“一帶一路”背景下云南邊境旅游通關便利化研究

張潔

摘要：近年來旅游業快速發展，區域經濟一體化程度也在不斷提高，邊境地區已成為許多國家旅游業發展的重要區域。從邊境旅游通關便利化建設的必要性入手，分析了云南邊境旅游通關便利化主要在口岸通行、通關配套設施、通關流程和制度、與鄰國合作機制以及專業人才方面存在問題，在此基礎上提出相應的對策，以期提升云南邊境旅游通關便利化程度，給云南邊境旅游發展提供有益借鑒。

關鍵詞：邊境旅游;云南;通關便利化;區域旅游合作

中圖分類號：F2文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.16.009

隨著中國—東盟自由貿易區（CAFTA）、大湄公河次區域經濟合作（GMS）的不斷推進，跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區的設立，以及“一帶一路”等重大國家戰略的實施，標志著邊境地區開放開發已上升為國家戰略，云南由傳統的邊緣地帶轉變為中國對東南亞南亞開放的重要前沿。2016年國務院發布《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》，標志著國家高度重視旅游業在邊疆發展中的作用。因此積極進行邊境旅游研究，解決瓶頸問題，是助推云南深度參與“一帶一路”、提高區域一體化進程的重要途徑。

本文定義邊境旅游為：相鄰兩國協商和約定開放指定的邊境口岸，允許兩國公民以及其他國家和地區的公民持相關證件從指定口岸出入邊境，在雙方協商的邊境區域和時間里開展跨境旅游。本文中邊境旅游包含兩個涵義：一是邊境旅游是一種特殊的出境旅游;二是邊境旅游活動范圍是邊境線周邊地區，且旅游者實現了國境線的跨越。

1云南邊境旅游通關便利化建設的必要性

1.1推動“一帶一路”發展需要

云南在“一帶一路”建設中承擔了重要作用，被定位為建設“面向南亞、東南亞的輻射中心”。而旅游業是“一帶一路”建設的突破口和先鋒產業，云南和東南亞三國接壤，具有優越的區位優勢，邊境旅游的發展得到了國務院和云南省政府的重視。2015年國家發改委、外交部、商務部聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，強調推進和擴大邊境旅游規模，提升“一帶一路”沿線各國通關便利化程度。因此，推動邊境旅游快速發展，提升通關便利化程度，成為執行“一帶一路”倡議的重要舉措。

1.2提升云南邊境旅游競爭力需要

近年來，越來越多的國家以強化海外宣傳促銷、簽證便利化、區域合作深化等多種方式全面深入參與國際客源市場爭奪，便利化是影響游客選擇旅游目的地的重要因素之一，便利化政策正在成為當前世界各國爭取國際游客的重要手段。通關便利化程度直接影響到游客能否順利通關，以及通關的效率和成本，我國邊境旅游要想在激烈的國際競爭中獲勝，提升通關便利化程度是關鍵。《“十三五”旅游業發展規劃》明確指出，要推動邊境旅游發展，改善邊境旅游政策，推進邊境旅游簽證、通關便利化，研究制定邊境旅游自駕游便利化政策。

云南作為邊境口岸大省，近年來邊境旅游取得了很大發展，但也出現了一些制約發展的因素。其中通關問題已成為云南邊境旅游發展的瓶頸之一，無法滿足邊境游客快速增長的需要，給邊境游客帶來不滿，嚴重影響了云南與東南亞南亞邊境旅游合作。因此，完善和提升邊境口岸通關便利化，使通關服務更便捷、高效、安全，是促進云南跨境旅游區域合作，提升云南邊境旅游競爭力的重點。

1.3加強區域經濟一體化需要

云南地處西南邊疆，與東南亞三國接壤，是中國接壤國家數量、國境線長度名列前茅的省份，擁有得天獨厚的區位優勢。在各級政府和部門的共同推進下，邊境旅游已成為中國與南亞東南亞開展國際旅游合作的重要載體，成為促進區域經濟一體化的重要途徑。隨著中國與南亞東南亞國家互惠措施不斷出臺，中國與南亞東南亞國家旅游合作前景值得看好。云南應與鄰國應建立跨國無障礙旅游合作機制，不斷提升互聯互通以及簽證便利化，開放更便利的出入境管理制度，這些通關便利化措施將有力地促進云南與南亞、東南亞的旅游合作，提升云南對外開放水平，推進中國——東盟和大湄公河次區域經濟一體化步伐。

2云南邊境旅游通關便利化存在的問題

隨著國際通道的建成和邊境旅游線路的開放，云南邊境旅游迎來了發展高峰。但在口岸建設、通關方面仍存在許多困難和問題，與發達地區相比仍然存在較大差距和一些突出問題。

2.1口岸通行方面的問題

口岸級別不對等。比如中緬8對對開口岸中，僅有3對為一類口岸（瑞麗-木姐、畹町-九谷和打洛-勐拉），其他口岸都有不對等的問題，如中國清水河口岸是一類口岸，緬方清水河口岸是二類口岸;中國南傘口岸是二類口岸，對口緬方果敢口岸是一類口岸。因為雙方口岸不對等，《中緬邊境管理協定》中“持護照等有效證件的中國游客或第三國公民及貨物可通過”的條例就無法實施，嚴重阻礙了邊境游客的通行。

