我國貧困地區(qū)法律援助的困境與完善探討

劉欣怡　李宏茂

摘要：習(xí)近平同志在十九大報告中指出，當(dāng)下我國的精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)進入攻堅期。在現(xiàn)實生活中，因為經(jīng)濟貧困而打不起官司或者無法打贏官司而陷入貧困的現(xiàn)象普遍存在，由此，法律援助也成為推進和鞏固精準(zhǔn)扶貧事業(yè)的必要措施之一。從贛縣區(qū)當(dāng)?shù)氐姆稍闆r切入，通過贛縣區(qū)法律援助視角，折射出我國貧困地區(qū)法律援助存在的問題，最后提出助推貧困地區(qū)完善法律援助工作、促進法治社會的合理建議。

關(guān)鍵詞：貧困地區(qū);法律援助;問題;對策

中圖分類號：D9文獻標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.15.073

1概述

江西贛州贛縣區(qū)是國家級貧困縣之一。截至2016年末，全區(qū)戶籍人口為65.25萬人，其中農(nóng)村戶籍人口53.66萬人，占82.2%。全區(qū)共有116個省級貧困村，共有5.34萬建檔立卡貧困人口。因此，贛縣區(qū)面臨著使大量的貧困人口成功脫貧的難題。因經(jīng)濟發(fā)展水平不高，各種法律問題也普遍存在。截至2018年以前，贛縣區(qū)法律援助（以下簡稱“法援”）排名是全市倒數(shù)。可以說，贛縣區(qū)的法援狀況是當(dāng)下我國貧困地區(qū)法援現(xiàn)實的一個縮影。通過對贛縣區(qū)法援展開調(diào)查，進而折射出當(dāng)下我國貧困地區(qū)法援普遍存在的問題，并結(jié)合贛縣區(qū)經(jīng)過改進后取得的顯著成果，最后提出突破困境的方法。

2困境

2.1主體困境

2.1.1實施援助的律師的法律職業(yè)素養(yǎng)偏低

相對于較發(fā)達(dá)地區(qū)，在經(jīng)濟發(fā)展水平低下的貧困地區(qū)的律師專業(yè)素養(yǎng)較低。通過對贛縣區(qū)法援中心的律師展開調(diào)查，59%的律師工作經(jīng)歷在5年以下，只有11%的律師工作經(jīng)歷在10年以上。從實踐經(jīng)驗層面看，這反映出貧困地區(qū)的大多數(shù)律師從事法援工作的從業(yè)時間較短，資歷較低。律師的職業(yè)素養(yǎng)直接關(guān)系到法援的辦案效果。對于接受援助的貧困群眾來說，在司法訴訟過程中，援助律師相當(dāng)于他們心中的信仰，是唯一可以依托的存在，律師在此過程中扮演著至關(guān)重要的角色。但是，由于律師個人執(zhí)業(yè)水平受限，其辦案質(zhì)量往往不如訴訟相對方聘請的資歷較高、經(jīng)驗較豐富的律師，因此，在實踐中可能難以滿足當(dāng)事人的訴求，達(dá)到令當(dāng)事人滿意的效果。

2.1.2接受援助的貧困群眾個人文化水平低

受經(jīng)濟、政治、文化、科技等各個方面的限制，貧困地區(qū)的人口素質(zhì)普遍低下。筆者對贛縣區(qū)當(dāng)?shù)鼐用癯槿?00人進行調(diào)查，其中6%的居民對法援知識“很了解”，76%的居民“不是很了解”，“不了解”法援知識占18%。由于自身的法律觀念和法律文化不足，貧困群眾并不知曉法援，也不了解如何申請法援，因此在自身合法權(quán)益受到侵害時，無法正確獲得法律救濟的途徑，即便成功申請并獲得法援，因“不識字”、“聽不懂”等文化水平制約，很難提出證據(jù)，也很難清晰的描述案件事實經(jīng)過，這就加大了律師調(diào)查取證的難度。可見，貧困群眾的個人受教育水平是影響法援制度的一個重要因素。

2.2程序困境

2.2.1申請法援程序繁雜

申請法援審批困難致使對法援有需求的人望而卻步。從申請到辦案開始，對于貧困群眾來說其過程十分復(fù)雜，其中經(jīng)濟困難的證明和與申請法援事項有關(guān)的案件材料往往是很難僅憑申請人個人的力量提供完整的。此外，由于缺乏經(jīng)濟困難認(rèn)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一旦證明機構(gòu)即各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處等審查機構(gòu)出現(xiàn)互相推諉、故意延遲證明時間的現(xiàn)象，就會對申請人為維護合法權(quán)益造成額外的時間成本以及期待利益的損害，同時也會在一定程度上對法援的效率造成阻礙。

