“設立兒童福利司”首倡者之一的欣慰與期待

中國機構(gòu)編制網(wǎng)發(fā)布了《民政部職能配置、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，其中單獨設立的兒童福利司受到廣泛關注，這是民政部首次單獨就兒童福利設立相關司局。

在業(yè)內(nèi)人士看來，這是一件“具有里程碑意義的重大歷史事件”。

作為建立“兒童福利司”的首倡者之一，北京大學公共衛(wèi)生學院衛(wèi)生政策與管理系教授劉繼同覺得很欣慰，多年來，他一直在呼吁建議成立專門的國家級兒童福利行政管理部門。盡管現(xiàn)在成立兒童福利司，還不是這項制度最終的完善，但在他看來，這已經(jīng)是國家制度層面一個巨大的進步。

劉繼同喜歡孩子，也喜歡研究關于孩子的問題，在他的辦公桌上貼的也都是孩子的照片。他一直致力于研究中國特色的兒童福利與家庭福利制度政策框架的構(gòu)建和落實。在他看來，中國特色的現(xiàn)代兒童福利與家庭福利制度應該是，兒童教育、醫(yī)療健康、心理等方面都納入到社會福利體系，全方位保障兒童的身心健康成長。

概念普及——讓更多人關注兒童福利與家庭福利

早在幾年之前，劉繼同就關注兒童福利與家庭福利的問題了。

對于“兒童福利”概念的理解，劉繼同強調(diào)對“福利”一詞要有充分認識。“福利就是國家的主體責任，它不同于慈善、公益，慈善和公益屬于個人行為，不是政府職責。”劉繼同解釋，“兒童福利最大的含義就是孩子是國家的，現(xiàn)在理論上說孩子是父母生的，但實際上他們只是孩子的生身父母，本質(zhì)上來說，孩子屬于國家未來的合格公民，它是一個政治上最重要的議題。”

劉繼同介紹，國外社會很早就開始注重兒童福利建設，只是之前國內(nèi)在這方面一直處于探索之中。在《中國兒童福利制度研究》一書中，他專門梳理了發(fā)達國家兒童福利制度的建設情況。

以美國為例，1909年，美國召開了第一次白宮兒童福利會，會議由當時美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福召集，主要議題就是處理困境兒童問題。會議的核心理念認為，“家庭生活是文明的最高和最好成果，兒童不應該被剝奪家庭生活的權(quán)利，除非因為緊急和迫不得已的原因。”

此次會議還提出了15條意見，在書中列舉的6條建議中就有“聯(lián)邦政府應設立兒童局，以便對兒童生活的所有階段和福利進行調(diào)查和報告。”

在1911年，美國正式成立了美國兒童局，隨著社會的發(fā)展，最終演化成兒童和家庭署。“西方國家的第一夫人大部分都是國家兒童福利形象大使，這已經(jīng)成為整個西方世界的一個慣例。這也可以在側(cè)面表現(xiàn)出他們對于兒童問題的重視。”劉繼同說。

劉繼同告訴記者，他曾經(jīng)做過一個關于“福利”主題的研究。他將歷史上有關“福利”的文獻做了梳理，實際上在歷史上中國曾有兒童福利制度的探索。

“中國的綜合國力不斷提高，中國也越來越接近世界舞臺中央，但是未來的發(fā)展與國家間競爭，還是需要看現(xiàn)在孩子的狀況。”他說。當前兒童的健康問題突出，青少年近視與心理問題導致的兒童自殺問題不斷發(fā)生。留守兒童、流浪兒童、事實孤兒等問題相當突出。

劉繼同曾經(jīng)去重慶、浙江、安徽等地調(diào)研事實孤兒。在安徽，他走進過一個家庭，孩子父母因為吸毒進了看守所，孩子跟著爺爺生活，那種場景讓他感觸很深。

“還有父母入獄的，或是一方生病另一方出走，不管孩子的，這樣的案例并不少見。”他說。

為此，劉繼同一直在努力，試圖在兒童福利與家庭福利領域做一些推動性嘗試。從2001年至2009年，他從未停止研究與呼吁，他先后刊發(fā)了《兒童福利的四種典范與中國兒童福利政策模式的選擇》《中國兒童福利政策模式與城市流浪兒童議題》《兒童健康照顧與國家福利責任：重構(gòu)中國現(xiàn)代兒童福利政策框架》等多篇學術(shù)論文，希望讓更多人去關注兒童福利工作。

在劉繼同的概念里，2010年，是“中國兒童福利元年”。一個關鍵的政策依據(jù)是，這一年，國務院辦公廳《關于加強孤兒保障工作的意見》發(fā)布，隨后，民政部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關于發(fā)放孤兒基本生活費的通知》。

