市政道路項目采用PPP模式適宜性分析

陳伯明

摘要：2015年起PPP作為提供公共服務的一種方式在我國得到了大規模的推廣應用，其中大量的市政項目特別是市政道路項目采用PPP模式。通過對市政道路項目建設運營特點的分析，采用物有所值理論對市政道路采用PPP模式進行定性定量評價，認為一般市政道路項目并不合適采用PPP模式。

關鍵詞：市政道路;PPP模式;VFM;適宜性

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.16.052

1前言

我國于1984年引入第一個廣義PPP（Public-Private-Partnership政府和社會資本合作）-深圳沙角B電廠BOT項目，以此為起點，PPP模式在我國經過了幾輪發展。2015年5月以國辦發〔2015〕42號《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》為標志，PPP在我國迅速鋪開。截至2018年10月，財政部PPP中心項目管理庫共入庫項目8556項，行業分布為市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護等18個類別，其中市政項目3324項，占入庫項目的38.85 %，從具體項目看，市政項目中市政道路項目占了相當大的比重。

PPP作為提供公共服務的一種方式，其初衷是為了提高財政支出的效率， 包括提高公共服務供給水平，提高公共資源的配置與利用效率，方法是由專業的人做專業的事，即在PPP項目中社會資本不僅提供了資金，更重要的是提供其專業服務，并通過項目或財政支付獲得補償。從運行結果來看，PPP對于平滑財政支出，減輕當期和近期財政支出壓力也起到了很大的作用。

采用PPP模式的前提是項目必須屬于公共服務領域，政府有義務提供此類的公共服務，除此以外的項目必須以市場化的方式開展運作。那么是不是所有公共服務領域的項目都適用采用PPP模式呢？答案顯然是否定的。如何才能確定是否有必要采用PPP模式？ 評價標準則是PPP模式的初衷—提高效率。那么如何確定采用PPP模式比采用傳統會提高效率呢？物有所值評價（Value for Money或 VFM）是目前比較可靠的方法，可以用來驗證采用PPP模式是否提高了效率。

本文通過對市政道路項目建設運營特點的分析，采用物有所值理論對市政道路采用PPP模式進行定性定量評價，認為一般市政道路項目并不合適采用PPP模式。

2市政道路項目建設運營的特點

市政道路天然具備公共產品屬性，政府作為提供公共產品的主體，負責對其進行投資、建設、管理和維護的全流程管理，是PPP在中國大規模應用前采用的最主要方式。

市政道路的規劃、建設、管理和維護具有以下特點：

（1）市政道路的規劃由政府規劃管理部門負責，道路的規劃不是單純的道路規劃還包括其他公用設施如：城市供水、排水、照明設施、綠化、電力管線、通信管線、燃氣管線甚至包括地鐵等交通設施的規劃。

（2）市政道路的建設方面，在道路建設前期，往往存在大量的征遷工作，而且耗費大量的資金，而在具體設計施工階段如沒有復雜地質條件的情況下建設相對比較簡單、技術也比較成熟。

（3）從項目全生命周期的費用看，市政道路項目的主要支出為建設成本，運營所需費用較低。

（4）市政道路無法向使用者收費，社會資本只能通過向政府收費的方式收回投資并取得回報。

（5）市政道路的維護包括日常維護和大修，大修及維護與建造質量和道路交通密切相關，但道路的損壞很難分清是由于建造質量問題造成的還是由于交通負荷超過設計標準造成的，而且社會資本方對道路交通也沒有管理權。

（6）我國很多城市的市政規劃缺乏通盤考慮，拉鏈路情況大量存在，拉鏈路的開挖修復會對道路的日常維護和維修造成重大影響，實踐中很難分清責任主體。

3物有所值理論概述

物有所值（VFM）這一概念最早起源于英國負責經濟審計的相關部門，彼時的定義為“為得到想要的結果，采取最優化的方式利用可用資源”，包括三個層面：分別為：節約（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）。PPP范疇下的VFM是一個相對概念，國際上沒有其統一的定義，而PPP較為發達的國家分別給出了定義。最早提出VFM概念的英國，其財政部在《物有所值評價指南》中，針對英國主要的PPP模式一私人融資計劃（PFI）把VFM定義為“在滿足用于需求的目標驅動下，商品或服務的全生命周期成本與質量的最佳組合”。 加拿大PPP中心將VFM定義為“項目采購管理部門使用PPP模式由社會資本交付項目時政府的預期成本現值與使用傳統方式交付項目時經過風險等因素調整后的凈成本的現值之差。”該定義建立在兩種模式最后的效果相同，只需比較公共部門比較值和影子價格，若公共部門比較值大于影子價格，則說明采用PPP模式實現了VFM。

在我國，財政部于2005年12月18日印發了財金[2015]167號關于印發《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知，物有所值評價按該通知執行。其中定性評價采取專家打分制評估體系。通常采用問卷調查和專家咨詢的方式進行。目前普遍的操作方式是按文件設定一系列定性分析指標、權重和評分標準由專家打分，每個指標滿分為100分。專家小組由至少7名專家組成，包括工程技術、金融、項目管理、財政和法律等各個領域。所得分數之和如果大于60，即在定性層面認為是物有所值的;若分數之后低于60分，則未通過PPP項目的VFM評價。