2.2.2司法訴訟程序漫長艱難

在法援的具體實施過程中，特別是在貧困地區(qū)，尋求法援的主體沒有基本的物質(zhì)保障，急需通過法律救濟從被告方獲得賠償金以維持生活。通過對贛縣區(qū)法援中心的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其受理案件主要集中在勞動糾紛上（見圖1）。但是按照我國《勞動法》、《工傷賠償條例》等有關(guān)法律規(guī)定，勞動糾紛問題適用于勞動仲裁前置及一裁二審的法律程序。按照現(xiàn)行訴訟法履行完全程，對于急需獲得救濟的貧困人群，其司法訴訟程序太過復(fù)雜，時間漫長，難以在短時間內(nèi)解決問題，從而導(dǎo)致相當(dāng)一部分的人即使有需求而不愿意通過法律途徑來維護自己的權(quán)益。

2.3機制困境

2.3.1監(jiān)督機制不夠完善

當(dāng)下，大部分貧困地區(qū)法援還沒有完善有效的監(jiān)督制度，法援案件承辦主體主要依靠社會律師，由于對社會律師辦案還缺少有效的管理監(jiān)督措施，律師辦案多是不細(xì)致、不認(rèn)真的。實踐證明，沒有有效的監(jiān)督制約機制，完全依靠律師個人的自覺性，在此基礎(chǔ)上辦案質(zhì)量是大打折扣的。對于有需求又無能力的貧困群眾來說，因為提供不了證據(jù)材料又沒有經(jīng)濟實力，律師往往“愛理不理”，行事拖延，辦案不規(guī)范。長此以往，群眾很可能會對法援失去信心，而導(dǎo)致法援無法健康發(fā)展。

2.3.2問責(zé)機制不夠健全

對援助律師的問責(zé)機制不具有可操作性和普遍適用性。《律師法》第47條規(guī)定，對于不履行法援義務(wù)律師給予警告，可以處5000元以下的罰款。對于律師來說，即便不從事法援，把原本做法援的時間放在從事社會代理訴訟上，獲得的報酬遠(yuǎn)高于違法成本，或者說只要完成法律規(guī)定的義務(wù)即可。據(jù)調(diào)查，2018年贛縣法援中心的律師每年承辦法援案件10件以上的只占14%。實踐證明，律師參與法援的積極性并不高，大多數(shù)律師只是為了完成義務(wù)而參與法援，并且根據(jù)筆者實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的律師甚至只是掛名在同事承辦的案件下，并沒有真正參與到案件辦理中。在實踐中，因難以管理律師，律師辦案質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，影響法援制度作用的有效發(fā)揮。

2.4資源困境

2.4.1經(jīng)費缺口較大

政府財政部門對法援撥款經(jīng)費相較于同等條件下社會律師辦理案件的所得報酬更少。贛縣法援中心給予社會律師的補貼約在600-1500元，對比于一般社會律師費的訴訟費用是5000-10000元，顯得相形見絀。在這種經(jīng)濟利益的幾倍乃至十幾倍的落差對比下，很明顯政府撥給法援的經(jīng)費在實踐操作中是不合理的。經(jīng)費不足，必然難以激勵律師參與承辦案件，這也給法援制度在實踐操作中帶來了困難。

2.4.2人力資源不足

我國法援事業(yè)起步相對于發(fā)達(dá)國家較晚，法律人才資源較為缺失，隨著法援事業(yè)的不斷發(fā)展，法援需求也逐步加大，供需矛盾進一步加重。在貧困地區(qū)更是如此，因資源匱乏，法律人才是朝著經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)涌動，導(dǎo)致在貧困地區(qū)的專職法援律師隊伍凸顯薄弱，由于公職法援律師與社會律師辦理法援案件相比補貼偏低，挫傷辦理法援案件積極性。有的公職律師甚至不辦法援案件，嚴(yán)重浪費體制內(nèi)法律人才資源，更不利于增強律師的能力、水平和責(zé)任心。

