農業供給側結構性改革與“三塊地”改革互動機制研究

郝雅秀 徐松鶴 薛程 章琪

摘要? ? 本文以浙江省德清縣為例，分析了農業供給側結構性改革與“三塊地”改革互動機制及存在的問題，提出完善被征地農民的合理、規范、多元保障機制;明確入市的條件和范圍;健全宅基地權益保障方式等對策，以期為地方政府實施農業供給側結構性改革、優化鄉村發展環境、完善土地制度改革提供理論指導。

關鍵詞? ? 農業供給側改革;“三塊地”改革;互動機制;浙江德清

中圖分類號? ? F321? ? ? ? 文獻標識碼? ? A? ? ? ? 文章編號? ?1007-5739（2019）10-0234-02

Abstract? ? Taking Deqing County of Zhejiang Province as an example，this paper analyzed the structural reform of agricultural supply side and the interaction mechanism of "three land" reforms and existing problems，and proposed to improve the reasonable，standardized and diversified guarantee mechanism for land-expropriated farmers，clarify the conditions and scope of entering the market，measures to improve the security of homestead rights and other measures.In order to provide theoretical guidance for local governments to implement structural reforms in agricultural supply side，optimize rural development environment，and improve land system reform.

Key words? ? structural reform of agricultural supply side;"three land" reform;interactive mechanism;Deqing Zhejiang

自2015年習近平總書記提出農業供給側改革以來，中央一號文件始終把其列為實施重點。黨的十九大提出“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。要解決我國農業當前問題，就要以農業供給側改革為主攻方向。農業供給側改革的根本目標是提高農業綜合效益和競爭力。中國農業現代化建設實踐證明，農村經營制度的重大改革總是伴隨著農村土地制度的改革而不斷深入推進，農業供給側改革在新形勢下主線仍然是處理好人地關系[1]。而農村土地制度的不斷改革與完善也勢必能夠促進農業現代化。本文以浙江省德清縣為例，研究了農業供給側結構性改革與“三塊地”改革互動機制，旨在為地方政府農村土地制度改革提供理論依據。

1? ? 農業供給側結構性改革與“三塊地”改革的互動關系

農業供給側結構性改革與“三塊地”改革有著良性互動的關系：一方面農業供給側結構性改革為“三塊地”改革提供了優良的政策環境和發展條件;另一方面“三塊地”改革也為農業供給側結構性改革助力[2]。

1.1? ? 農業供給側結構性改革為“三塊地”改革創造條件

1.1.1? ? 釋放政策紅利。各級政府高度重視農業供給側結構性改革，出臺了相關的政策和實施意見。2017年2月5日，中央一號文件提出深化農村集體產權制度改革，統籌協調推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。同年9月，國務院辦公廳指出應鼓勵通過產權置換、股權轉讓、品牌整合、兼并重組等方式，實現糧食產業資源優化配置。2018年4月13日浙江省人民政府辦公廳提出強化科技創新和人才支撐的實施意見，深入實施“科技興糧工程”和“人才興糧工程”。2017年5月27日，湖州市人民政府提出規范提升農村產權交易平臺，完善產權交易體制機制著力強化政策配套和制度供給。鼓勵農戶流轉土地，積極發展多種形式適度規模經營。2017年10月17日，德清縣人民政府出臺政策發展農業適度規模經營。鼓勵農村土地在農村產權交易平臺公開流轉，健全土地流轉服務體系，推廣土地入股“保底分紅”流轉模式。

1.1.2? ? 優化改革條件。深入加快推進農業供給側改革，拓寬農村集體產權制度改革發展空間，激活農村土地資產，為農村“三塊地”改革提供了更加完善的條件[3]。農業供給側改革總體統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，以加快推進農業供給側結構性改革為主線，以增加綠色優質糧食產品供給、有效解決市場化形勢、促進農民持續增收和保障糧食質量[4]。截至2017年9月，浙江德清完成入市交易136宗，農民和農民集體獲得收益1.55億元，逾9.1萬農民獲益。目前，入市面積達93.4 hm2，成交金額3.45億元，集體收益2.81億元，惠及農民群眾近18萬人，覆蓋面65%。落實留地安置28.7 hm2，土地征收綜合補償水平提高到364.5萬元/hm2，增幅達89%。

1.1.3? ? 積極引進人才，加強人才隊伍建設。中央一號文件中明確指出要健全人才保障機制，并多次提到“人才”兩字，人才對農業供給側改革起著重要支撐作用，應深化人才發展體制改革，激發人才創新創造活力。完善政產學研用相結合的協同育人模式，加快培養行業短缺的實用型人才。各級政府也應注重人才培養和引進機制，通過政策和福利積極引進人才，鼓勵返鄉創業，德清縣智能發展人才隊伍建設日趨完善，截至目前引進院士10人，“國省千人才”52人，創業團隊94個，創新創業人才2 000余人，并與高校院合作共建先進技術與產業研究院等。

