜嚴峻的公共安全形勢，提高政府應急管理能力迫在眉睫。自然災害與公共事件頻發，進一步增加了突發公共事件的處置難度，對我國政府應急管理能力和任務都提出了新挑戰。針對新世紀的新要求，提高政府應急管理能力，在突發事件發生時，能夠提供及時有效的應急保障尤為重要。而國民經濟動員的“應戰能力”與政府“應急管理”有著相似的保障國家安全目標及體系。因此，通過雙方的融合發展，發揮國民經濟動員的應急功能，對保障政府應急管理應急能力，具有很強的理論價值和現實指導意義。

突發事件多發的當今世界，如不借助多方力量及資源，難以在資源有限的情況下，合理配置，應對公共危機。本文從政府應急管理的現實需要出發，以國民經濟動員學等科學理論為指導，深入貫徹落實科學發展觀，研究政府應急管理與國民經動員濟協同發展。以社會公共管理視角，推動突發事件應急處置效率提高，推動應急資源的高效合理配置。21世紀，國際形勢總體趨向緩和，和平與發展仍是世界主題。隨著信息技術為代表的高新技術快速發展，信息化戰爭逐步取代機械化戰爭，傳統安全威脅與非傳統安全威脅相互交織，如何應對多樣化安全威脅成為新的時代使命。新世紀新階段，無論“應戰”還是“應急”，從根本上講都是對經濟力量的一種考量。如何解決巨大的“雙應”需求與有限的社會資源供給之間的矛盾，成為當今世界的重要課題。

隨著我國社會主義市場經濟體制不斷完善，市場成為配置社會資源的基本方式，越來越多的政府法規都提到了國民經濟動員的應急響應。《中華人民共和國突發事件應對法》第8條強調，各級政府都要成立突發事件應急指揮機構，領導協調本級和下級政府處置突發事件，突發事件應急指揮機構中除了政府和部門負責人，還要有中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊負責人參與。《2015年中國的戰略》白皮書中，闡明了軍隊擔負的八項戰略任務，其中明確包括：應對各種突發事件;擔負搶險救災、維護國家政治安全和社會穩定、維護權益等任務。國際上，軍民融合已成為國家重點的發展戰略，隨著國際公共危機事件涉及領域呈現多元化趨勢，Henstra分析了影響應急響應行動的要素，Somers提出了應急響應的人力資源，Raskob構建決策支持系統來實施應急響應，William主張政府部門合作應對危機，Rose要借助先進技術手段研究危機管理，應對災害事件。國應急應戰一體化的軍地應急協調機制在世界各國都有不同程度的發展。大體可分為三種類型：（1）聯合國的軍民協調辦公室（簡稱UN—CMCoord）應對各類特大災害;（2）地區性的軍地應急協調組織：北約災害應急協調中心（EADRCC）和歐盟成員國組建的應對突發事件的機構即民事保護部;（3）全國性軍地應急協調組織：美國1979年成立聯邦緊急管理署（FEMA）應對各種天災人禍及戰爭。總結來看，大多研究者能夠做到推陳出新，突破了國民經濟動員側重應對戰爭的束縛，更加關注常態化的應急響應的應用研究。也正是因為能緊跟時代潮流，重視實用性，才取得了階段性的成果。但是目前國民經濟動員應急響應理論大部分是對國民經濟動員應急響應的意義、存在問題、應急響應預案和應急動員實施等的研究，對國民經濟動員應急響應的模式，包括：國民經濟動員應急響應的體制機制、人力資源、物資儲運、平臺技術等要素的研究還有局限性，特別是對建立國民經濟動員和政府應急管理預案對接問題，及如何具體對接尚未提出全面的解決措施，本文將從這一角度開展研究。

