基于公眾參與視角的農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程存在問題及對策

宋春雨

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

飲水安全是提高農(nóng)民健康水平和生活品質(zhì)的重要保障，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要條件之一。自2005年國家實施農(nóng)村飲水安全工程以來，在各級政府、社會各界人士及人民群眾的共同努力下，我國長期存在的農(nóng)村飲水安全問題得到基本解決，實現(xiàn)了讓農(nóng)民從喝上水到喝好水的目標。為進一步保障農(nóng)村地區(qū)飲水安全，“十三五”期間，國家開始實施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程(以下簡稱農(nóng)飲工程)，并取得一定成效。但由于項目規(guī)劃、自然條件、農(nóng)民生活方式及當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平等的限制和約束[1]，農(nóng)飲工程在后續(xù)運行與管護等方面仍存在不少問題。從國內(nèi)已有的調(diào)查及研究文獻看，多數(shù)圍繞項目前期建設規(guī)劃、資金籌措、水質(zhì)保障、專業(yè)人才等工程因素對農(nóng)飲工程的問題進行探討。金芬[2]在其研究中指出，項目建設規(guī)劃粗糙、融資困難、缺乏水質(zhì)監(jiān)測和工程管理技術人員是導致農(nóng)村人畜飲水安全存在問題的主要原因。從農(nóng)民公眾參與的角度進行的研究較少，農(nóng)民作為農(nóng)飲工程的擔當者和受益者，其參與意愿與行為對工程的運行管理產(chǎn)生重要影響。

農(nóng)民的公眾參與在農(nóng)村飲水安全工程管護中扮演著重要角色，成為不可或缺的一環(huán)。自青海省實施農(nóng)飲安全工程以來，基本解決了全省的農(nóng)飲不安全問題，受益人口達214.74萬人，但由于青海省部分地區(qū)自然條件及社會經(jīng)濟發(fā)展水平等原因，農(nóng)飲工程問題頻現(xiàn)。同仁縣位于青海省東南部、黃南州東北部，海拔較高；全縣總面積3 275 km2，是以農(nóng)業(yè)為主、農(nóng)牧結合的小塊農(nóng)業(yè)區(qū)，現(xiàn)有耕地面積7 593 hm2，可利用草場面積300 653 hm2；縣轄3鎮(zhèn)9鄉(xiāng)，其中有3個純牧業(yè)鄉(xiāng)；全縣總人口98 827人，其中藏族占73%，是一個以藏族為主，漢、土、回及撒拉等多民族聚居地[3]。根據(jù)調(diào)查，同仁縣飲水安全工程基本已覆蓋全縣，在很大程度上解決了人畜飲水安全問題，同時，在全縣多地也相繼開展了農(nóng)牧區(qū)飲水安全鞏固提升工程，取得了一定的成效。在2018年，工程解決了同仁縣3鎮(zhèn)4鄉(xiāng)22個行政村16 798人(其中涉及貧困戶187戶638人)及大小牲畜73 820頭(只)的飲水安全問題。盡管同仁縣農(nóng)飲工程取得了一定的突破，但在后期工程運行和管護過程中仍存在很多問題，僅靠水利部門等政府機構的作用還遠遠不夠，農(nóng)民的公眾參與也是不可缺少的一環(huán)。從自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平及其他方面看，同仁縣在青海省均處于中等水平，且其人口構成情況多樣化，可以了解不同民族農(nóng)牧民對農(nóng)飲工程及其管護的看法和參與意愿。鑒于此，選擇青海省同仁縣作為實地調(diào)查地點，通過對當?shù)剞r(nóng)牧民群眾開展問卷調(diào)查和深度訪談，了解農(nóng)飲工程中公眾參與現(xiàn)狀，分析存在問題和原因，并通過借鑒其他地區(qū)農(nóng)飲工程管護的成功經(jīng)驗，探究公眾主動和積極參與的可行性措施，為進一步保證和提升農(nóng)飲水工程的安全和長效運行提供理論參考。

1 調(diào)查樣本基本情況

調(diào)查主要采用問卷法和訪談法，通過與農(nóng)牧民互動了解其對農(nóng)飲工程及其管護的參與意愿和行為。在同仁縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機選取2～3個村莊，在每個村莊中隨機選擇15～20位村民發(fā)放問卷，并選擇部分村民進行入戶訪談。共調(diào)查27個村莊，進行135次深度訪談，發(fā)放問卷共計480份(表1)。問卷調(diào)查主要涉及3個方面：一是被調(diào)查者基本信息；二是飲用水基本情況；三是飲水工程運行管理相關情況。其中，調(diào)查對象中男性共有338人，女性共有142人；年齡分布，50歲以下共有276人，50歲以上共有204人；共有347人以農(nóng)業(yè)或牧業(yè)為生；從教育水平的構成情況看，文化水平普遍不高，小學學歷及以下(包括文盲)的人數(shù)達453人。

