基于卓越全球城市建設背景下的上海市涉外醫療發展研究

費 維，房 良

(1.上海市青浦區衛生健康委員會，上海 201700；2.上海市衛生和健康發展研究中心/上海市醫學科學技術情報研究所，上海 200040)

2018年1月，《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》(以下簡稱“上海2035”)正式公布[1]。“上海2035”是黨的十九大召開后國務院批復的第一個超大城市建設總體規劃，也是改革開放以來，上海經國務院正式批準實施的第三輪城市總體規劃[2]。“上海2035”明確了上海的城市性質和城市發展目標，提出“建設成為卓越的全球城市、具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市”的城市定位，以及“2035 年基本建成卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市”的目標愿景[3]。全球城市(Global City)，又稱世界級城市，指在社會、經濟、文化或政治層面直接影響全球事務的城市[4]，典型的全球城市主要包括英國倫敦、美國紐約、法國巴黎和日本東京，傳統上被認為是“四大世界級城市”[5]。國際性是全球城市的重要特點，衡量國際性的一個重要指標為外籍常住人口占總常住人口比重[6]。結合國際通用標準，一個真正意義上的國際大都市外籍常住人口占總常住人口比重應達到10%以上[7]。伴隨上海卓越全球城市的建設以及國際影響力的提升，未來外籍常住人口的數量將不斷增加，同時每年也有大量的國際旅游入境人數。外籍人口的不斷增加，對于上海的城市發展而言，既是一種優勢，也是一種壓力和挑戰。基于這樣的背景，外籍人士在滬醫療就醫的問題也越發需要引起關注，因為卓越全球城市的建設需要良好的醫療服務水平作為保障。伴隨我國改革開放的不斷推進與國際化程度的深入開展，涉外醫療在北京[8，9]、武漢[10]、重慶[11]等地的發展日益受到關注，但是針對上海市涉外醫療發展的研究還相對不足。在上海建設卓越全球城市的過程中，涉外醫療的發展不容忽視，是需要引起關注的領域。完善的涉外醫療服務體系對于提升上海作為卓越全球城市國際影響力具有積極的意義。本研究分析了上海市外籍常住人口的變化情況和醫療服務的現狀，總結了上海市涉外醫療發展中存在的問題，為完善上海市涉外醫療服務體系、推動上海市卓越全球城市的建設提供參考建議。

1 國際全球城市健康醫療水平

2018年11月，全球化與世界級城市研究小組與網絡(Globalization and World Cities，GaWC)發布了2018年全球城市名冊。其中，倫敦、紐約、東京、巴黎均位居世界一線城市，倫敦、紐約位于第一檔(Alpha++)，東京、巴黎位于第二檔(Alpha+)[12，13]。GaWC是全球城市評級領域最為重要和權威的研究機構之一，在對全球城市的評價排名中，其評價指標體系中包含了健康醫療、人均預期壽命以及外國游客數量3項指標。通過這3項指標可以看出，健康醫療水平與國際吸引力是全球城市建設中的重要內容。而且通過對英國倫敦、美國紐約、法國巴黎和日本東京四個典型全球城市的研究發現，4個城市均擁有較好的健康醫療服務水平。其中東京的健康醫療水平最高，評分接近80分，高于其他3個城市。4個全球城市人均預期壽命也處于高水平，其中倫敦的人均預期壽命達到90歲。2018年上海戶籍人口的人均期望壽命為83.63歲，高于巴黎，但與東京、紐約、倫敦相比略有差距。在外國游客數量的比較當中，4個城市的外國游客數量均已超過一千萬，相當于我國一個超級大城市的規模，可以看到4個城市的國際影響力與輻射能力非常強大。結合2018年上海統計年鑒數據顯示，上海國際旅游入境人數為873萬人，與4個全球城市相比還有一定差距。從GaWC的評分指標體系來看，健康醫療既是全球城市建設的內容，同時也能為全球城市的建設提供良好的保障，在全球城市建設中的作用是不可或缺的。典型全球城市部分指標評分比較見表1。

