城市總體規劃實施評估的大數據技術集成創新探索
——以珠海為例

龐前聰，江文亞，羅 勇，滿德如，陳嘉洵

(1. 珠海市城鄉規劃編審與信息中心，廣東 珠海 519000； 2. 廣東省城鄉規劃設計研究院，廣東 廣州 510290)

2017年住房城鄉建設部《關于城市總體規劃編制試點的指導意見》提出要建立“一年一體檢，五年一評估”的規劃評估機制；2018年9月自然資源部三定方案提出要負責建立空間規劃體系并監督實施，并建立國土空間規劃實施監測、評估和預警體系。無論是城市總體規劃，還是新的國土空間規劃，規劃實施評估都將是整個規劃編制體系中不可或缺的重要部分，其科學性和合理性是落實“一張藍圖干到底”的重要保障。

大數據技術自2011年以來迅速從互聯網行業向各行各業擴展。2013年，大數據開始在城市規劃領域得到廣泛認可和迅速傳播[1]。大數據能夠為現狀研判提供海量數據支撐，極大提升實施評估的準確性。本文以《珠海市城市總體規劃(2001—2020)(2015年修訂)》(簡稱《總規》)實施評估為例，探索大數據在規劃實施評估中的系統集成應用，以期為建立國土空間規劃實施監測、評估和預警體系提供借鑒。

1 現行城市總體規劃實施評估方法概述

1.1 傳統城市總體規劃實施評估的方法與不足

規劃實施評估是針對已付諸實施的規劃，通過對其實施效果進行監測，對比實施結果與規劃目標，從而對規劃形成結果的作用和影響進行評價[2]。傳統總規實施評估，受數據獲取技術方法不成熟、獲取渠道單一且數據量小等因素影響，通常采用靜態的社會經濟統計數據、統計年鑒等傳統政務數據進行定性描述或輔以簡單的數據對比分析，并以規劃目標的實現作為評估的主要內容[3]。如文獻[4]采用定性定量相結合的分析方法對天津市兩輪總規的實效進行評價分析；文獻[5]利用現狀與規劃目標比對分析了總規的實施程度、效用和滿意度。

然而，面對新常態，靜態藍圖式評估顯然難以真實全面地反映城市發展問題，缺乏對城市復雜系統變化過程的實時監測、動態評估和調控反饋，必然會導致規劃評估的系統性、動態性和適應性不足[6]。因而，大數據時代所產生的與城市緊密相關的海量數據對推動規劃評估的定量化、提高規劃評估的科學性具有重要意義。

1.2 城市總體規劃實施評估的新態勢評述

近年來，有關大數據的規劃研究與應用成果如雨后春筍般不斷涌現。如文獻[7]利用手機定位數據對上海中心城的城市空間結構進行了測度。文獻[8]基于公交IC卡刷卡數據和興趣點數據,對北京城市功能區進行了識別。文獻[9]構建了基于大數據應用的智慧城市規劃框架，對指導智慧城市建設與管理實踐具有重要意義。文獻[10]通過網絡信息數據和人們日常行為相結合的方法，對城市空間形態發展趨勢進行了研究。文獻[11]基于手機信令數據和運行監測數據對廣佛通勤交通特征進行了分析。文獻[12]基于多源大數據構建了全數字化城市設計框架。

在城市總規實施評估領域，相關學者也進行了一定的應用探索。文獻[6，13—14]基于部分規劃實踐探討了基于大數據的城市規劃評估思路與方法。文獻[2，15]則分別通過天津和杭州的規劃評估實踐，探索了基于LBS服務、遙感影像等數據的評估方法。文獻[7]對手機信令數據用于城市總規實施評估中的中心城區空間結構、空間布局、就業崗位和職住平衡、城市公共中心體系、綠地系統、交通設施6大專項的相關技術和方法建議進行了應用探索。文獻[13]基于多源數據對城市規劃評估框架進行了探討。文獻[16]基于多源數據對珠海建設國際宜居城市指標體系進行了動態的單項宜居指數和綜合宜居指數的評估。

但總體來看，大數據在總規實施評估領域的探索應用整體偏少，已有研究和應用探索主要集中于部分專項，且采用的數據來源相對單一，尚未形成大數據技術在城市規劃實施評估領域全方位、系統的評估應用體系。

2 大數據技術支撐的城市總體規劃實施評估理論方法

2.1 城市總體規劃實施評估的大數據框架

本文研究對大數據的界定包括傳統數據、新興數據兩大類。其中，傳統數據主要包括非空間屬性數據和空間屬性數據兩大類，新興數據包括網絡數據和智慧設備數據兩大類，如圖1所示。

2.2 城市總體規劃實施評估的定量分析體系

根據《城市總體規劃實施評估辦法(試行)》及《城市總體規劃實施評估和監督檢查工作辦法(征求意見稿)》的有關要求，城市總體規劃實施評估的主要內容可總結為經濟、人口、空間、設施、文化、環境6大部分，具體可細分為經濟社會發展、城市規模、城市性質和職能、區域協調、功能布局、居住、產業、空間管制、交通、公共服務、市政設施、綠地系統、歷史文化、環境保護共13個方面，每個方面可以通過多種大數據分析方法進行評估。為進一步科學評估城市總體規劃實施情況，本文研究采用定性定量相結合方式分析，將城市總體規劃實施評估的十三項評估內容劃分為十大模塊，見表1。

