人口老齡化背景下政府購買養(yǎng)老服務績效評價與機制優(yōu)化

陳妍

摘 要：隨著人口老齡化的日益加劇，養(yǎng)老問題已經(jīng)成為家庭以及政府面臨的一項嚴峻的挑戰(zhàn)。通過政府購買養(yǎng)老服務，集合社會各方的力量共同面對養(yǎng)老這一難題，但是，政府購買養(yǎng)老服務實行過程中可能存在效率低、監(jiān)管不嚴等問題。據(jù)此，以浙江省政府購買養(yǎng)老服務為案例，調(diào)查研究政府購買養(yǎng)老服務效率與現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題并提出建設性建議等。

關鍵詞：政府;養(yǎng)老服務;績效評價

中圖分類號：F24 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.11.048

1 引言

隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，人口老齡化問題日益嚴重（以浙江省近六年60歲以上老年人比例）。養(yǎng)老服務需求與供給矛盾突出，僅依靠政府提供養(yǎng)老服務很難負荷日益加重的養(yǎng)老負擔和養(yǎng)老需求。只用通過政府與社會企業(yè)聯(lián)起手來共同參與養(yǎng)老服務系統(tǒng)中，才能不斷解決人口老齡化背景下養(yǎng)老服務供給與需求的矛盾。近年來，政府購買養(yǎng)老服務已在北京、上海、南京、杭州、海南、山東等地進行實踐試行。

2 理論分析

政府購買養(yǎng)老服務是指政府從財政的預算中支出經(jīng)費，通過競標或者契約的方式，鼓勵不同的社會組織參與競爭，政府與社會組織之間形成共同為養(yǎng)老服務提供各類資源的合作互惠關系，從而實現(xiàn)政府職能的轉變和公共服務供給的多元化。因此，政府購買養(yǎng)老服務主要由生產(chǎn)、供給、消費三個方面組成。在這個過程中，政府角色為供給方，將生產(chǎn)者生產(chǎn)的養(yǎng)老服務提供給消費者即老年人，通過政府將企業(yè)與消費者聯(lián)系起來，各司其職，各取所需。

政府購買養(yǎng)老服務在全國范圍內(nèi)一些地市開展試點工作的同時關于其績效評價的理論研究和實踐業(yè)在不斷完善發(fā)展。目前，國內(nèi)對政府購買養(yǎng)老服務的研究還處于起步階段，主要是借鑒西方理論研究政府購買養(yǎng)老服務的意義并對我國現(xiàn)階段各地區(qū)養(yǎng)老服務存在的問題和矛盾在理論層面進行分析等。盡管也取得了一些關于政府購買養(yǎng)老服務的研究成果，但是專門針對政府購買養(yǎng)老服務績效評價的理論研究成果較少，本文對政府購買養(yǎng)老服務的績效評級主要從評價主體、對象、空間和時間以及指標幾個方面展開。

評價主體主要解決“誰來評”的問題，根據(jù)評價主體與評價對象的利益相關關系劃分為內(nèi)部評價主體與外部評價主體，內(nèi)部評價主體主要指評價對象內(nèi)部不同部門不同層級對其工作效率以及效果所作出的評判。外部評價主體指獨立于系統(tǒng)內(nèi)部的組織或個人，包括服務對象評價也就是消費者老年人對該系統(tǒng)的評價和第三方監(jiān)管監(jiān)察機構評級。評價對象包括政府、承接服務的社會機構以及服務人員等。評價的空間指的是政府購買養(yǎng)老服務的地理區(qū)域分布。目前參與政府購買養(yǎng)老服務的地區(qū)有北京、上海、南京、青島、杭州、寧波、蘇州、昆明、海南等不同省份的十幾個城市。本文的評價空間僅限于浙江省政府購買養(yǎng)老服務。評價時間指進行政府購買養(yǎng)老服務評價的時間維度，一般是從政府購買養(yǎng)老服務初始階段開始衡量政府購買養(yǎng)老服務投入的物力、人力、財力等以及后期養(yǎng)老服務產(chǎn)出效率、效果等問題。

評價指標主要包括基于數(shù)據(jù)包絡分析法構建效率性評價指標和基于ACSI的基礎上構建了養(yǎng)老服務滿意度評價指標。

2.1 效率性評估指標

在搭建政府購買養(yǎng)老服務效率評價體系指標時，充分考慮政府推進養(yǎng)老服務時人力、物力、財力等方面的投入與養(yǎng)老服務產(chǎn)出成果包括推進進度、服務覆蓋率以及養(yǎng)老服務內(nèi)容等的投入產(chǎn)出比。衡量政府投入指標主要有投入的人員數(shù)、投入的資金額以及硬件設施裝備等。養(yǎng)老服務產(chǎn)出指標包括養(yǎng)老服務覆蓋率，居家養(yǎng)老服務項目的數(shù)量，享受居家養(yǎng)老服務人員的數(shù)量，居家養(yǎng)老服務的滿意率。其中，滿意率指標需要進一步構建養(yǎng)老服務滿意度評價體系進行衡量。