“中央財政安排25億元專項補助資金，對東、中、西部地區(qū)孤兒分別按照每月人均180元、270元、360元的標準予以補助。這意味著，全國50萬～60萬散居孤兒納入國家兒童福利體系，首次實現(xiàn)全國孤殘兒童國家福利全覆蓋，具有劃時代意義。”劉繼同說。

對比國外相關領域發(fā)展，劉繼同發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)社會生活環(huán)境和現(xiàn)存兒童福利服務工作人員普遍缺乏兒童福利理念，兒童在家庭生活、社會生活中處于附屬、次要地位，父母、家長通常認為兒童是自己的“私有財產(chǎn)”，極少有人認識到兒童與國家的關系，認識到國家應該在兒童福利服務中承擔無限福利責任，而不是有限的責任。

2010年以來，中國兒童福利制度與兒童服務體系建設發(fā)生了若干重大變化。他有深切的體會，不只是專家學者，很多普通百姓和社會各界人士親身、真實感受到兒童福利與家庭福利時代的來臨。

重大進步——首設兒童福利司

劉繼同認為，中國兒童福利史上更為重大的進步，來自兒童福利司的問世。

此前，很長一段時間民政部負責的兒童福利相關工作主要集中在以棄嬰、孤兒為主的困境兒童的安置和收養(yǎng)。民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司下設兒童福利處。“一個處就兩三個人，最多四五個人，應對一個協(xié)調(diào)幾十個部委的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)有些吃力，也不平衡。”相關部門負責人在民政部今年第一季度例行新聞發(fā)布會上曾表示。

從無到有，從“處”到“司”，一直為兒童福利與家庭福利呼吁多年的劉繼同深知這項工作背后的艱辛，以及未來所要面臨的各種嚴峻挑戰(zhàn)。

“長期以來，我國兒童福利工作職責分散在多個單位和部門，缺乏有力的機構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。”劉繼同曾多次研究探索，推進兒童福利與家庭福利相關部門改革“升級”。“兒童福利司建立的最大意義就是我國進入普惠性兒童福利時代”。

在這之前，1991年，國務院婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會制定并頒布了《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》。劉繼同介紹，這是中國政府首個全面、系統(tǒng)、綜合性的兒童福利發(fā)展規(guī)劃，具有劃時代的歷史和現(xiàn)實意義。

劉繼同認為，兒童福利與兒童保護服務并不局限于國務院各職能部門，還涉及市場與民間組織、企業(yè)社會責任、慈善捐助等多個方面。“我們應該跳出狹義兒童福利與兒童保護的傳統(tǒng)思維，更加注重兒童福利制度框架與福利服務體系建設的宏觀制度前提和社會條件，從社會發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)的角度看兒童福利與家庭福利。”他說。

后來，國務院又發(fā)布《中國兒童發(fā)展綱要（2001～2010年）》以及《中國兒童發(fā)展綱要（2011～2020年）》。劉繼同也是參與者，多次參加項目督導、中期評估及終期評估。

他介紹，這3個國家級“兒童發(fā)展十年規(guī)劃綱要”，為健康、教育、法律保護和環(huán)境四大領域中的兒童福利視野發(fā)展奠定了宏觀政策框架和政策目標，成為新時代推進中國兒童發(fā)展與兒童福利事業(yè)的指導性綱領文件。

2011年，劉繼同又主持了民政部與聯(lián)合國兒童基金會聯(lián)合委托的課題研究：“中國特色兒童福利制度框架設計與宏觀發(fā)展戰(zhàn)略研究”，在研究過程中，劉繼同首次從制度框架設計角度描繪中國兒童福利與家庭福利制度發(fā)展藍圖。

他曾建議重組民政部社會福利與慈善事業(yè)促進司和社會事務司，組建新的“兒童福利與家庭福利司”“老年福利與殘障福利司”，以便為中國特色普惠性社會福利制度框架建設奠定福利行政管理基礎。在他的建議中，“兒童福利處”就設在“兒童福利與家庭福利司”。

那是他第一次明確提出兒童福利與家庭福利司的概念與政策建議。

事實上，“兒童福利與家庭福利司”也并不是劉繼同心目中最終的制度設想。他個人的建議是，最終創(chuàng)建“國家兒童福利與家庭福利局”，作為中央政府中“副部級和專門化”的兒童福利行政管理機構(gòu)，全面負責、統(tǒng)籌規(guī)劃兒童福利與家庭福利以及與兒童福利和家庭福利相關的行政管理事務。

對此，劉繼同向記者解釋：以往兒童福利職責分散在多個部委，創(chuàng)建“副部級”中央政府行政管理機構(gòu)的“局”，可以進一步增強行政協(xié)調(diào)能力，便于在財政部中央本級部門預算中單獨設立賬戶以保障兒童福利與家庭福利所需的財政資金。