表1 2018年典型全球城市部分指標GaWC評分比較

注：資料來源于廣州藍皮書：廣州城市國際化發展報告[14]。

2 上海涉外醫療開展情況

涉外醫療服務機構是指向境外人士提供醫療和預防保健服務的醫療機構，包括兩種主要形式：一種是以醫院為依托，以醫院一個科室形式存在的外賓門診、急診和外賓病房；另一種是中外合資、合作建立的獨立設置的門診部[15]。2016年，上海市共有20余家涉外醫療服務機構，主要包含三種形式：一種是完全獨立運營的全科性綜合醫院或診所；一種是依托公立三級甲等醫院優質資源的國際醫療服務實體；此外還包括公立醫院開設的“特需業務”[16]。綜合來看，上海的涉外醫療主要體現在涉外高端醫療服務領域。其中，2014-2018年發展較為迅速，這些涉外醫療機構中外籍醫院以美國、英國、新加坡等國家為主，包括美國麻省總醫院、克利夫蘭醫學中心等醫療機構均在上海設立了涉外醫療機構，合作方式主要以成立醫院、門診部為主，見表2。醫院設置的區域也主要集中在上海經濟發展活力較大的區域。經濟因素是吸引外部醫療機構引入和機構設置布局的主要動因，從而也解釋了上海涉外醫療以高端醫療為主的原因。

表2 部分落地上海進行實體醫療的海外醫療機構

注：資料來源于億歐大健康[17]。

3 上海市外籍常住人口規模

在滬外籍常住人口是指在滬居住時間超過6個月的外籍人士，主要包括外籍留學生、外籍工作者、使館工作人員及其家屬、持探親簽證來京的外籍人士等。2017年，上海市在滬外籍常住人口為16.3萬人，占全市總常住人口的0.68%[15]。這一現況離全球城市外籍常住人口占總常住人口10%以上比重的指標還有相當大的差距。從變化趨勢來看，2013-2017年在滬外籍常住人口的數量規模與占上海市常住人口的比重均有一定的下降趨勢，但是總體保持在17萬人左右。在滬常住外籍人口的規模近年有一定的減少，同時分布的區域相對集聚，既為上海涉外醫療的發展提供了一定的市場，也對上海市涉外醫療的發展帶來了一些挑戰。在滬外籍常住人口的規模如何支撐上海作為卓越全球城市建設的需要，以及上海市涉外醫療服務如何更好地保障在滬常住外籍人口的需求是全球城市建設過程需要面對的一個重要問題。

3.1 在滬外籍常住人口國別分布

從國別分布來看，2017年，在滬外籍常住人口中以日本、韓國、美國最多，3個國家的在滬常住人口數分別占上海市外籍常住人口總數的18.28%、13.19%以及13.87%，占比均超過10%，高于其他國家的在滬常住人口數，見表3。

表3 2017年在滬外籍常住人口主要國別分布

注：數據來源于上海市統計局2018年上海統計年鑒。

3.2 在滬外籍常住人口類別分布

從類別分布來看，2017年外國常住人口中，工作類7.9萬人，占在滬外籍常住人口總數的48.8%。在滬外籍常住人口中以工作占比重最大，占在滬外籍常住人口總數的近半數，其次為私人事務和學習目的，3.33%的比重為永久居留，見表4。

表4 2017年在滬外籍常住人口主要類別分布

注：數據來源于上海市統計局2018年上海統計年鑒。

3.3 在滬外籍常住人口數量變化

相比2013年，2017年在滬外籍常住人口減少1.3萬人，降低7.4%(見圖1)，在滬外籍常住人口占上海市常住總人口的比重下降0.05個百分點(見圖2)，縱觀2013-2017年，在滬外籍常住人口的數量變化以及占上海市常住總人口的比重變化，可以發現在滬外籍常住人口的數量規模穩中有降。這一現象的出現，可能有多方面的原因，但是在上海市創建卓越全球城市的背景下，為外籍人士提供良好的健康醫療保障無疑是增強國際吸引力的重要內容。

圖1 2013-2017年在滬外籍常住人口數量變化

圖2 2013-2017年在滬常住外籍人士占上海市常住總人口比重變化

3.4 上海市國際旅游入境人數變化

2017年，上海市國際入境旅游人數為873.01萬人次，平均每天來滬旅游人數23,918人次/天，來滬旅游者平均逗留天數3.30天/人。從2013-2017年上海市國際旅游入境人數的變化來看，國際旅游入境人數呈不斷增加趨勢，相比2013年，2017年上海市國際旅游入境人數增加115.61萬，增長15.26%；平均每天來滬旅游人數總體呈現上升趨勢，相比2013年，2017年上海市平均每天來滬旅游人數增加3167人，增長15.26%；來滬旅游者平均逗留天數相對穩定，基本維持在3.30天/人(見表5)。按國別來看，2017年上海市國際入境旅游人數最多的國家分別為日本、美國、德國，分別占當年上海市國際入境旅游外國人總人數的17.38%、14.28%和5.01%，3個國家赴滬旅游的總人數占據了上海市國際旅游入境外國人總人數的三分之一以上[6]。