交通不暢。云南不少陸路口岸目前只通二級公路，從臨近城市至口岸路程超過3小時。此外和云南口岸對應的接壤國家邊境公路等級更低，對口岸暢影響極大。如老撾境內沒有高速公路，以彎多彎急、低限速的山路為主，黃金周因為大量自駕游車輛的到來，形成擁堵，影響口岸暢通。

2.2通關配套設施存在的問題

口岸通關配套設施建設不足。云南省口岸建設起步晚，多數口岸處在經濟落后地區，大部分口岸存在通關設施建設滯后，通關查驗設施設備不足，通關效率低，過境時間長的問題。口岸的人員通道規模較小，常出現游客、車輛通關隊伍排長隊的情況。而大部分境外對應口岸通關設施更加落后，嚴重影響通關效率。

口岸智能化水平較低。相比東部沿海發達地區，云南電子口岸建設水平太低，嚴重阻礙通關效率。口岸通關沒有完全實現電子申報、電子審單，書面文件形式依舊為主導。未建立完備的電子信息平臺，難以實現信息共享與整合。大多數二類口岸還沒有推廣電子口岸建設，通關過程以人工處理為主導，效率低耗費時間長。而越南、老撾、緬甸三國電子通關改革起步較晚，目前通關作業基本是人工審單，通關速度更慢，導致邊境游客在鄰國口岸花費太多時間。

2.3通關流程和制度存在的問題

通關手續復雜，耗費時間長。出于國家安全以及游客安全考慮，邊境雙方國家對出入境管理、交通工具和通關檢查較為嚴格，簽證辦理較為復雜，在西雙版納磨憨口岸，每年中國大假期間，中國自駕車往往排成長龍等待通關已是常態。部分口岸盡管開通了邊境旅游線路，但出境手續需要提前申請，且必須有持證導游陪同活動，只能參加團隊游，自助游客不能通行。部分口岸只允許云南省居民參加邊境旅游，國內居民和持第三國護照者還不能通行。

通關制度不穩定。由于外交、政局等原因，云南口岸邊境旅游簽證多年來處于時辦時停的狀態。云南與緬甸相對接口岸最多，緬甸局勢不穩定，多次出現某些口岸因戰事而緊急關閉，影響了邊境旅游的發展。部分國家或地區通關政策執行隨意性大，也給邊境游客帶來了諸多不便。如2017年云南西雙版納和老撾瑯勃拉邦簽訂協議，允許云南省的昆明玉溪等8個州市團隊游客不需辦理護照，通過異地辦理邊境通行證就可從景洪口岸前往瑯勃拉邦旅游，可是不到一年的時間瑯勃拉邦單方面取消了協議。

自駕車通關限制多。目前針對云南陸路口岸，只有老撾和中國簽訂了《車輛出入境管理辦法》，可以允許邊境游客從中國磨憨——越南磨丁口岸自駕游進入老撾。目前尚不能從云南口岸自駕進入越南和緬甸。2014年云南和緬甸曾協商推出了中緬自駕車旅游環線，由云南瑞麗口岸出境，自駕進入緬甸，再從云南騰沖猴橋口岸或西雙版納勐臘口岸入境，但由于緬甸內政原因2016年底緬甸關閉了通過瑞麗口岸進出的自駕車通道。

2.4與鄰國合作機制的問題

缺乏邊境旅游合作機制。邊境旅游合作機制尚未建立或完善，全面溝通與協商機制尚未形成。云南邊境地區與接壤國家，尤其與緬甸，只在某些方面如警務、衛生建立了會晤商談機制，其他方面合作中出現的問題，通常采用臨時協商的方式，沒有制定完善的合作機制。鄰國方面除了貿易商人，少有高級官員來訪。如緬甸方面，最近5年就未有省部級以上官員訪問過云南臨滄市。已經建立跨境旅游合作的口岸，合作也僅僅在一兩個方面展開，合作方式單一，進展緩慢。

缺少有效信息交流機制。信息交流是提升通關便利化水平的重要方面，但至今云南與鄰國仍缺乏有效的信息交流機制，互聯互通還有很多亟待完善的方面，通關便利化措施上與鄰國對接困難，在通關政策、通關程序和通關技術等方面存在根本上的制度性差異。邊境兩國缺乏統一的通關標準，如邊檢標準不一致、通關手續不統一，有的甚至相互沖突，對口岸通關便利化發展影響較大。邊境兩國缺乏有效的信息交流平臺，邊境游客缺乏有效獲取通關信息的便捷途徑，尤其是通過簡單查詢就能獲取相關信息的多語種平臺。

