聯合國土著人民權利專家機制研究

何靜宜

摘?要：聯合國人權理事會下屬的土著人民權利專家機制，通過主題研究和年度報告的形式，在人權理事會規定的工作范圍內，向理事會提出建議供其審議和核可。專家機制對世界范圍的土著人民權利問題進行調查和研究，為聯合國制定土著人民權利的國際政策和法律作出了重要貢獻。

關鍵詞：聯合國;土著人民;人權;保護機制

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.17.085

土著人民權利保護是目前國內外法學界和民族學界學者研究的熱點問題。聯合國人權理事會圍繞《聯合國土著人民權利宣言》所展開的聯合國土著人民權利保護機制，特別是土著人民權利專家機制（The Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples，EMRIP），為保護土著人民權利作出了重要貢獻。本文將簡述土著人民專家機制的運作方式及至目前的成果并進行評析。

1?土著人民權利專家機制的構成

土著人民權利專家機制是聯合國人權理事會下屬機制，由聯合國人權理事會第6/36決議于2007年決定設立。根據該決議，專家機制以理事會要求的方式和形式，向理事會提供土著人民權利方面的專題專家，以此幫助人權理事會執行任務。

2016年以前，專家機制由5名獨立專家組成，成員任期為3年，可連任一期，其甄選應根據理事會2007年第5/1號決議附件第39至第53段規定的程序進行。2016年，聯合國人權理事會第33/25號決議對土著人民專家機制作出了大量修正。自此，專家機制改由7名獨立專家組成，在每個土著社會文化區域中各選出一名。為了保持專家機制運作的連續性，專家機制的成員采用交錯任期辦法。

2?土著人民權利專家機制的運作

專家機制的任務主要分為兩個部分：一是對人權理事會確定的主題進行研究并提交報告，并基于研究提供咨詢意見供人權理事會審核;二是每年召開一次土著人民專家機制年度會議，并將會議討論的問題整合匯編，作為年度報告提交給人權理事會。

2.1?專家機制主題研究

專家機制主題研究即在人權理事會的指示下對土著人民權利的特定主題進行研究并報告。研究報告的主題以及提交時間都由人權理事會決議決定，如果研究所要求的時間跨度較大，人權理事會可能會要求在研究中期提交一份進度報告。主題研究一般由專家機制委托兩名專家機制成員全面負責編寫。專題專家對所要求主題進行研究的方式則分為兩種：一是要求各國、土著人民、國家人權機構（NHRIs）以及其他利益攸關方對主題提供研究書面意見;二是與學術機構合作，通過專家研討會的方式開展交流。在合作和交流的基礎上，專家機制會對所研究主題提出自己的咨詢意見，并作為報告的附件與報告一同提交。咨詢意見主要包括一般性建議、對各國的建議、對土著人民的建議、對國家組織的建議，有時還會對其他事項提出建議。

研究報告的初稿將在專家機制年度會議期間進行討論并最終定稿，由專家機制年度會議確定的主席兼報告員提交給人權理事會。在報告提交給人權理事會之后，人去理事會積極鼓勵各國廣為散發報告，并建議各國在擬訂國家計劃和戰略時予以考慮。迄今為止，專家機制共順利完成了8個主題的研究報告。

2.2?專家機制年度會議

專家機制年度會議是根據人權理事會的要求對有關土著人民權利方面的問題進行討論并提出建議的專門會議。

根據第6/36號決議和第33/25號決議，專家機制應在第一年舉行為期三天的會議，其后應每年舉行一屆為期最多為五天的會議，屆會可視需要安排公開會議和非公開會議。各國政府、聯合國機制、機關和專門機構、基金（會）和計（規）劃署、人權領域的政府間組織、區域組織和機制、國家人權機構和其他相關的國家機構、研究土著問題的學者和專家以及具有經濟及社會理事會咨商地位的非政府組織可作為觀察員與會。2008年10月1日至3日，土著人民專家機制在瑞士日內瓦聯合國辦事處舉行了第一屆會議，至今，專家機制已舉辦了十次年度會議。

圍繞利用《聯合國土著人民權利宣言》來增進和保護土著人民權利的問題是年度會議一般性討論的議題。除此之外，對于專家機制負責或參與的各種會議、研討會、講習班等，在年度會議上也會進行報告和討論。

在對各種議題討論之后，專家機制可在人權理事會規定的工作范圍內向理事會提出建議，供其審議核準。此外，專家機制還可以就其專題專家如何才能幫助人權理事會履行其任務以及包括普遍定期審議和特別程序在內的各種機制問題提出建議。最后，專家機制將通過本屆會議的會議報告并作為專家機制年度報告提交給人權理事會。

2.3?專家機制的新任務

根據第33/25號決議，專家機制的新任務分為兩個部分：一個部分是圍繞《聯合國土著人民權利宣言》的工作;另一部分是專家機制與國家接觸（Country engagement）方面的工作。

圍繞《聯合國土著人民權利宣言》中規定的土著人民權利，專家機制應向人權理事會提供專門知識和咨詢意見，并應會員國的請求，協助它們促進、保護和落實土著人民權利來實現《宣言》的各項目標;專家機制應編寫關于實現《宣言》目標過程中世界范圍內土著人民權利狀況的年度研究報告，包括挑戰、良好做法和建議，側重于《宣言》中的一條或多條相互關聯的條款，具體條款由專家機制決定，同時考慮到從會員國和土著人民收到的建議;查明、傳播和推廣努力實現《宣言》目標方面的良好做法和經驗教訓，包括這一事項向人權理事會提交報告。