本文從政府應急管理的現實需要出發，堅持以國民經濟動員學、經濟學、軍民融合、應急管理等科學理論為指導，深入貫徹落實科學發展觀，提出了政府應急管理與國民經濟協同發展。圍繞“政府應急管理與國民經濟動員預案對接”這個問題，首先對論題發展的重大意義進行闡述;其次對國內外研究情況進行了綜述分析;在分析我國現行經濟動員問題及成因的基礎上，重點對應急管理與經濟動員預案對接的目標、矛盾、趨勢進行闡述，并進行可行性分析論證;探討應急管理與經濟動員預案對接的基本框架和理論依據，同時對如何建立與發展其預案對接進行研究。論文政府應急管理與國民經濟動員預案對接這一新命題的研究，將為在經濟動員領域如何貫徹落實黨的十七大提出的“走出一條中國特色軍民融合式發展路子”的精神提供依據，以社會公共管理視角，推動突發事件應急處置效率提高，推動應急資源的高效合理配置和科學儲備，推動國民經濟動員和應急管理工作的銜接整合，為新形勢下，建立全社會防范風險、避險救助的動員機制提供理論依據和借鑒意義。

2 政府應急管理與國民經濟預案對接的矛盾

軍民融合這一領域必然因為現實條件存在多方矛盾，尤其是涉及到國民經濟動員這一軍事領域，其保密性和特殊性，在一定程度上，與我國政府應急管理對接，存在下述需解決的矛盾。

2.1 政府應急管理的專一性與經濟動員全局性的矛盾

面對突發事件，政府應急管理預案更多體現在應對危機的專一性，其行動以及演練預案都有著專一性的特點，保障措施也有著相對應的人財物。而經濟動員是軍事上的全局性的動員措施，如若將兩者預案對接，就要考慮到各自預案之間的特點，以及有什么是可以相互支持、相互支撐的，這樣才能達到“1+1”大于2的效果。如果這個矛盾不能認清和及時處理，就會反而降低應急或應戰的指揮效率。

2.2 應急需求的公開性與經濟動員保密性的矛盾

突發事件的應急需求與政府應急管理，一定程度上是需要全社會的配合，才能得到及時有效的解決，但相對而言，國民經濟動員部門需求以及資源是需要進行保密處理的，國民經濟動員項目的開發與建設更多的是自主研究和相對封閉式的管理，這種封閉式狀況在某些程度上也會影響國民經濟動員應急功能的發揮，二分解決應急需求的公開性和經濟動員的保密性也成了預案對接的重中之重。

3 預案對接的可行性

為了增加研究的科學性，本章將從政府應急管理與國民經濟動員預案對接的可行性進行研究，通過分析軍民融合在國內的發展趨勢，以及政府應急管理與國民經濟動員的共性進行深入分析，探究預案對接的可行性，為預案對接方略提供可行性分析。針對新時代的新要求，軍民融合是新的發展趨勢，也是國家重點發展戰略。順應軍民融合趨勢，是本文研究的重要基礎。政府應急管理與國民經濟動員存在共性，具體包括以下幾點：

（1）領導機構的同一性。政府應急管理與國民經濟動員兩者的主體都是國家政府，都有國務院的統一領導調配。其中，政府應急管理所負責的主要任務是對區域內突發事件的應對工作，而國民經濟動員則是領導全國的國防動員工作。除了國防動員法由中央軍委參與外，兩者的領導機構有著很大的統一性，都由國務院統一領導，保障國家安全。

（2）協調機構的互補性。政府應急管理在機構上需得到國民經濟動員成員的支持與協作，兩者在機構協調上具有協調互補性。

（3）物資保障的共享性。應戰、應急都需要消耗大量的物資，物資保障又具有實時共享性。應對突發事件的力量使用上，主要是由國家統籌調配社會上的人力資源、物力資源和財力資源等，用來為應急服務。而國防動員在力量使用上主要是指對國家的各類資源進行重組或重新配置，對國家的人力、物力和財力資源轉向直接或間接為戰爭服務。兩者在力量使用上具有明顯的相似性，都是在政府的領導下，調配使用國家的人力、物力和財力資源，可以相互通用、互為補充，這為國防動員參與應對突發事件提供了豐富資源。