表5 2013-2017年上海市國際旅游入境人數變化

注：數據來源于上海市統計局2018年上海統計年鑒。

3.5 外籍人口醫療服務現況

2015年上海年鑒顯示，在滬外籍人士工作生活狀況的調查中，醫療衛生是上海服務外籍人士能力中相對薄弱的領域，是在滬外籍人士反映相對突出的問題。在生病或感覺身體不適時，選擇到上海本地醫院就診的外籍人士僅占受調查總人數的22.32%，45%以上的在滬外籍人士會優先選擇使用自帶藥品或到外國人在滬開設的醫院或診所就醫。但由于外國人在滬開設的醫院或診所收取的費用較高，實際就診的人數受到限制，相當一部分外籍人士只是簡單用些自帶藥品。導致大部分外籍人士不去上海本地醫院就診的主要原因并非是對藥品不安全或醫生水平的擔心，而是就醫時面臨的語言不通的問題[18]。由于地處吳語地區，在上海日常的工作生活中，滬語和普通話并行，滬語的使用范圍更普遍，這對長期在滬生活的外籍人士融入上海產生了一些不便。對于短期停留上海的外籍人士，如入境旅游的外籍游客可能傾向于涉外高端醫療，但對于長期在滬居住的外籍人士可能會承受較大的疾病經濟負擔。長期在滬居住的外籍人士主要是以工作、學習等為目的，如何覆蓋這部分人群的醫療保障以及如何提供公立醫療機構的基本醫療服務，需要引起足夠的關注。語言不通影響到了在滬外籍人士醫療服務需求的滿足和實際醫療服務行為的發生，還影響到了在滬外籍人士對于上海整體城市形象的認同感，對上海提升國際吸引力、建設卓越全球城市也是極為不利的。

4 存在的問題

綜合來看，上海市目前涉外醫療發展過程中面臨的問題主要包括以下幾方面：

4.1 涉外醫療機構的合作形式相對單一

目前上海市涉外醫療主要依托公立三級甲等醫院優質資源的國際醫療服務實體開展，但由于政策等多方面的原因，有些醫院到期無法續約，專家數量不能適應醫院醫療規模的不斷擴大，衛生人力資源相對短缺。同時，在合作層次方面，一些外資醫院的服務和流程的國際化程度已相當高，但這些醫院提供的服務主要是全科醫療等基本服務，缺乏對于疑難雜癥的診治水平與綜合實力。按照上海市分級診療制度體系，三級甲等醫院的優勢更多地體現在危重疑難病癥的診治任務，因此，如何在合作層次上進行有效地銜接，是上海市涉外醫療發展過程中需要思考的問題。

4.2 專業化水平尚未充分滿足涉外醫療服務的需求

語言不通成為滬外籍人士在生病或感覺身體不適時未能選擇上海本地醫院就診的主要原因，制約了在滬外籍人士醫療服務需求的滿足和實際醫療服務行為的發生。這一現象也反映出當前上海的涉外醫療機構在精準服務方面還略顯不足，在外語服務領域，特別是不同語種的人員配置方面還需要進一步加強。應該結合上海市在滬外籍常住人口以及上海市國際旅游入境人數的國別情況，在涉外醫療服務過程中考慮多語種的設置和覆蓋，以方便在滬外籍人士的醫療服務需求，增強在滬外籍人士在滬居住的獲得感和認同感。

4.3 涉外醫療服務的領域相對局限

當前上海市涉外醫療服務領域主要集中于高端醫療服務，更多地體現在特需醫療服務中，因此費用相對昂貴，使得在滬外籍人士在滬接受醫療服務的支出水平相對較高，在一定程度上影響到了在滬外籍人士醫療服務需求的滿足。2017年，上海市在滬外籍常住人口為16.3萬人，占全市總常住人口的0.68%，比重相對較小，這樣的就醫問題可能尚不突出。但是按照“上海2035”規劃提出的目標，2035年上海市常住人口的規模將達到2500萬左右，全球城市外籍常住人口占總人口10%的比重的指標，2035年上海市作為卓越全球城市應該擁有的外籍常住人口的規模為250萬人。按照這樣的規模，如果將涉外醫療提供的醫療服務依然局限為高端醫療和特需醫療，會明顯增加在滬外籍人士的就醫負擔，影響其對于醫療服務需求的有效滿足，也將無法完全適應上海市作為卓越全球城市的發展目標。另外，考慮到當前上海市常住外籍人口的數量規模與全球城市的指標要求差距相對較大，因此在涉外服務中既需要合理核定現有的醫療服務需求，同時又需要對未來需求的增加設定合理增量空間，增強資源配置的有效性與合理性。