表1 調(diào)查樣本基本情況Table 1 Basic situation of investigated samples

2 同仁縣農(nóng)飲工程公眾參與存在的問題

2.1 公眾缺乏主體性認識，參與意識淡薄

通過對農(nóng)牧區(qū)村民的訪談可知，大部分村民表示農(nóng)飲工程是由水利部門組織建設的，其管理和維護也應該由水利部門完成，并表示其需要外出務工或放牧，沒有時間和精力進行管護，而且缺乏專業(yè)知識和技術，沒有水利部門的工作人員做得好。可見，村民對于農(nóng)飲工程的管護工作參與意識淡薄，積極性不高，沒有正確認識到其管護主體的身份。

2.2 水費收繳困難，公眾繳納積極性低

長期以來，同仁縣飲用水水費價格為4元/人·年，價格標準總體偏低，且水費收繳困難，導致農(nóng)村牧區(qū)飲水安全工程運行維護經(jīng)費不足，價格杠桿對促進節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮，難以保障飲水安全工程的良性運行。根據(jù)問卷調(diào)查結果(表2)，認為應該繳納水費的有296人，占61.7%；仍有38.3%的被調(diào)查者表示不應該繳納水費。有42.7%的村民表示會按時繳納水費，表示不繳納水費和對繳納水費不清楚的占比分別為28.8%和28.5%。可見，村民缺乏水費計收意識，更不會接受提高水費收取標準。

表2 村民繳納水費的情況Table 2 Villagers paying water fees

2.3 用水戶協(xié)會發(fā)展不平衡，發(fā)揮作用有限

根據(jù)實地調(diào)查得知，在同仁縣注冊登記的用水戶協(xié)會有7個，但真正在運行的只有1個，即黃乃亥鄉(xiāng)用水戶協(xié)會，其余6個用水戶協(xié)會形同虛設。大多數(shù)村莊未成立用水戶協(xié)會。從實際運轉情況看，農(nóng)民用水戶協(xié)會由于缺乏帶頭人和必要的經(jīng)費而無法發(fā)揮應有的作用，也有一些用水戶協(xié)會由于運作不規(guī)范而向農(nóng)民收取過高的水費，沒有得到農(nóng)民的普遍擁護。可見，利用用水戶協(xié)會組織村民參與工程運行和管護的模式并沒有發(fā)揮應有的作用。

2.4 節(jié)水意識淡薄，水資源浪費嚴重

從與村民的訪談中得知，大多數(shù)村民認為村內(nèi)水資源浪費現(xiàn)象比較嚴重。由于水費價格較低，且有的地方不用繳納水費，村民節(jié)水意識淡薄。此外，在以集中供水點為取水方式的村莊內(nèi)，由于集中供水點附近缺乏專人看護，經(jīng)常出現(xiàn)取水后未關水閥或者兒童玩鬧故意打開水閥等現(xiàn)象，導致水資源浪費嚴重。

3 同仁縣農(nóng)飲工程公眾參與存在問題的原因

3.1 公眾管護主體意識和文化素養(yǎng)的缺乏

在農(nóng)飲工程中，農(nóng)民是項目的受益者和擔當者[4]。作為項目管護主體，農(nóng)民并沒有正確認識和充分發(fā)揮其主體作用。從圖1看出，有49.2%的村民認為管護主體為村委會，但在實踐中，村委會只是村民與水利部門間的聯(lián)系紐帶。造成大多數(shù)村民認為農(nóng)飲工程管護主體為水利部門等政府機構的原因主要有兩方面：一是由于受到傳統(tǒng)“中央集權”思想體制的約束及以政府為中心的“自上而下”的管理模式的影響[5]，公眾形成了“凡事有政府”的“等、靠、要”思想，因此，當飲水安全工程出現(xiàn)問題時，村民首先想到的是通過村委會或水管站申請讓政府幫忙解決問題，從而逐漸失去其在公共事務中的主導性和積極性；二是調(diào)查對象中小學學歷以下(包括文盲)占比68.9%。文化素質(zhì)和知識技能在一定程度上限制了農(nóng)戶主體作用的認知。由于農(nóng)戶自身素質(zhì)不高，缺乏理論知識和政治素養(yǎng)，限制了其對自身在公共事務中主體性的認識，導致村民的自主參與和自我管理意識淡薄，不能正確發(fā)揮其在農(nóng)飲工程管護中的主體作用。

