山東省社會辦醫療機構發展的SWOT分析

張 輝，段玉平，李志榮，吳海燕

(1.青島市衛生計生發展研究中心政研部，山東 青島 266000；2.青島市中心醫院，山東 青島 266000；3.青島市海慈醫療集團，山東 青島 266000；4.青島市衛生計生發展研究中心綜合辦，山東 青島 266000)

社會辦醫療機構是醫療服務體系的重要組成部分，鼓勵社會辦醫和公立醫院協同發展，既是深化醫藥衛生服務體系供給側結構性改革的要求，也是滿足人民群眾多層次、多樣化健康需求的重要舉措。SWOT分析法是企業開展戰略管理和制定發展戰略權威而成熟的理論框架，著重分析企業的優勢、劣勢、機會和威脅，近年來已經被引入醫療服務領域[1]。本研究采用SWOT模型對山東省社會辦醫療機構發展的經驗與存在問題進行分析與評價，旨在為科學制定社會辦醫療機構發展策略提供建議。數據來源于2011-2016年山東省衛生計生統計直報系統。

1 SWOT分析

1.1 山東省社會辦醫療機構發展的內部優勢

通過近幾年山東省社會辦醫療機構運營情況分析來看，山東省社會辦醫療機構處于由少變多、由弱變強的一個發展趨勢中，無論是從機構數量還是技術人員，都處于增長趨勢。截至2016年末，全省公立醫療衛生機構占全部機構的比重為68.29%，社會辦醫療衛生機構占比為31.91%。社會辦醫療衛生機構年均增幅為2.71%，高出公立醫療衛生機構年均增幅(1.92%)0.79個百分點，呈逐年增長趨勢；社會辦醫療衛生機構衛生技術人員數占各級各類醫療衛生機構在崗衛生技術人員總數比例呈逐年上升趨勢(圖1)[2]。社會辦醫的利好政策激勵著山東省社會辦醫療機構的迅速發展，社會辦醫療機構的服務能力和服務量也逐漸提升，從數量和質量上，社會辦醫療機構都在迅速成長。

圖1 2011-2016年山東省社會辦醫療機構人員數占比變化

1.2 山東省社會辦醫療機構發展的內部劣勢

一是定位不明確，未形成山東省發展優勢。目前山東省社會辦醫的發展主力集中在小規模的醫療機構上，以2016年山東省民營醫院床位數為例(圖2)[2]，民營醫院床位數多集中在99張以下，以小規模為主，總體發展質量不高，服務效率較為低下，未形成發展特色。加之社會辦醫療機構缺乏長遠規劃，自身管理缺乏規范，機構規模效益普遍較差，運行成本相對較高[3，4]，可持續發展能力不強。

圖2 2016年山東省公立與民營醫院按床位數分組數量對比

二是社會辦醫療機構服務能力仍然較弱。2011-2016年，山東省社會辦醫療機構和公立醫療機構在提供的醫療服務業務量和總收入方面都呈增加趨勢，社會辦醫療機構的醫療服務量和總收入的增長速度要快于公立醫院，但社會辦醫療機構的服務量占比依然較低。截至2016年底，非公立醫療機構總診療人次占比為20.58%，出院人數占總數的11.18%，收入占全部收入的8.67%，這提示社會辦醫療衛生機構雖不斷得到發展，但公立醫院的服務供給能力依然占有絕對優勢。與公立醫療機構相比，社會辦醫機構服務能力和競爭力仍然較弱，行業內“賺快錢”心理長期存在，醫療服務質量、管理水平參差不齊，“打擦邊球”現象很普遍，甚至出現了虛假宣傳、嚴重侵害人民群眾利益的事件，使得廣大人民群眾對整體社會辦醫療機構的信任度下降[3，5]。

三是各地市發展水平不均衡，但整體上水平不高。截至2016年底，山東省17個地市中，非公立醫療機構床位數占全市醫療機構床位數比重中，排名前三的比例分別是26.50%、19.54%和18.69%，最低地市的比例僅占5.29%；非公立醫療機構總診療人次占全市醫療機構總診療人次比重中，排名前三的比例分別是24.94%、22.48%和22.44%，最低的地市比例僅占2.24%。山東省《關于進一步促進社會辦醫的若干意見》文件提出，到2020年，社會資本舉辦醫療機構的床位數和服務量達到總量的30%[6]。要實現這一目標，還有很長一段路要走。

1.3 山東省社會辦醫發展的機會

一是政策方面。自新醫改以來，國家多次發文支持社會辦醫療機構發展，先后出臺了多項政策文件，鼓勵和支持社會辦醫療機構的發展。山東省政府也不斷出臺政策支持文件，其中2015年山東省衛生計生委印發《關于進一步促進社會辦醫的若干意見》中，進一步明確促進社會辦醫的目標要求，全面放開社會辦醫準入條件，多措并舉，促進資源流動；2016年山東省人民政府辦公廳印發《2016年推進簡政放權放管結合優化服務轉變政府職能工作方案的通知》，提出大力發展健康服務業，加快推進社會辦醫和醫養結合，不斷滿足群眾的多元化需求；2016年山東省衛生和計劃生育委員會、山東省中醫藥管理局印發《關于推進社會辦醫發展中醫藥服務的實施意見》的通知，要求加大對社會辦中醫醫療機構的支持力度。社會辦醫的政策趨勢越來越開放，社會辦醫療機構發展的利好政策越來越多[7，8]。