3對策

3.1拓展宣傳渠道，著力加強法援的宣傳力度

首先，宣傳的對象應(yīng)具有普遍性。法援工作要深入基層，有針對性的展開宣傳，應(yīng)當(dāng)選擇企業(yè)、工地、汽車站、火車站等人口聚集的地方進行法治宣傳，并且用通俗的語言為群眾提供專業(yè)法律服務(wù)咨詢;其次，宣傳的內(nèi)容應(yīng)具有精準(zhǔn)性。如前文所述，貧困地區(qū)發(fā)生的民事糾紛案件較多，特別是勞動糾紛占大量比例，在宣傳中可以重點宣傳法援及相關(guān)維權(quán)知識，以及地方出臺的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┯行У摹⒂嗅槍π缘姆煞?wù)。最后，宣傳的方式應(yīng)具有多元性。可以利用法律主題活動、法律志愿服務(wù)以及大眾傳媒等多元手段進行法律知識宣傳，拓寬宣傳途徑，提高群眾的法律知識素養(yǎng)，為法援營造良好的社會氛圍，從而推進法援事業(yè)朝著健康有序的方向進步。

3.2結(jié)合“楓橋經(jīng)驗”，簡化程序以降低維權(quán)成本

20世紀(jì)60年代，浙江諸暨楓橋的干部群眾在社會主義教育運動中創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少、治安好”的“楓橋經(jīng)驗”。訴訟并不是維護合法權(quán)利的唯一途徑。將法援與“楓橋經(jīng)驗”相結(jié)合，即盡量把矛盾在基層解決，盡量以調(diào)解的方式代替司法訴訟即時有效的解決糾紛。在我國貧困地區(qū)，特別是農(nóng)村地區(qū)，發(fā)生的普遍都是勞動民事糾紛，通過調(diào)解、仲裁等非訴方式，能夠有效節(jié)約法援成本、減輕受援人負(fù)擔(dān)、預(yù)警并化解矛盾。由此，與漫長的訴訟程序相比，就地化解矛盾，這種調(diào)解的救濟方式針對貧困群眾更為妥善。

3.3促進部門協(xié)作，完善法援的監(jiān)督問責(zé)機制

首先，完善法援監(jiān)督評估機制。在中國歷史發(fā)展的長河中，從秦朝監(jiān)察制度伊始，到2018年監(jiān)察委員會被納入《憲法》，中國的監(jiān)督體制一直沒有斷層，經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展的過程。同樣，法援也需要一個完備的監(jiān)督機制，一個有效的監(jiān)督，能夠在很大程度上保障受援人享受高質(zhì)量的法援服務(wù)。在案件受理階段，建立嚴(yán)格的辦案人員準(zhǔn)入機制，對于未成年人等特殊的刑事案件，應(yīng)當(dāng)指派資質(zhì)高的律師承辦;在案件辦理實施階段，嚴(yán)格規(guī)范律師行為，對案件進展情況進行監(jiān)督;在案件終結(jié)階段，建立回訪制度，通過受援人的評價反饋，對援助律師進行評估質(zhì)量。其次，創(chuàng)新法援律師問責(zé)機制。完善律師問責(zé)制度是促進法援工作實施的一項必然選擇。例如，可以引進合同律師責(zé)任制，在政府不滿意律師的辦案質(zhì)量情況下，可以決定是否續(xù)約，解除聘用合同，或者通過合同約定的條款將辦案質(zhì)量與獎懲掛鉤。

3.4加大經(jīng)費投入，為法援提供強大經(jīng)濟后盾

經(jīng)費保障是影響貧困地區(qū)法援工作開展的重要因素。現(xiàn)實中，經(jīng)費不足嚴(yán)重影響了貧困地區(qū)的法援工作的進行。首先，必須進一步加大政府財政投入，對經(jīng)濟極度困難的地區(qū)，政府應(yīng)當(dāng)提供最低經(jīng)費保障，并且，嚴(yán)禁貪污腐敗，防止對法援專項財政拖挪擠占，盡量杜絕經(jīng)費延遲下發(fā)的狀況。其次，盡可能向社會籌集經(jīng)費。通過互聯(lián)網(wǎng)、媒體等手段拓展資金渠道，引導(dǎo)社會人士參與捐助。有了強大的經(jīng)費保障，讓法援律師與社會律師能夠享受到同等的辦案補貼，能夠從根本上提高律師承辦法援案件的積極性，緩解貧困地區(qū)群眾日益增長的法律服務(wù)需求與法律人才不足之間的矛盾，真正保障社會弱勢群體，改善民生，促進法援事業(yè)的健康發(fā)展。

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