繼續(xù)推動——讓兒童福利與家庭福利惠及每一個孩子和所有家庭

在劉繼同看來，兒童福利司的設立是在兒童福利制度發(fā)展過程中邁出的關鍵性一步，讓關注對象不只是福利院的孩子，更涉及醫(yī)療、教育與家庭等多個部門。而未來，真正需要做的是推動兒童福利與家庭福利進入普惠時代，打造中國特色的現(xiàn)代兒童福利制度。

“每一個普通家庭的孩子都應該享受到福利津貼。”他談到，過去兒童福利只涉及孤殘、流浪兒童等部分困境兒童以及福利院的孩子，現(xiàn)在要做的，是努力將兒童福利范圍擴大到所有兒童。同時，要將兒童福利與家庭福利放在一起。“需要由以兒童為本的福利轉(zhuǎn)向以家庭為基礎的兒童福利，尤其是針對事實孤兒問題，要讓他們在家庭的關愛中成長”。

“兒童福利院很多都是棄嬰，有些孩子雖然生病，但其實他們非常需要關愛，他們也渴望在家庭的環(huán)境中成長。”時隔多年，劉繼同仍然記得，幾年前去廣東調(diào)研時一個當?shù)厥D聯(lián)負責人向他講述的故事。

那位主席去福利院慰問，一進門就有個患病的孩子張開雙臂“求抱抱”。讀懂訴求的主席走過去擁抱了那名孩子。沒想到，孩子指了指旁邊的小伙伴，意思是也抱抱他的這位朋友。講這些時，那位省婦聯(lián)的負責人動容了，劉繼同聽著也滿是心酸。

劉繼同有個觀點，對兒童最好的“福利”環(huán)境是在家庭。

“兒童是最需要國家保護、社會關愛、家庭照顧的“依賴性人群”，童年期是兒童身心健康發(fā)展和培養(yǎng)完善人格的關鍵時刻，因此世界各國政府普遍重視兒童福利工作，普遍將兒童福利與家庭福利置于國家發(fā)展優(yōu)先領域。”他解釋，隨著社會的進步，兒童福利的服務需求發(fā)生了變化。怎樣支持孩子在家庭長大而不是在福利院，怎樣讓孩子身心健康成長成為關鍵，而不再僅僅是解決溫飽或者衣食無憂。

今年，他一直在努力做著一件事——在衛(wèi)生系統(tǒng)，推動成立婦女兒童與家庭健康社會工作委員會。他認為，普通兒童溫飽和受教育的問題現(xiàn)在已經(jīng)解決的很好了，應該把關注點更多地放在其家庭環(huán)境和身心健康上來。

“根據(jù)兒童群體的真實問題和需要，也可以設置新的兒童福利服務機構(gòu)，比如遭受家暴的孩子可以讓他們有臨時庇護所，流浪兒童也應該有專門的服務機構(gòu)。”他說。

他還倡議成立專門化與全國性的中國兒童福利協(xié)會，舉辦相關的兒童福利政策論壇，探討破解更多的兒童福利與家庭福利問題，研究更科學的兒童福利與家庭福利制度。

劉繼同認為，結(jié)合中外兒童福利與家庭福利制度的歷史經(jīng)驗，中國特色現(xiàn)代化的兒童福利與家庭福利制度框架，在設計中應該遵循現(xiàn)代化建設的原則，國家承擔主體責任，以兒童為中心、以兒童生活需要滿足為中心和確保兒童身心健康成長為宗旨，充分尊重和保障兒童權(quán)利和兒童利益優(yōu)先、最大化原則，要遵循普惠性和全民性原則、而非選擇性和部分群體的原則。

同時，他還強調(diào)，在中國，現(xiàn)代兒童福利與家庭福利制度框架設計必須遵循連續(xù)性原則，充分考慮兒童少年的不同生命周期和不同階段的優(yōu)先需要，依據(jù)兒童身心健康成長的發(fā)展階段與過程，建立和設計相應的福利服務體系，且前后銜接、相互配合，形成一體化兒童福利與家庭福利制度框架與服務體系，確保兒童在人生成長每個階段得到需要的幫助。

“兒童福利制度框架設計應以綜合化福利服務為主，滿足少年兒童多樣化的基本需要。”劉繼同說，要努力打破各職能部門興辦兒童福利事業(yè)的制度局限，以發(fā)展性和預防性福利服務為主，努力降低或淡化刑法化、負面社會結(jié)果化和犯罪化傾向，轉(zhuǎn)變價值觀念，改變傳統(tǒng)思維模式，從全新的角度看待兒童福利、兒童發(fā)展與家庭福利問題。