圖1 農(nóng)牧民對農(nóng)飲工程管護主體的認知Fig.1 Farmers and herdsmen's cognition of the management subjects of agricultural drinking projects

3.2 相關法規(guī)制度和現(xiàn)代化管理體系不完善

根據(jù)2018年青海省人民政府出臺的《青海省農(nóng)村牧區(qū)飲水安全工程運行管理辦法》，各縣級政府應當根據(jù)該管理辦法制定相應的實施細則，從工程運行管理、供水管理、水價管理及水費征收等方面明確規(guī)定相應的主體、職責及具體制度。然而，從實際執(zhí)行效果看，地方現(xiàn)行管理機制仍存在諸多不完善之處：一是內(nèi)容過于宏觀，缺乏可操作性。二是部分內(nèi)容未依據(jù)現(xiàn)實情況進行調(diào)整，無法在實踐中成為農(nóng)民參與的依據(jù)和保障。例如水費價格標準的確立。同仁縣的水費收取標準所參考的依據(jù)仍為《青海省水利工程水費計收管理辦法》(青政27號令)，收取人口數(shù)仍按2003年的人口基數(shù)，多年未調(diào)整，與實際情況脫節(jié)，導致農(nóng)飲工程管護和維修資金缺口日益增大。此外，安裝水利計量設施即水表是提高現(xiàn)代化管理水平和建立農(nóng)村飲水安全工程長效運行管理的關鍵。在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，飲水安全工程的入戶水表安裝率非常低。調(diào)研的27個村莊中，僅有3個村莊安裝過水表，水表安裝率僅有11.11%。其中，2個村莊雖安裝了水表，但因天氣寒冷或人為破壞等原因而未發(fā)揮作用。根據(jù)調(diào)查，村民安裝水表的積極性很低，部分村民認為使用水表計價收費會增加其水費支出而不愿安裝，也有牧民表示自己因放牧需要定期更換居住地點沒有必要安裝水表。

3.3 用水戶協(xié)會和水管員等“末級”管理未發(fā)揮應有的作用

農(nóng)民用水戶協(xié)會和村級水管員在農(nóng)村水利設施管理和灌溉用水協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮了重要作用[6]，但其在實際運行過程中，仍然存在不少問題。一是用水戶協(xié)會組建程序不規(guī)范，缺乏必要的規(guī)章制度。在實際調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，部分用水戶協(xié)會未在民政部門注冊，且不是用水戶自愿建立的，一些村民僅僅填寫了會員申請表，對入會目的、工作內(nèi)容及實施路徑一概不知。而有的協(xié)會在實際操作中，不按章程辦事，存在“暗箱操作”，使得農(nóng)戶對協(xié)會心存疑慮。同時，由于協(xié)會成員缺乏補貼報酬，難以形成良性刺激機制，協(xié)會的作用難以發(fā)揮。二是水管員職責界定模糊。村級水管員多由村委會成員或村民小組長兼任，缺乏基本的水利維修專業(yè)技術與能力，且該崗位沒有明確具體職責內(nèi)容，導致實際發(fā)揮作用有限。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)同仁縣多數(shù)村民甚至都未聽說過“水管員”這一職位。此外，由于村級水管員未能像“草管員”和“林管員”等公益性崗位一樣得到專項配套薪酬，其也未將村內(nèi)用水管理工作當作自己的一份職責，水管員發(fā)揮作用效果差[7]。

4 提高農(nóng)飲工程公眾參與的建議與對策

農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程的管理和維護是社會公共事務，需要農(nóng)戶的積極主動參與，增強農(nóng)戶公眾參與管護意識和能力，是提高我國各地農(nóng)飲工程公眾參與的重要基礎，保障我國農(nóng)飲工程持續(xù)運行的重要因素之一。因此，基于對同仁縣農(nóng)牧民公眾參與現(xiàn)狀及存在問題的分析，提出以下建議。