1.2? ? “三塊地”改革對農業供給側結構性改革的積極作用

1.2.1? ? 土地增效，農村經濟發展后勁明顯增強。通過農村土地制度改革三項試點，將存量集體建設用地盤活后優先在農村配置，為鄉村振興增添了動力[5]。浙江德清為了完善村莊規劃，夯實農村土地管理基礎，通過集體建設用地調整入市建設鄉（鎮）工業園區，為促進鄉村產業集聚、轉型發展提供了有效平臺。通過集體土地權屬調查、登記發證，農村土地節約集約利用水平明顯提升[2]，違法用地大幅減少，耕地得到更好保護。浙江省德清縣依托宅基地、坡地村鎮等改革聯動，發展了裸心谷等733家民宿。目前，共盤活閑置宅基地913宗。

1.2.2? ? 農民增收，群眾的改革獲得感顯著增強。為了增強農民改革的獲得感，在入市增值收益分配上，已入市的土地收益中農民和農村集體獲得占比為80%，兼顧入市與土地征收之間的大體平衡。同時，鼓勵村集體將入市收益用于擴大再生產，實現保值增值。通過農村宅基地制度改革，解決了歷史遺留問題，保障了農民土地權益，有效滿足了農民的多元化居住需求。制定了有償退出、流轉，農房抵押等制度，增加了農民財產性收入。

浙江省德清縣已入市集體經營性建設用地183宗、達89.8 hm2，農村集體經濟組織和農民獲得凈收益2.7億元，惠及農民逾18萬人，覆蓋面達65%。集體經營性建設用地入市進一步顯化了集體土地價值。

1.2.3? ? 產業升級，拓寬了小微企業用地新渠道。將集體經營性建設用地納入國有建設用地市場進行公開交易，充分發揮了市場在土地資源配置中的決定性作用，實現了城鄉土地平等入市、公平競爭[1]。集體經營性建設用地入市增強市場信心，激發了農村土地資源活力，社會和市場對于入市集體土地的接受程度逐步提高。一批鄉村民宿、小微企業創業園、精品酒店和農產品加工企業等符合農村實際的項目逐漸替代了原有落后低效產能項目[2]。

1.2.4? ? 基層治理加強，農民群眾參與農村土地管理的積極性明顯提高。德清縣農村集體經營性建設用地入市工作與多項改革措施協同發力，試點任務有序推進。充分調動了農民參與鄉村公共事務管理和集體資產管理的積極性，不僅增強了基層組織的凝聚力，也健全了集體經濟組織[6]。很多試點地區建立了村民事務理事會，農民通過集體討論、決策、執行，自主管理農村土地。

不斷強化入市決策的民主管理，提高治理水平，全面開展農村土地民主管理“十村示范、百村共建”的創建活動，使農地入市的民主決策帶動了農村土地的民主管理，同時也增強了農民珍惜土地資源的觀念意識、促進了節約集約用地。

2? ? 農業供給側結構性改革與“三塊地”改革互動存在的主要問題

為了解德清縣農業供給側結構性改革與“三塊地”互動情況，對德清縣進行訪談、實地考察與當面交流。通過對德清縣人民政府、農業辦政府工作人員、鄉鎮居民、村委會干部進行訪談與交流，并結合相關文獻資料及德清縣政府工作報告發現，德清縣農業供給側結構性改革與“三塊地”改革互動主要存在相關法規修訂與宅基地改革銜接有待優化、政府與市場的關系有待調節的問題。

2.1? ? 相關法規修訂與宅基地改革銜接有待優化

宅基地“三權分置”是農村現代化改革的需要，新時代下的土地改革也是黨中央高瞻遠矚的戰略決策。由于土地流轉問題的復雜、相關權屬問題不明晰以及司法實踐中法律體系的不完善，土地流轉糾紛案件主要呈現訴訟主體及其法律關系的復雜化、引發糾紛的原因多樣化的發展趨勢。

2.1.1? ? 農村宅基地的法律制度有待完善。不斷處理農村土地流轉工作中頻繁出現的宅基地賠償補償、使用權糾紛和合同糾紛等。我國的法律對農村宅基地的流轉是給予限制的，如何使宅基地使用權能夠合法、有序地流轉是農村宅基地“三權分置”目的之一。宅基地使用權無法正當流轉，嚴重制約了農民收入的增加。

2.1.2? ? 權能拓展的創新做法與法規支撐不足之間的矛盾困惑。拓展產權權能是農村宅基地改革的原始動力和終極目標，可保障農村集體經濟產權，但是，改革試點縣的創新做法缺乏相關法規支撐，需要根據實際實施情況不斷更新和提出解決措施。長期以來，農村集體經濟主體“虛位”導致其股份固化等制度缺陷，也使這類經濟組織很難履行村集體經濟主體的職能。