二是經濟因素。山東省經濟基礎較好，據2017年上半年山東省經濟社會發展情況統計數據顯示，2017年上半年全省實現生產總值35,017.39億元，按可比價計算，同比增長7.7%，服務業對經濟增長的貢獻率達到53.5%[9]。隨著山東省經濟條件的發展，山東省居民可支配收入不斷增加，居民消費支出中衛生費用支出隨之上升，居民潛在的醫療需求得到釋放。

三是社會因素。社會保險覆蓋面穩步擴大，機關事業單位養老保險政策體系不斷完善。公立醫院改革全面推開，人均公共衛生服務經費提高到50元，良好的經濟環境激發了山東省潛在醫療服務需求，為山東省活躍的社會資本注入新活力，為社會辦醫療機構的發展提供新動力。截至2016年底，山東省60歲以上的老人占總人口的20.68%[10]，山東省已經進入中度老齡化社會，老齡化社會的到來同時也預示著新的醫療需求的釋放，也會推動社會辦醫療機構的發展。

1.4 山東省社會辦醫發展的威脅

一是政策實施隱性障礙較多，法律法規保障性制度欠缺。部分政策的落實目前仍停留在文件上，針對社會辦醫療機構的專門的法律法規或規章依然欠缺，相關支持配套政策不到位，難以為社會辦醫營造良性的發展空間。舉例來說，隨著鼓勵社會辦醫的政策不斷推出，大批資金和精英紛紛涌入社會辦醫領域。但根據《醫療機構管理條例》第八條規定：“設置醫療機構應當符合醫療機構設置規劃和醫療機構基本標準”，從而導致很多具有醫療專科優勢的個人或團隊因為沒有可以參照的醫療機構設置標準而難以獲得審批。在監管方面，由于市級沒有權限制定相應的法規，而省級目前沒有出臺相應的法規政策，導致部分社會辦醫療機構鉆政策漏洞，侵害就診患者權利，但衛生行政部門監管無門，理想化政策不足。

二是社會辦醫政策執行體系有待完善，執行機構之間未實現有效聯動。執行機構是負責將理想化政策變為現實并展現效用的中樞。一般情況下，一個良好的政府執行機構應該具備以下條件：健全的組織機構，有知識、有能力、有經驗的執行人員，政策執行所需的資源[11]。社會辦醫政策執行機構的體系是以衛生計生部門為主導，其他部門配合的形式建構的。但是由于政策設置缺乏靈活性，各地在實際管理中對社會辦醫療機構設置了諸多障礙和不銜接。如民營醫療機構在開辦設立時，需要到當地工商局、國土局、民政局等部門辦理相應的手續，審批環節多、周期長，審批管理程序相對繁瑣；部分地區社會辦醫療機構在建設或運營過程中遇到問題找不到有效的主管部門解決；非營利性民辦醫療機構在衛生計生主管部門注冊后，要到民政部門登記為民辦非企業單位，才能享受相關優惠政策等。

2 討論

2.1 不斷提升服務能力，變數量優勢為質量優勢

通過數據分析可以發現，山東省社會辦醫療機構在機構數量占據優勢，衛生技術人員數量也呈增長趨勢，但是在總診療人次、出院人數、總收入等方面與公立醫院相差較大，服務能力薄弱，在機構設置上也以小規模機構為主。因此，必須明確社會辦醫療機構功能定位，推進社會力量提供多層次、多樣化的醫療服務，與公立醫療機構實現有序競爭、共同發展。一是在社會辦醫院領域，鼓勵社會辦醫療機構舉辦或運營高水平的醫院，建成一批成規模、上層次的社會辦醫項目，鼓勵其向高水平、規模化、集團化方向發展，形成專科優勢、集團優勢和特色優勢，避免小而散的現狀。二是鼓勵社會資本投向中醫、康復、護理、兒科、老年病和慢性病等資源緊缺型服務領域，鼓勵社會資本進入健康養老服務領域，以滿足老齡化社會帶來的醫療需求，形成多元化健康養老服務網絡。三是合理規劃引導社會辦醫療機構設置，引導社會辦醫有序發展。強化各地市社會辦醫療機構設置規劃，各地市根據自身的地理位置、資源狀況、人口密度、經濟情況等，選擇合適的資本開展社會辦醫療機構。在經濟發達的地區，可優先選擇雄厚的社會資本開展高端醫療需求的醫療服務，而經濟欠發達地區，可從優惠政策上吸引社會資本參與基層醫療衛生服務[12]，使各地市社會辦醫療機構發展相對均衡，提升全省的社會辦醫療機構的發展水平。

2.2 加強監管力度，提升政策執行力

針對社會辦醫療機構發展過程中存在的監管不到位以及政策貫徹執行力度不高的現狀，應當嚴格社會辦醫療機構的過程監管，以信息化為載體，不斷提升政府政策執行能力。建立行業黑名單制度，促進社會辦醫守法誠信經營，政府職能部門明確責任，加強對社會辦醫療機構的事中、事后監管，充分發揮醫療行業協會的監管職能，開展社會辦醫療機構能力評價。同時，針對社會辦醫療機構管理部門信息溝通不暢、政策理解偏差等現象，建議以信息化為載體，建立健全部門合作機制，構建統一管理體系，體系應包含衛生計生、人社、財政、編辦、物價等各個相關行政部門，體系內實現信息共享，構建全面合理、回應積極的指導、服務體系，增強社會辦醫療機構政策的貫徹執行效果。