2.2 養(yǎng)老服務滿意度評估指標

ACSI是一個比較權威、規(guī)范、有效的主要用于評價顧客滿意度的模型，以ACSI為基準建立的養(yǎng)老服務滿意度評價體系能夠更直觀、公正、及時的反映出服務人群的滿意程度，因此，從服務對象角度評價出養(yǎng)老服務的質(zhì)量和效果。該指標模型包括主體對服務的預期值、客戶在實際體驗時感知的服務質(zhì)量（包括服務的及時性、公平性、人性化以及準確性等）、客戶投訴和信任等四個方面。

主體對服務的期望值是老年人希望能夠獲得哪些方面的服務以及這些服務應該達到的理想效果。老年人是該項服務的使用者和受益者，他們的期望和服務要求對日后完善和改進養(yǎng)老服務提供參考和改進方向。老年人感知的服務質(zhì)量主要從服務需求的及時性、養(yǎng)老服務的人性化、養(yǎng)老服務針對問題的準確性以及公平性等四個方面全面衡量。通過顧客的投訴意見可以站在老年人角度了解其真正的需求和現(xiàn)如今服務存在不盡完善的地方，從而在以后的工作中不斷改進和完善。信任度是評價政府購買養(yǎng)老服務的綜合指標，也是為以后順利開展以及全國范圍內(nèi)推廣新型養(yǎng)老服務工作的打下堅實的基礎。

3 調(diào)研分析

案例一：浙江省寧波市海曙區(qū)早于2004年在其管轄范圍內(nèi)推行政府為困難老人購買養(yǎng)老服務的相關政策，集結政府與社會的力量建立了由政府扶持、社會參與的非營利的新型社會養(yǎng)老模式。主要是由海曙區(qū)敬老協(xié)會運作，政府在其中扮演動員與扶持的角色幫助其各項服務的采購招標工作，具體的服務由各社區(qū)組織實施，從而形成政府、企業(yè)、個人、義工等共同參與的養(yǎng)老服務新模式。政府購買養(yǎng)老服務不僅包括衣食住行等生活服務還包括精神養(yǎng)老服務，通過建立老年人俱樂部等形式，組織老年人適合的文化體育活動，開辦老年大學，豐富老年人的精神生活。現(xiàn)如今寧波市海曙區(qū)政府購買養(yǎng)老服務的對象已經(jīng)從空巢老人擴展到更多需要服務的家庭中。

案例二：杭州市下城區(qū)主要針對空巢、高齡、失能以及困難老人根據(jù)評估分值高低，提供相應的政府資助的服務，服務標準分為三種類型：每一類型人群對應相應的資助標準。2018年，杭州市下城區(qū)10%的老年人將享受政府提供老年人資助和相關養(yǎng)老服務。各街道認真貫徹落實社區(qū)居家養(yǎng)老服務標準評估辦法，建立健全養(yǎng)老服務對象評價體系，進一步加強養(yǎng)老服務機構的標準化與規(guī)范化的建設，集合社會各界力量積極參與養(yǎng)老服務，為空巢、高齡、失能等困難老人提供生活照料和精神關愛。

案例三：浙江省溫州市瑞安市通過建立養(yǎng)老服務中心開展“居家養(yǎng)老”服務，政府購買養(yǎng)老服務，老人可以足不出戶就能享受上門做飯、洗衣服、清潔等服務;只需花少量資金，一通電話就能在家吃上可口飯菜，還可到社區(qū)服務中心結交朋友、喝茶下棋、享受各種休閑設施等。通過建設服務中心，老年人有了生活關懷、精神寄托、文化娛樂和老年教育的場所。在過去的兩年里，瑞安市不斷完善養(yǎng)老服務政策，積極參與推進養(yǎng)老政策的改革和發(fā)展，努力推動養(yǎng)老服務業(yè)穩(wěn)健快速發(fā)展。除了每年增加養(yǎng)老服務中心數(shù)量外，還對養(yǎng)老服務中心進行評級，按評判等級發(fā)放相應的運營補貼和獎勵資金等。

根據(jù)上述模型體系的分析，我們針對所需評價的指標內(nèi)容編制了一份30題的問卷，隨機分發(fā)給社區(qū)享受養(yǎng)老服務的人群，調(diào)查居民對養(yǎng)老服務的評價及滿意度。問卷總共發(fā)放600份，收回568份，無效問卷14份。

對收回的問卷進行統(tǒng)計分析得出，老年人對養(yǎng)老服務的及時性選擇“很滿意”的約占85%，“比較滿意”的約占10%，而“一般”僅約占4%，“比較不滿意”和“不滿意”的僅占1%。上述統(tǒng)計結果反映出浙江省老年人對服務的及時性總體上比較滿意，還有需要進一步加強完善的地方。

服務的質(zhì)量是我們本次調(diào)研的重要指標之一，問卷針對服務質(zhì)量主要涉及服務的準確性、人性化以及公平性等方面，在服務準確性調(diào)查結果統(tǒng)計分析中，老年人對浙江省政府購買養(yǎng)老服務準確性選擇“很滿意”的約占80%，“比較滿意”的約占14%，而“一般”僅約占3%，“比較不滿意”所占比例為2%，選擇“不滿意”的占1%。