在最新提交的年度報告中，專家機制確定了國家接觸的核心原則、目的和模式以及各國或土著人民邀請和請求專家國家接觸的方式。核心原則即專家機制在與國家接觸時，將保持效率、能力和廉正品格的最高標準，同時，專家機制既不尋求也不接受任何政府、個人、政府組織或非政府組織或壓力集團的指示。專家機制與國家接觸的目的可包括：分析國內立法和政策，向請求者提供獨立的咨詢意見和建議;促進請求者和其他利益攸關方之間的對話;關于為執行《宣言》而實施法律和政策的獨立觀察和咨詢意見;對請求者和其他利益攸關方的能力建設;提高認識。根據請求的性質，國家接觸的模式可包括：國別訪問、為國家機構、土著人民組織、國家人權機構和其他利益攸關方提供培訓活動、視頻或音頻電話、在日內瓦或其他地點舉行面對面的會議、電子郵件交流以及通過外交渠道的正式交流。

3?土著人民權利專家機制評析

3.1?專家機制的成就

在主題研究方面，專家機制已在“土著人民受教育權問題”、“土著人民及參與決策權問題”、“語言和文化在增進和保護土著人民權利及身份認同方面的作用、訴諸司法增進和保護土著人民權利問題”、“如何在減少自然災害風險以及防災備災措施中增進和保護土著人民的權利”、“通過土著人民參與政治和公共生活等方式增進和保護土著人民文化遺產權”以及“工商活動中的良好做法和挑戰，包括歧視問題以及土著人民，特別是土著婦女和殘疾人在獲取金融服務方面的良好做法和挑戰”等主題上在全世界范圍內的開展了細致而詳盡的研究。專家機制下一個研究的主題為“土著人民的自由、事先和知情同意”。

在年度報告方面，通過專家機制年度會議，專家機制與各國、聯合國機制、機關和專門機構、基金（會）和計（規）劃署、人權領域的政府間組織、區域組織和機制、國家人權機構和其他相關的國家機構、研究土著問題的學者和專家、具有經濟及社會理事會咨商地位的非政府組織以及人權理事會其他土著人民權利保護機制一起，對每年度世界范圍內的土著議題進行交流。可以說，專家機制的憑借其專業性和權威性，以及該機制的廣泛交流性，其向人權理事會提出的專題性意見在聯合國制定土著人民權利的國際政策、法律及其運行過程中起到了至關重要的作用。

在專家機制新任務的規定下，在2017年9月召開的人權理事會第三十六屆會議上，專家機制提交了一份傳統年度報告和一份題為《聯合國土著人民權利宣言》實施十年（2007-2017年）良好做法和經驗教訓》的研究報告，其中研究報告旨在強調過去10年整個聯合國以及區域和國家人權系統在實施《宣言》方面的主要法律和政策趨勢，從而促進《宣言》的進一步執行。

3.2?專家機制存在的問題及其改善途徑

3.2.1?缺乏選擇研究主題的主動性

由于專家機制的主題研究任務主要由人權理事會制定，因此缺乏選擇研究主題的主動性。

《聯合國土著人民權利宣言》是目前國際上最為重要的土著權利國際法律文件之一，其中規定了土著人民應當享有的各項權利。然而，專家機制的研究卻與其缺乏足夠的聯系。這是由于人權理事會所選定的主題研究并不是圍繞《聯合國土著人民權利宣言》展開的。截至目前，《聯合國土著人民權利宣言》所規定的國家義務和土著人民所應享有的各項權利，特別是自決權利、宗教權利等，專家機制的研究都尚未涉及。

針對這一問題，2016年第33/25號決議重新規定了專家機制未來研究主題的方向必須是圍繞《聯合國土著人民權利宣言》而展開。但是，專家機制對《宣言》所規定的各項權利現狀的研究尚需時日，而隨著時間不斷變化的土著權利問題仍亟待解決。因此，賦予專家機制對主題研究選擇的主動權，讓專家機制自行選擇最迫切需要解決的土著權利問題研究，才能對聯合國土著人民權利保護機制更具現實意義。

3.2.2?缺乏深入的國家接觸

為避免人權理事會其他機制工作上的重合，在專家機制的工作任務中并沒有國別研究的主題。專家機制的研究僅限于書面意見和研討會等方式，對于土著人民的真實情況，對不同國家、處于不同社會環境的土著人民進行接觸研究相對缺乏，因此，其建議對于土著人民真正渴望的權利需求缺乏契合性。雖然2016年專家機制的新任務中增加了國家接觸方面的工作，但目前未見成效如何。

如果缺乏對各國土著人民權利問題的國別研究，那么專家機制就不可能在總結的基礎上要世界范圍內的土著人民現狀進行全方位的了解和研究。因此，各國的國別研究理所當然應當是專家機制工作的一部分。針對這一問題，專家機制應加強與土著人民人權和基本自由情況特別報告員機制的合作和交流，后者在其任務中有專門的國別研究任務。在此基礎上，專家機制應加強自身的國別研究，以完善主題研究和各年度研究的方式和途徑。

參考文獻

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