4市政道路PPP項目的物有所值評價

以下依據財政部財金[2015]167號關于印發《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知對一般的市政道路PPP項目進行評價。

4.1定性評價

定性評價包括多個指標，是市政道路能否采用PPP項目形式所要首先考量的因素。從目前評價過程來看，PPP項目的定性評價指標難以取得較高的得分：

第一， 全生命周期整合程度指標主要是考核在項目全生命周期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環節能否實現長期、充分整合。因第一段所述市政道路的特殊性，現有的大部分PPP項目設計主要由政府方完成，運營維護很難與設計和建造掛鉤。因此在全生命周期整合程度這一指標上很難取得高分，得分應在21-40之間。

第二，風險識別與分配指標主要考核在項目全生命周期內，各風險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進行合理分配。在設計、投融資、建造階段市政道路的風險識別與分配一般可以比較容易做到，但在運營階段由于社會資本在很多方面沒有管理權，很難對風險進行合理的分配，該項指標如僅考慮設計、投融資、建造階段應該可得到較高的分數，但如把運營和維護考慮進去，該指標能到60分就比較高了。

第三，績效導向與鼓勵創新指標主要考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，是否落實節能環保、支持本國產業等政府采購政策，能否鼓勵社會資本創新。在進行PPP項目實施方案設計時可進行績效考核，但在對市政道路進行績效指標設計相對較難，市政道路得設計、建造、運維技術成熟難有創新，該項指標應在41-60之間。

第四，潛在競爭程度指標主要考核項目內容對社會資本參與競爭的吸引力。潛在競爭主要取決于實施方案給定的條件，與是否采用PPP模式關系不大。

第五，政府機構能力指標主要考核政府轉變職能、優化服務、依法履約、行政監管和項目執行管理等能力。政府機構能力在市政道路項目上，與是否采用PPP模式關系不大。

第六，可融資性指標主要考核項目的市場融資能力。我國從新的預算法實施以來，嚴格控制政府隱性債務，地方政府已很難從其他渠道取得建設資金，規范的PPP項目還是可以從金融市場得到融資的。從這一點來講，PPP項目是有一定優勢的，這也是市政道路不少采用PPP項目的原因所在。

綜上所述，全生命周期整合程度、風險識別與分配和績效導向與鼓勵創新是市政道路項目定性評價的主要指標，因市政道路項目固有的特點市政道路PPP項目在這幾個指標上得分較低。

4.2定量評價

對PPP項目進行定量評價，考核的是以傳統投資模式下政府的支出的折現值PSC與采用PPP模式下政府的支出的折現值PPPs的比較值，如果PPPs

PSC值由三部分組成，即參照項目的建設和運營維護凈成本、競爭性中立調整值和項目全部風險成本;PPP值由四部分組成，即PPP項目全生命周期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值。市政道路項目基本上為政府付費模式的項目，按財政部相關文件。

當年運營補貼支出數額=項目全部建設成本×（1+合理利潤率）×（1+年度折現率）2財政運營補貼周期（年）+年度運營成本×（1+合理利潤率）

從以上組成看，要使PPPs小于PSC難度較大，原因如下：

首先，從建設和運營來看，PPP項目優勢不明顯。一般而言，由于PPP項目的全周期管理，使PPP項目社會資金在建設中的質量提高，能減少未來的運營成本。但是政府在市政道路的建設中有豐富的經驗，中國市政道路的整體質量得到了提高，采用PPP模式社會資本很難在建設階段有所節約，從現實的操作來看，PSC下的建設成本基本上是小于采用PPP的建設成本。而市政道路的運維所占比重很小，社會資本在運維上的節約相對建設成本是很小的，因此，從這個角度來看，PPP項目在建設和運營中與建設風險相關的成本節約相對很小。

其次，從籌資方面來看，政府獲得的資金成本往往低于PPP項目的資金成本，這使得PPP市政道路項目在資金上沒有優勢。由于地方政府的信用等級高于PPP項目企業，政府通過發債所獲得的資金的利率遠低于項目企業，因此，體現到項目的折現率上，社會資本要求的年度折現率值幾乎要高出地方債利率40%-60%。從國內外市政道路的建設來看，采用發行市政債券或者地方政府債券的方式，由于其風險特點，投資者要求的報酬率非常低，資金的償還周期也長，是最適合的。

最后，在項目的風險承擔上，PPP項目的風險管理優勢在于專業的人做專業的事，而市政道路相對來說管理難度較小，道路的復雜程度較低，因此，PPP項目管理的專業優勢難以得到體現。

從以上分析看，市政道路項目如按PPP模式實施，PPPs值一般都會大于PSC值。

5結語

從目前所采用的PPP項目來看，市政道路不少是采用PPP項目的，但實際上，從物有所值評價來看，市政道路采用PPP項目大多是不合適的，而目前采用PPP模式的項目很大的程度上是為了平滑財政支出，減少項目的近期資金壓力。

為了更好地用好財政支出，降低所在政府的資金壓力，根據分析，市政道路項目應首選發行地方政府債券融資進行建設，如要采用PPP模式，應在實施方案設計時提高全生命周期整合程度、風險識別與分配和績效導向與鼓勵創新等內容，否則很難做到定性評價和定量評價的物有所值。

參考文獻

[1]王麗杰.PPP模式在河南自貿區建設中的應用研究[J].現代商貿工業，2018，39（11）.