缺少制度保障。中國經過多方努力和鄰國簽訂旅游合作協議，但要落實和持久往往存在困難，對鄰國單方面不履行協議行為缺乏有效約束。我國與緬甸1997年簽訂《中緬邊境管理與合作協定》，約定八對協議口岸，批準雙方公民持邊境通行證通關，弄島——南坎口岸是其中之一。之后按協議我國邊檢、海關等部門均到位，但緬方相應機構一直未到位，結果至今為止該口岸只能作為邊境通道來使用，沒有發揮出應有價值。

2.5專業人才缺乏的問題

專業人才匱乏，口岸工作人員需要掌握兩國語言，需要兩國雙方聯合培養，在達成共識上有一定難度。如緬甸很多旅游企業總部設在仰光等南部城市，靠近云南的北部邊境地區中文人才較為匱乏，通關過程中存在交流障礙。

3推進云南邊境旅游通關便利化的對策

3.1完善口岸基礎建設，提升口岸暢通性

提升雙方口岸對等性。如緬甸果敢口岸為一級口岸，比對應的云南南傘口岸級別高，云南應大力爭取將其升級為一類口岸，以達到口岸對等開放，便于邊境游客持護照通行。再如云南清水河口岸為一級口岸，比對應的緬甸清水河口岸級別高，云南應和緬方積極協商，推動緬方清水河口岸建設成一類口岸，實現雙方口岸級別對等，游客通關通暢。

改善口岸交通。促進云南重要口岸的交通建設，提高到各口岸公路的級別;加大與周邊國家交通建設合作，采用合資合作、援建等方式支持鄰國建設口岸主要公路通道。

3.2推進通關設施建設，完善電子口岸平臺

推進口岸通關配套設施建設。加強口岸硬件設施建設，增加和升級通關查驗設施，擴大人員通道規模，設立團隊游客綠色通道和自駕車專用通道，提升口岸通行條件。

推進電子口岸平臺建設，加快口岸通關自助查驗設備建設，利用指紋、面相等信息識別實現快速高效的自助通關。實現口岸管理部門的部分通關數據共享，建立和完善網上預約辦證系統，實現游客網上自主預約通關、自主查詢、支付和一鍵式辦理。為旅游團推出網上預檢、大型旅游團分流、登車驗放等通關便利化措施，確保口岸的安全順暢和通關便捷。采用合作、援建等方式支持鄰國建設電子口岸平臺。

3.3簡化通關手續和流程，建立快速通關模式

進一步簡化出入境手續。解決簽證和通關過程的繁瑣與復雜，爭取將辦證權限和團隊出境游審批權限下放到地方，放寬非邊境地區居民參加邊境旅游的限制條件。允許游客持邊境通行證，在雙方協商區域內自助游。根據歐美通關便利化經驗，嘗試在云南與接壤國家邊境地區實行“一證通”互免簽證，建設無障礙邊境旅游圈，實現24小時通關。對第三國公民采取“單一簽證”制度，第三國游客持護照及其中一國的簽證即可在另一國出入境。

穩定口岸簽證和通關政策。應加強與鄰國相關部門的交流與合作，共同制定長期有效、穩定的口岸簽證和通關政策，包括旅游團隊簽證、旅游者口岸簽證、異地通行證辦理和互免簽證政策，以及持何種證件可以允許跨境的政策，以使邊境游客掌握正確信息，做出正確決策。

促進自駕車通關便利化。在出入境車輛管理方面，積極促進和落實云南與接壤三國間車輛運輸的協定，達成雙方自駕車旅游者在協商范圍內的跨境通行;簡化跨境手續，降低跨境費用，允許自駕游客憑雙方認可的證件便捷通關，尤其是昆曼公路沿線城市間自駕游團隊的互免簽證政策，實現雙方跨境無障礙自駕旅游。為自駕車旅游團提供“一站式”通關服務，提高通關效率。

3.4完善跨境旅游合作機制

完善與鄰國邊境旅游的交流合作與會晤磋商機制，建立常態化的互訪交流機制，共商口岸通關中出現的新情況、新問題，協商制定解決辦法。由于東南亞形勢政策復雜多變，鼓勵邊境市縣主管旅游的領導定期出訪考察協商;培養一批熟悉鄰國事務的地方專家，以協助妥善解決問題。

完善信息交流機制。完善與鄰國的互聯互通，逐漸在通關程序、通關政策和通關技術標準上達成一致，統一邊檢標準、通關手續。搭建跨境網絡旅游信息服務平臺，利用“互聯網+”模式對口岸傳統信息服務設施進行升級改造，供給游客便捷的多語種通關信息查詢平臺，解決兩國口岸信息不對稱的問題。與鄰國建立穩定的旅游聯合執法機制，及時協調和處理跨境旅游合作中不履行合約、協議的行為。

3.5加強人才培養

與鄰國積極開展多種形式的口岸通關人才培養的交流合作。積極為鄰國中文人才培養提供幫助，互送工作人員到對方進行學習培訓，或互派師資到對方進行教學，共同提高口岸通關工作人員的業務素質和語言能力，提升通關服務水平和效率。

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