4.4 涉外醫療機構的發展還相對分散

從2014年至2018年，已有10家海外醫療機構落地上海進行實體醫療的合作。2016年上海市開展涉外醫療服務的機構達到20余家，其中包括華山醫院國際醫療中心、上海沃德醫療中心等涉外醫療服務開展相對突出的醫療服務機構。從上海作為全球城市的建設發展來看，目前的涉外醫療機構數量還相對較少，這可能與當前在滬外籍常住人口的規模有關。總體來看，這些涉外醫療機構的發展還相對較為分散，機構之間的聯系更多集中于學術、行業交流，還尚未形成相對完善的涉外醫療服務體系。對于在滬涉外醫療機構的監管以及其面臨的市場、本土化、創新等突出問題的解決還相對不足[19]。

5 建議

綜合以上的分析來看，上海的涉外醫療擁有廣闊的發展空間和服務市場。隨著在滬外籍常住人口以及國際旅游入境人數的不斷增加，完善涉外醫療服務體系、增強在滬外籍人士就醫獲得感對于優化上海投資環境、增強全球城市國際吸引力的作用是很突出的。結合上海市涉外醫療機構發展的現況，本研究提出以下幾項建議：

5.1 拓展涉外醫療的合作形式與服務領域

結合上海市的醫療服務體系以及分級診療的功能定位，以現有醫療機構為依托，開展多元化涉外醫療機構的合作模式，合理引導社會辦醫療機構的參與，調動涉外醫療服務市場的活力與積極性。同時推動涉外醫療服務模式的創新，包括醫療機構內部和醫療機構外、同行合作與異業合作、商業銷售模式與推廣模式[19]。推動公立醫療機構的特需醫療服務向國際醫療服務轉型，打造一批重點圍繞疑難疾病、特色鮮明的疑難疾病診療中心，使涉外醫療機構的服務領域既能承擔全科醫療等基本服務，又能勝任危重疑難病癥的診治任務，滿足在滬外籍人士多元化的醫療服務需求，使得服務方式的提供更加靈活。

5.2 探索完善的涉外醫療服務體系

從上海市作為卓越全球城市的定位出發，把目前相對分散的涉外醫療服務機構進行統一規范化管理，在尊重市場調節機制的同時，發揮政府的監督與引導作用，并推動行業內部的約束與管理。在外籍人士居住相對密集的地方與功能社區，如古北、碧云、聯洋等國際社區，可以重點布局一些基層涉外醫療機構，如門診部、零售藥店等機構，便利在滬外籍人士的就醫需求，讓在滬外籍人士感受到15 min醫療服務圈。上海市醫療資源配置與服務體系均相當完善，完全能夠滿足在滬外籍人士的就醫需求，目前要加強對在滬外籍人士的就醫行為方式和習慣進行引導。目前在滬常住外籍人口占常住總人口的比重還相對偏低，應針對當前在滬外籍常住人口的規模與醫療衛生服務需求合理配置醫療服務資源。同時，考慮到上海全球城市建設過程中外籍常住人口以及國際旅游入境人數的增加，合理設置增量空間，進行合理的中長期醫療資源配置規劃。

5.3 營造涉外醫療發展的良好環境

涉外醫療服務的發展與城市的綜合發展水平相適應，受城市經濟、文化、社會發展的影響較大，國際交往的增加與相關政策法規的完善是推動涉外醫療發展的有效保障[1]。從醫療服務市場的主體角度而言，需要涉外醫療機構、政府以及社會行業的共同推進。政府在對涉外醫療機構加強宏觀管理的同時，在涉外醫療機構的投資環境、準入管理方面進行優化，推動涉外醫療機構的本土化與創新，使得涉外醫療機構能獲得良性健康發展，從而助力于上海國際吸引力的提升與醫療服務體系的完善，為卓越全球城市建設發揮積極的作用。

5.4 明確涉外醫療的服務定位

上海涉外醫療的發展從服務對象來看應該包含兩部分內容，一是服務于長期在滬居住的外籍常住人口；二是滿足短期在滬停留的入境旅游外籍人士的就醫需求；從服務內容來看，應該包括涉外高端醫療和涉外基本醫療的服務提供。對于在滬常住外籍人士，如以工作和學習為目的的在滬外籍人士，這部分群體很多是專業技術人員、外國留學生。對他們而言，涉外基本醫療的作用可能更加明顯，考慮的重點應該是醫療保障如何覆蓋這部分人群以及如何發揮公立醫療機構的作用，從而增強他們對于城市工作生活的融入感，使得他們的就醫需求更加貼近生活化。對于在滬短期停留的外籍人士以及從增強國際影響力、吸引外國人在滬就醫角度，涉外高端醫療的發展更需要引起關注，醫療服務的提供需要更加偏向于專業化和國際化。