對義務教育教師“縣管校聘”制度的思考

趙文學 王寰安

摘 ? ?要 ?“縣管校聘”是近幾年提出的教師人事制度的重大變革，目的在于打破義務教育教師流動不暢的政策桎梏，促進教育資源均衡發展。但我們冷靜思考后發現，作為一種強制性制度變遷，“縣管校聘”在實施過程中不但會遭到原有利益相關者的阻撓，產生一系列改革成本，還存在一定的風險。因此，要確保“縣管校聘”順利實施并取得成功，我們必須明確改革成本分擔主體，建立健全成本補償機制;完善配套制度，破解“縣管校聘”實施困境;樹立風險意識，“未亡羊，先補牢”，做好風險防范。

關鍵詞?“縣管校聘” 教師管理 教育資源均衡

“縣管校聘”是我國近幾年提出的教師人事制度重大變革，與我國基礎教育發展不平衡、不充分的現狀相契合，它旨在改善教師流動狀況，促進教育資源（教師是最重要的教育資源之一）均衡發展，維護教育公平。

改革過程中相關各方利益不一致可能損害人事、財政等相關部門的利益，不同類型、層次、水平的學校之間觀念和文化也存在差異，必然會產生一定的改革成本和實施困境，并且可能產生意想不到的風險。分析“縣管校聘”實施過程中的改革成本、困境和可能的改革風險，及早采取措施，完善相關制度，有利于更好地推進義務教育資源均衡發展，也有利于教育公平。

一、“縣管校聘”的產生背景及目的

1.“縣管校聘”的產生背景

2012年國務院頒布的《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》（國發〔2012〕48號）中明確指出，要“積極推進義務教育學校標準化建設，均衡合理配置教師、設備、圖書、校舍等資源，努力提高辦學水平和教育質量”，簡言之，就是要實現義務教育辦學的硬件資源和教師資源的均衡發展[1]。根據國務院教育督導委員會提供的相關數據，截至2016年底，已經有1824個縣（市、區）通過認定，其中2016年新評估的544個縣中有522個縣通過了義務教育基本均衡發展認定[2]。其中，教師資源的均衡發展主要通過教師流動來落實。而教師流動又遇到諸多政策桎梏和現實問題，比如城市教師流動到農村學校，往往帶有“支教”性質，不能真正融入其中，不能真正解決薄弱校教師資源匱乏的問題，而且流動過程中相應的政策、機制未能厘清。

一直以來，我國中小學校用人制度是“校管校用”，不同學校之間教師資源不均衡矛盾突出，亟須改革。第一，不同學校之間教師薪酬、福利待遇不同。在“校管校用”制度下，同一地區不同學校之間的教師在工資福利、培訓機會、職稱評定與晉升等方面存在顯著差異。由于資源聚集效應，往往出現優質學校及其教師發展越來越好，而薄弱學校及其教師發展陷入困境的“馬太效應”，也由此引發了廣受社會關注的擇校問題。第二，小規模學校因為學生少，如果按照統一的師生比招聘老師，往往會出現缺編現象，即不能保證各學科教師齊全。

2. “縣管校聘”的目的

2014年8月，教育部、人社部和財政部聯合出臺了《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流換崗的意見》（教師〔2014〕4號），明確指出：“加強縣（區）域內義務教育教師的統籌管理，推進‘縣管校聘管理改革，打破教師交流輪崗的管理體制障礙”[3]。

“縣管校聘”是對義務教育教師人事管理制度的一次重大變革，旨在通過“縣管總量控制，學校按崗配備，編制部門動態管理”來確保教師人盡其才、才盡其用，實現教師從“學校人”向“系統人”的轉變[4]。“縣管校聘”的實施有助于打破政策壁壘、促進教師良好流動，能夠從整個縣域內整合教師資源，以優化各校師資配備。