3 珠海實踐

3.1 城市建設用地分析

通過遙感影像解譯和擴張強度指數分析，珠海市近年來新增建設用地主要分布與《總規》確定的空間發展方向基本符合。依據《總規》2020年的建設用地目標等速推測，2016年市域城鄉建設用地應為356.06 km2，城市(鎮)建設用地應為274.8 km2。但現狀建設用地調查統計發現，2015年珠海市域城鄉建設用地384.77 km2，城市(鎮)建設用地309.84 km2，已遠超出了平均發展速度，土地投放和使用速度較快，如圖2所示。

表1 城市總體規劃實施評估定量分析模塊

3.2 人口規模分析

基于手機信令數據測算常住人口規模，基于互聯網地圖的地理編碼技術，結合居民用水量、用電量，模擬常住人口空間分布。根據《總規》規劃期末市域常住人口達270萬人等速測算，2016年市域常住人口應達214萬人，官方統計該數據為167.53萬人，基于移動手機信令數據的測算，該數據已逾300萬人(研究采用2015年12月至2017年6月數據，除春節前后兩個月，珠海每月常住人口基本穩定在300萬以上，且總體呈現上漲的趨勢)。另結合居民用水數據，結果顯示，中心城區、西部生態新城和科教城人口規模相對接近總規確定的目標，而橫琴新區、海港城、富山城距離規劃目標還有較大差距，如圖3所示。

3.3 城市空間格局分析

各類城市設施的空間分布及城市人群集聚活動的空間分布，在一定程度上可以反映城市的空間結構和中心體系。通過分析各類城市設施POI和若干典型日(工作、休息、節假日)的人群集聚程度，可分析城市空間結構和城市中心體系。分析結果表明中心城區仍然是主中心，珠海基本保持單中心的總體結構，西部生態新城和東北部的科教城的建設已初見成效，但其他地區要素集聚不足，尚未達到規劃目標，各市、區及組團級中心還有待形成。同理，基于手機信令數據分析人群聚集趨勢，可測算城市岸線吸引度，識別城市活力岸線，如圖4、圖5所示。

3.4 區域聯系度分析

城市之間的人員流動反映了城市間的聯系，城市間人員流動的強度在一定程度上可代表城市之間的聯系強度及其在區域中的地位?；谑謾C信令數據，識別出手機用戶的常住地和出行目的地，得出區域內各城市之間人流聯系度[17]。結果顯示，珠海與中山、江門和廣州的聯系最為密切，與珠三角其他城市的聯系較弱。且與東岸相比，西岸地區尚未在交通上形成城市群組合，側面反映了西岸的核心競爭力和一體化程度低于東岸，如圖6所示。

3.5 城市交通分析

通過對出租車GPS數據的挖掘，分析出租車出行特征，同時通過邊界矩形法識別道路，根據出租車在特定路段上的平均運行時速劃分擁堵標準，分析城市路網的擁堵情況。結果顯示，主城區道路及貫穿東西的珠海大道工作日早晚高峰擁堵情況嚴重，如圖7所示。

3.6 職住平衡及產城融合分析

建立良好的職住關系，促進產城融合是城市規劃的重要目標。研究通過高德地圖POI數據，獲取珠海市住宅小區2940余處、公司企業15 407處，以識別出珠海市居住、就業空間的主要聚集區；同時利用移動手機信令數據，識別居住地和工作地，用于分析城市的職住和平均通勤距離。結果顯示，香洲城區、斗門城區、高新區、金灣城區和三灶鎮居住空間較為集聚；中心城區及南灣北部形成了高端服務業集聚區，唐家形成了高新技術產業集聚區，珠海保稅區、南屏、斗門城區、金灣區沿珠海大道、三灶鎮等形成了一批制造產業集群。從通勤距離來看，紅旗鎮、香灣街道辦、平沙鎮等通勤距離最舒適，而橫琴鎮、唐家灣鎮等則相對最不舒適，如圖8所示。

3.7 公共服務設施分析

基于兩步移動搜索法測算珠海公共服務設施的便捷度。中心城區及各區中心上學便捷程度高，邊緣地區便捷程度低，呈現出以各區中心為核心向外逐步遞減的態勢。西部和東北部中小學上學便捷程度較低。在就醫方面，珠海市就醫便捷度整體上東部高，西部低。同理，可測算珠海市綠色空間的可達性和便捷性，如圖9所示。

3.8 基于政務數據的城市空氣環境分析

基于2017年珠海7個空氣質量監測站全年數據，分析了城市大氣環境情況。珠海市空氣質量優良的天數占全年總天數的95%，其中空氣最好的時候在6月和7月。下半年珠海常吹東北風，易受到外來空氣污染，影響較大的是珠海北部，如圖10所示。

3.9 評估結論

基于大數據的規劃實施評估結果顯示，《總規》確立的城市空間架構較為合理，規劃實施有效改善了城市人居環境，保障了城市生態安全格局，提升了珠海的戰略地位，但在城市定位、新城開發、城市交通、城鄉發展等方面尚未達到總規的發展預期。根據評估結論提出一系列思路被新一輪規劃方案所采納。

4 結 語

大數據技術支撐的城市總體規劃實施評估理論方法可推廣應用至以國土空間規劃為代表的整個空間規劃體系，依托高效的數據更新機制，將有助于建立規劃實施監測、評估和預警體系，形成“一年一體檢，五年一評估”的定期評估機制，為有效維護“一張藍圖”奠定堅實基礎。大數據并不能解決所有的城市問題，更多的是需要將大數據的分析方法與傳統空間研究相結合，增強對城市問題的深入認識，通過多種手段的綜合運用，使規劃編制的依據和方向越來越趨于科學合理。