在養(yǎng)老服務人性化調(diào)查結果統(tǒng)計分析中，老年人對浙江省政府購買養(yǎng)老服務人性化選擇“很滿意”的約占70%，“比較滿意”的約占19%，而“一般”僅約占6%，“比較不滿意”所占比例為5%，選擇“不滿意”的沒有。

公平性調(diào)查分析中，老年人對公平性選擇“很滿意”的占比76%，“比較滿意”的約占19%，而“一般”僅約占5%，“比較不滿意”和“不滿意”占比為0。

根據(jù)上述統(tǒng)計分析得出，享受政府購買養(yǎng)老服務的老年人對浙江省政府購買養(yǎng)老服務整體上還是滿意的，調(diào)研人員在走訪過程中工作人員和老年人還提出養(yǎng)老設施應逐漸完善以適應老年人使用;許多老年人文化程度比較高，在照顧其生活起居的同時還應顧及其精神文化方面的需求;另外，老人也有對工作人員數(shù)量、文化和專業(yè)水平的要求。

政府購買養(yǎng)老服務的過程中主要的問題有幾點：（1）政府購買養(yǎng)老服務的專業(yè)性低，主要表現(xiàn)在專業(yè)護理人員和心理疏導人員比例低和從業(yè)人員缺乏相關技能培訓?，F(xiàn)如今的養(yǎng)老服務人員主要是四十至五十之間的下崗女工，雖然能夠照顧老年人日常生活，然而，由于缺乏較高水平的專業(yè)訓練與培訓，很難滿足老年人更高層次的需求。（2）政府購買養(yǎng)老服務覆蓋面小、服務單一，且偏遠地區(qū)養(yǎng)老機構及養(yǎng)老資源匱乏。各地區(qū)政府購買養(yǎng)老服務的對象主要為獨居、困難的老人，這部分老人只占老年人口的很小一部分。而且政府提供的養(yǎng)老服務往往只包括衣食住行等生活服務，對于老年人需要的精神層面活動以及娛樂項目較少。（3）政府購買養(yǎng)老服務監(jiān)督和評價體系不完善。政府對購買養(yǎng)老服務的考核與評估缺乏獨立性與客觀性，很大程度上只是停留在形式上的監(jiān)督與管理。還應加強外部專家和社會公眾對養(yǎng)老服務評價監(jiān)督的參與度，提高監(jiān)督獨立性與效率性。

針對上述存在的問題提出下列建議：（1）提高政府購買養(yǎng)老服務專業(yè)人員的相關薪酬，以吸引更多人投入到該項事業(yè)中。同時對現(xiàn)有專業(yè)人員進行專業(yè)技能培訓，提高服務水平與專業(yè)素養(yǎng)。最后明確相關專業(yè)崗位服務標準與行為規(guī)范，設立清晰的獎懲制度，調(diào)動工作人員的服務積極性。（2）建立完善的政府購買養(yǎng)老服務制度體系，不斷推廣發(fā)展，對偏遠地區(qū)制定相關的政府補貼或優(yōu)惠政策，積極鼓勵社會各方參與到養(yǎng)老服務建設中。除必需的生活服務外，開展各種集體活動，豐富老年人娛樂等方面的生活。（3）加強政府購買養(yǎng)老服務各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管與評價。還可委托第三方機構對政府購買養(yǎng)老服務是否合規(guī)合法以服務質(zhì)量進行評估，對評估不好的養(yǎng)老服務機構責其改正并給予一定的罰款。

養(yǎng)老服務涉及的內(nèi)容比較多、項目比較廣，如果完全由政府負擔完成所有的養(yǎng)老服務，除效率低以外還可能存在資源浪費，供求不平衡等問題。不斷完善政府購買養(yǎng)老服務是一項持久的工作，政府應不斷發(fā)現(xiàn)實踐中存在的問題，吸取實踐中的經(jīng)驗，切實落實監(jiān)督與監(jiān)管工作。不僅給予財政方面的資金支持，還要在政策法規(guī)等更高層面為養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展鋪磚引路。同時社會組織和個人以及志愿服務也要積極參與，不斷加強自身建設的同時為養(yǎng)老服務工作貢獻自己的一份力量，同時在政府購買養(yǎng)老服務過程中起到監(jiān)督監(jiān)管職能。但是企業(yè)參與的政府購買養(yǎng)老服務是否真正的節(jié)約成本、提高效率和滿足老年人的需求，還需要我們不斷完善評價機制與模型。本文通過建立效率與服務滿意度評價指標對基于浙江省政府購買養(yǎng)老服務案例分析與調(diào)研，調(diào)查研究政府購買養(yǎng)老服務效率與現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題并提出建設性建議等。

參考文獻

[1]張東軍，陳世偉.養(yǎng)老服務體系評述及發(fā)展建議——以江西省為例[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2018，39（20）.