二、“縣管校聘”的改革成本、困境與風險

作為一項強制性的制度，“縣管校聘”在具體實施中難免會對原有的利益相關者造成損害，從而遭到抵制，增加改革的成本，導致改革陷入困境。

1. “縣管校聘”的改革成本

增加教育主管部門和學校的管理、運營及協調成本。原來的教師是“校管”，教育主管部門只需要面對各個學校即可，實施“縣管”后，教育主管部門要直接面對成百上千甚至更多的個體教師，必然要成立“教師管理中心”“教師培訓中心”之類的新組織機構，必須建立“教師流動信息網絡中心”等;相應的，學校也要成立專門的“流動教師辦公室”來處理教師流動事宜，這些勢必增加教育主管部門和學校的管理成本和運營成本。同時，城鄉之間、不同層次學校之間的教師教育理念、教學方式等差異較大，較大規模的教師流動和整合必然增加教育主管部門和學校的協調成本。

增加流動教師的生活及時間成本。流動教師一般家住學校附近，如果“縣管校聘”后流動到距離家較遠的地方，必然增加上下班的時間成本，這看似只是增加了幾十分鐘，但可能影響教師的教學情緒，影響教育教學質量，引發教師群體的不滿。而且，流動教師新入一個學校，需要一定的時間適應，由此相應增加了時間成本。

2. “縣管校聘”的實施困境

“縣管校聘”制度實施過程中，涉及教師績效工資、教師的培養與培訓、教師編制核定、教師評優與晉升等多個方面，由于缺乏配套政策，得不到其他相關部門的支持和配合，因此，需要得到除教育外的財政、人社、編辦等各部門的配合與支持。但有研究者通過對相關領導訪談發現，“縣級政府相關部門缺乏統一、有效的協調機制，部門之間的邊界意識強，各部門固守各自的利益范疇，相互配合不當，教育行政部門統籌協調困難，導致行政效率低下”[5]。

學校和教師等對“縣管校聘”的認可度不高。“縣管校聘”的目的在于改革教師管理體制，打破教師流動的壁壘，促進教師資源的合理調配，進一步促進義務教育的均衡發展。但就學校和教師個體而言，相對于義務教育的均衡發展，它們更關注自身的發展，學校更希望留住“名師”、骨干教師，教師也更希望自己在一個更加優質的平臺（名校）上。因此，在“縣管校聘”實施過程中，由于集體利益與個人利益不一致，導致學校和教師群體對“縣管校聘”的認可度不高，缺乏主人翁意識，造成部分學校和教師只把交流當做“上支下派”的安排。

3. “縣管校聘”的潛在風險

“管用分離”與學校自主管理產生矛盾。我國教育管理體制改革的一個大方向是簡政放權、促進學校自主辦學，而“縣管校聘”制度下，教師的個人編制和身份管理與崗位管理相分離，學校不具有人事聘用權，只有崗位使用權[6]。一方面這與現代學校制度所要求的校長負責、學校自主辦學等理念有一定沖突。另一方面，教師編制脫離學校后其歸屬感喪失，不利于教師隊伍的穩定和發展;同時，可能導致學校對教師的管理權威下降，部分教師可能以“系統人”自居，不承擔除教學之外的其他責任，不參加學校的民主管理等活動，甚至不服從校領導的管理和安排，不利于學校的健康發展。

對教師的作用可能估計過高。“縣管校聘”的落腳點在于清理教師流動的政策障礙，通過教師流動促進義務教育均衡發展。百年大計，教育為本;教育大計，教師為本。教師資源作為教育活動中最重要的資源之一，對教育發展至關重要，這是教育理論界和教育實踐中公認的命題，而且教師的主觀能動性可以彌補部分硬件的不足。但是，我們也應該認識到，影響教育質量的關鍵變量至少還包括生源質量、教育管理水平、學校辦學條件等。如有一線教師直言，“其實教師都是按照課程標準來上課，每個學校都差不多，關鍵還是生源質量的差異”[7]。20世紀60年代，科爾曼報告證明了“影響學習績效的關鍵變量是學生的先天基礎和家庭背景，而學校和教師的影響較小”。因此，以促進教師資源均衡發展為基本導向的“縣管校聘”制度可能只是破解義務教育均衡發展困局的良方之一。

三、“縣管校聘”的成本分擔、困境破解及風險化解

“縣管校聘”適應教育發展的方向，有其合理性和必然性，但難以一蹴而就。要想使政策成功落地并達到預期效果，就需要政策的主導者、制定者、實施者、參與者共同努力，通過政策、機制的完善，降低改革成本，并且對風險進行合理預判。