2.2? ? 政府與市場的關系有待調節

改革中的行政推動與市場調節之間存在矛盾，土地流轉的限制會影響其財產屬性及價值實現。與市場經濟中的一般商品物相比，農地有其特殊性，無條件地自由流轉既不現實，也會損害土地公共利益性[7]。但對于不同區位、家庭結構、富裕程度的農戶而言，其需求意愿和側重點不盡相同，難免造成改革的行政措施與市場機制之間的矛盾困惑，由此可能產生一些改革風險。要真正做到政府主導、市場調節需要更多的實踐經驗和創新方式厘清政府與市場的關系，切實保障改革平穩運行。

3? ? 農業供給側結構性改革與“三塊地”改革互動機制構建

3.1? ? 土地征收制度

3.1.1? ? 縮小土地征收范圍。明確劃定征地范圍，制定出臺了《德清縣土地征收管理實施辦法（含可以征收土地項目錄）》，嚴格界定公共利益用地范圍，作為實施土地征收的依據;開展統籌農村土地征收和集體經營性建設用地入市可行性研究，明確除征地目錄外，土地利用總體規劃確定的城鎮建設范圍內的集體土地也可以征收，率先探索“征收范圍+征收項目+爭議認定”土地征收范圍的模式，土地征收面積同期減少12%。

3.1.2? ? 規范土地征收程序。完善征收流程，首創“一評估（社會穩定風險評估）、二協商（土地征收協議協商、補償安置方案協商）、三公告（征地預公告、補償安置公告、批后公告）、四協議（國土、鎮街道、被征地村集體、農戶簽訂土地征收協議和補償安置協議）”征地流程，實行操作程序規范化、標準化、流程化。全縣征收土地1 028.4 hm2未發生因征地引起的群體性上訪事件。

3.1.3? ? 完善對被征地農民的合理、規范、多元保障機制。為使農民分享土地征收中的土地增值收益，德清縣探索被征地農民多種安置方式，率先提出“征地三項費用+留地安置+失地農民保障”的綜合補償思路，建立與入市收益大體平衡的動態調整機制。將被征地農民全部納入職工和城鎮居民社會保障體系，全面推行土地征收留用地安置機制，落實留地安置28.7 hm2，將歷年來因土地征收納入失地保障的6.6萬農民統一并入職工養老保障，土地征收綜合補償水平提高到364.5萬元/hm2，增幅達89%。

3.2? ? 集體經營性建設用地入市制度

3.2.1? ? 明確入市的條件和范圍。根據入市需求設計了自主入市、委托入市、合作入市3種實現形式。對照土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、產業發展規劃和生態保護規劃套合分析地塊1 881宗712.7 hm2，分類確定入市途徑，符合就地入市的地塊1 036宗387.9 hm2，其余納入異地調整和整治入市，促進產業集聚升級。目前，入市面積達93.4 hm2，成交金額3.45億元，集體收益2.81億元，惠及農民群眾近18萬人，覆蓋面65%。

3.2.2? ? 強化入市審核，提高項目質量。全縣的農村集體經營性建設用地與國有土地統一納入縣公共資源交易中心，公告、交易、成交公示等環節實行一體化管理。醉清風度假酒店、東衡村標準廠房小微企業園等一批項目陸續落地，入市收益基本落實投資渠道，每年可為相關集體經濟組織增加1 000萬元以上的投資收益。

3.3? ? 宅基地管理制度

3.3.1? ? 探索宅基地“三權分置”。在全國率先探索宅基地資格權、所有權、使用權“三權分置”，制定出臺《德清縣農村宅基地管理辦法》，頒布首批“三權分置”權證，打破了長期以來農村宅基地和農房只能自住，不能買賣、出租和抵押的現狀，鼓勵農戶以合作開發、出租等方式，利用自有宅基地和農房參與鄉村休閑旅游產業等農村新產業新業態發展，增加農民財產性收入，為保障農民合法權益和激活宅基地市場主體送出“定心丸”[8]。

3.3.2? ? 創新宅基地管理。梳理出了“厘清一戶一宅、保障戶戶有宅、管好宅宅法定、創新顯化物權”等4個問題，把創新宅基地管理當作惠民工程來辦，切實維護群眾合法權益[9-10]。全縣“一戶多宅”清理整治率實現100%，無房戶、危房戶宅基地保障率實現100%，宅基地確權登記發證率達到100%，實現了應發盡發。

3.3.3? ? 健全宅基地權益保障方式。依托宅基地、坡地村鎮等改革聯動，發展了裸心谷等733家民宿。目前，共盤活閑置宅基地913宗，年增加農戶租金收入4 565萬元，平均每戶年均增收逾5萬元。此外，通過復墾宅基地和低效分散集體建設用地287.7 hm2，推動全域土地整治，實現村莊布局優化和產業升級。

4? ? 參考文獻

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基金項目? ?浙江省大學生新苗人才計劃;教育部人文社會科學研究青年項目基金項目（17YJC630184）。

*通信作者

收稿日期? ?2019-01-24