（4）力量依托的兼容性。中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照《國防動員法》和其他有關法律、行政法規、軍事法規的規定以及國務院、中央軍事委員會的命令，參加突發事件的應急救援和處置工作，可以看出，政府應急管理與國民經濟動員具有力量依托的兼容性，其依托力量在一定程度上相互依托與支撐。

4 政府應急管理與國民經濟動員預案對接解決路經

針對我國政府應急管理現狀，和國內實際情況，借鑒西方國家發展經驗，有針對性地提出具有可操作性的措施，才能真正提高我國政府的應急管理能力，更好地維護社會發展、增進社會公共利益。

4.1 預案對接總體方略

預案是一切行動的總綱，要想實現政府應急管理與國民經濟動員的預案對接，首先要把握好預案對接的總體方略，本節將根據上文的對接需求及矛盾等從以下四點詳細闡述。

4.1.1 適應國家需要發揮國民經濟動員的應急功能

國民經濟動員涉及交通、工業、通訊、科技等各個行業，其可調配的資源可以及時運用到政府應急管理之中，只有不斷適應國家應對戰爭和突發事件的需要，立足于國家的實際需求，才能合理對接，實現國民經濟動員建設與政府應急管理的協調發展。

4.1.2 制定相應的應急法規體系

制定相應的應急法規體系，是在政策上對政府應急管理與國民經濟動員預案對接提供保障，只有制定了相關應急法規，才能在政治制度上，引領政府應急管理與國民經濟動員預案的對接走在正確的道路上，從而為構建國民經濟動員平時應急、戰時應戰的國民經濟動員體系創造條件。

4.2 預案對接具體策略

4.2.1 預案編制與執行的對接——統籌分工

實現預案編制的對接，首先要做好統籌分工。我們要明確，政府應急管理預案的核心功能是應急，國民經濟動員預案的核心功能是應戰。所以在預案編制上，政府應急管預案要突出應急功能，側重于應急體系的構建和應急協調的處理，能夠第一時間給出應急響應。同時，尤于國民經濟動員的應戰功能，也具備很強的應急能力和物資保障，尤其有關一些重大事件，如地震、自然災害、突發暴亂等問題。政府應急管理物資有限，此時在則應在政府應急管預案中明確指出在此類級別的突發事件中啟動相應的國民經濟動員力量，來保證政府應急管理任務。把一定的保障任務留給國民經濟動員預案來完成，自身預案的編制則側重于突發事件的指揮和協調，這樣不僅提高了政府應急管理的效率還提高了應急保障隊伍的力量。

雖然國民經濟動員具有軍事特殊性，軍隊物資保障等信息涉及到保密原則，鑒于由于政府應急管理和國民經濟動員都是以國務院和縣級以上地方各級人民政府為領導和管理主體，涉及到國家安全的重要軍事信息仍然堅持保密原則，部分可以服務于應急響應的物資和力量信息可在預案編制中共享。

4.2.2 預案宣傳與演練的對接——同時啟動

預案宣傳和演練同時啟動，這樣也可以解決在非戰時時期，國民經濟動員應戰物資人員閑置問題，同時也可以在應急過程中提高國民經濟動員能力。

4.2.3 預案專項管理的對接——協作管理

政府應急管理預案包括了總體預案、專項預案、部門預案、地方預案，而國民經濟動員以綜合預案、專業預案和企事業單位預案為管理層次。兩大預案體系，都體現了由上到下、由總到分的管理體系，涉及內容廣泛，要想實現全方面對接，需要首先搞好頂層設計，合理分工發揮各自優勢，規范程序提高管理效率，協作管理。

5 結論

本文從政府應急管理的現實需要出發，提出了政府應急管理與國民經濟協同發展，提出政府應急管理與國民經濟動員預案對接，提高各自效率，分析了預案對接的可行性以及需要解決的矛盾，提出幾條對接措施：①兩者預案的編制與執行要統籌分工;②預案的宣傳與演練要同時啟動;③對于各自的專項預案要協作管理。綜上，只有發揮各自優勢，科學預案對接，方能提高各自效率，促進國家穩定與社會的長治久安。

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