1. 建立健全成本分擔機制和補償機制

“縣管校聘”的改革會使教育主管部門、學校和教師負擔一定的成本，應明確成本分擔主體，對學校和流動教師進行補償，以增大學校和教師對改革的認可度。第一，政府作為義務教育“縣管校聘”改革的主導者和倡導者，應當作為改革成本分擔的主體。一方面，政府要繼續加大對基礎教育的財政投入，尤其向落后地區和農村傾斜;另一方面，也要制定相關政策，形成合理的成本補償機制，除經濟補償外，在評優、職稱晉升等方面向流動教師尤其是向農村流動教師傾斜，解決流動教師子女就學問題等。第二，學校也應該負擔一定的成本，尤其是薄弱學校和農村校應該為流動來的教師提供良好的生活、工作環境與條件，由薄弱校或農村校“流動教師管理辦公室”與行政主管部門統籌和監督執行。第三，政府可制定相關政策，鼓勵社會力量參與相關成本分擔，如設立基金會、捐款等，形成支持教師流動的社會合力。

2. 完善配套政策，破解“縣管校聘”實施困境

“縣管校聘”制度的實施涉及到財政、人力資源與社會保障等各個政府部門，義務教育改革是一項系統工程，需要政府各部門的協調合作。第一，針對各部門協調困難，應該由國務院主導，教育部組織，財政部、人社部等各相關部門聯合頒布相應政策，確保財政部門對教師流動提供經費支持，人社部門對教師流動提供政策支持等。第二，增加教育管理部門的財權和事權。在現階段的體制機制下，教育管理部門在財政預算、崗位設置、聘用管理等方面的話語權分量不足[8]。因此，應通過體制機制改革，適當加大教育管理部門的財權和事權，尤其是教育經費的管理權和教師資源的調配權，這樣才能使教師流動更加順暢。第三，要統一縣域內教師的編制標準、工資待遇、崗位標準等，實現教師招聘、培養、考核與晉升機制的城鄉一體化，真正實現義務教育均衡發展的初衷。

同時，應該加大宣傳，讓學校領導和教師切實理解“縣管校聘”的現實意義，爭取廣大校長和教師的大力支持。

3. 樹立風險意識——未亡羊，先補牢

在推進“縣管校聘”改革過程中，要樹立風險意識，做到“未亡羊，先補牢”，把工作做到前面。第一，“縣管”背景下確保學校辦學自主權不受損害。“縣管校聘”制度下要分清縣和校對教師管理各自權力的邊界，尤其要明確縣的職權范圍，如控制縣域內教師總量動態情況，掌握教師人事和編制，制定、實施統一的教師準入、培訓、退出標準等;要保證學校對教師教育教學的具體事宜具有足夠的管理權，如教師的績效考核和年終考核必須在學校進行。第二，保障其他教育資源均衡發展。教師資源是很重要的教育資源，但不是唯一影響教育教學效果的變量，要繼續統籌配置各校辦學條件、管理水平等的持續均衡發展。第三，要防止出現“削峰填谷”的低質量均衡，可充分發揮市場機制，加大激勵力度，使現有教師人盡其才，同時吸引更多更優秀的人才加入教師隊伍。

參考文獻

[1]國務院.關于深入推進義務教育均衡發展的意見[EB/OL].（2012- 09-05）[2018-02-02]http：//www.gov.cn/zwgk/2012-09/07/content_ 2218783.htm.

[2]國務院.教育部發布2016年國家教育督導工作報告[EB/OL]. http：//www.gov.cn/xinwen/2017- 04/05/content_5183478.htm.

[3]教育部. 關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見[EB/OL]. http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A10/s7151/201408/t2014 0815_174493.html.

[4]羅哲，羅臏露.成都市教師動態管理體制改革探析[J].教育與教學研究，2015，29（11）.

[5]侯潔，李睿，張茂聰.“縣管校聘”政策的實施困境及破解之道[J].中小學管理，2017（10）.

[6]李松.縣管校聘教師管理體制存在的問題及優化[J].教學與管理，2016（36）.

[7]姜超，鄔志輝.“縣管校聘”教師人事制度改革的政策前提與風險[J].四川師范大學學報：社會科學版，2015，42（06）.

[8]方征，謝辰.“縣管校聘”教師流動政策的實施困境與改進[J].教育發展研究，2016，36（08）.

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