4.1 加強宣傳教育，提高公眾參與農(nóng)飲工程管護的認知能力

在鄉(xiāng)村社會公共事務的治理中，公眾參與項目的意識和能力直接影響著項目實施和運行的成效。因此，培養(yǎng)農(nóng)民的主人翁意識，提高公眾參與農(nóng)飲工程管護的能力具有重要意義。一是明確農(nóng)民的管護主體地位。通過建立管護檔案劃分村民的管護范圍，明確村民管護職責，并通過召開村民大會等方式詳細告知村民，提高村民的責任意識和對公共利益的認同意識[8]。二是強化宣傳教育方式，提高教育宣傳力度。在學校和農(nóng)村社區(qū)等多地開展飲水節(jié)水宣傳活動；在縣電視臺滾動播放有關飲水安全管護等相關信息；印刷宣傳畫冊及制作車載宣傳牌，深入鎮(zhèn)村進行巡回宣傳等。三是利用微信等自有媒體不斷拓展宣傳載體，抓住有利宣傳時機，盡力擴大宣傳影響，不斷增強公眾對參與飲水安全工程運行和管護的重要性和必要性的認識，提高公眾參與的主動性和積極性。

4.2 完善運行管理機制，提升現(xiàn)代化管理水平

政府部門要繼續(xù)深化小型水利工程產(chǎn)權制度改革，進一步落實管護主體和責任，健全農(nóng)村飲水安全工程的運行管理機制[9]。一是完善相關制度設計。各地水利部門等政府機構在充分調(diào)研的基礎上，借鑒全國其他地區(qū)的經(jīng)驗和做法，積極完善水價制定、水費收取、維修管護及水源保護等一系列制度的相關配套辦法和規(guī)范。二是提升現(xiàn)代化管理水平。各地基層政府部門應根據(jù)當?shù)刈匀粭l件和居民生活方式，結合正在進行的農(nóng)飲工程，有計劃、有步驟地開展和推廣現(xiàn)代化設施設備的使用，尤其是計量設施的安裝。可先在試點地區(qū)安裝水表，及時發(fā)現(xiàn)問題、總結經(jīng)驗，完善計量設施推廣機制[10]。三是重視水費收繳。各基層政府部門在出臺農(nóng)飲工程實施細則時，要制定可落實的水費收繳機制，同時通過宣傳教育引導村民樹立節(jié)水理念和有償用水意識。要讓村民正確認識繳納水費對于飲水安全工程管護的作用和意義，明白飲水安全工程管護與村民自身利益的密切關系。在有條件的地方，通過制定“獎懲辦法”，如對于及時繳納水費村莊和農(nóng)戶，進行表彰或物質(zhì)獎勵等。

4.3 重視農(nóng)民用水戶協(xié)會的良性運行，為基層水利服務體系提供支持

從某種意義上說，農(nóng)民用水戶協(xié)會就是基層水利服務體系在管理末級的延伸，對于解決農(nóng)民飲用水問題、增加農(nóng)民收入具有重要意義[6]。一是縣級人民政府及相關部門應當重視農(nóng)民用水戶協(xié)會的運行。積極落實針對用水戶協(xié)會的政策、資金和技術等方面的扶持。在學習借鑒外地做法和經(jīng)驗的基礎上，充分聽取農(nóng)民用水戶的意見制定相關實施細則和管理辦法。同時，對管理運行比較好的協(xié)會實行獎勵制度，以獎代補，以提高農(nóng)民用水戶協(xié)會的管理積極性和管理水平。二是加大宣傳，轉變農(nóng)戶思想。各級主管部門應加大宣傳，通過報紙、廣播與橫幅等方式，深入宣傳農(nóng)民用水戶協(xié)會的相關作用，使飲水安全工程受益群眾明白組建用水戶協(xié)會的作用及意義，從而激發(fā)農(nóng)民參與用水戶協(xié)會的熱情[11]。三是加強用水戶協(xié)會骨干人員的素質(zhì)。利用農(nóng)閑時節(jié)對協(xié)會工作人員和廣大用水戶進行培訓，提高協(xié)會工作人員的業(yè)務技能和綜合素質(zhì)。同時，把協(xié)會工作人員配備與大學生村官任職相結合，不斷引進高學歷人才，充實協(xié)會力量。

5 結語

農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程是農(nóng)飲安全工程的進一步發(fā)展和提升，也是保障農(nóng)村社會全面發(fā)展的重要因素，只有充分解決農(nóng)村人畜飲水安全問題，才能實現(xiàn)農(nóng)村社會鄉(xiāng)村振興和全面建成小康社會的宏偉藍圖。而從同仁縣飲水安全鞏固提升工程的現(xiàn)狀看，農(nóng)民作為農(nóng)飲安全鞏固提升工程的主體，在工程實施和開展的各個階段都發(fā)揮著重要作用，因此，在開展和實施農(nóng)飲安全鞏固提升工程時，各級政府部門及相關工作人員應充分重視農(nóng)民的能動作用，提高農(nóng)戶的管護意識和能力，完善相關法律法規(guī)和管護運行機制，保障農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程實施的可持續(xù)性和長效性。