改革中蝶變開放中成長

[摘要] 改革開放以來，我國旅游業功能定位不斷變化，從外事接待轉變為拉動內需、推動經濟增長轉型的重要抓手。從為國創匯發展為國民經濟戰略性支柱產業，成為弘揚優秀傳統文化和社會主義先進文化的重要載體。旅游市場從政府主導發展為政府、市場、企業、個人多方共商共治。旅游行業逐漸實現依法興旅、依法治旅和依法強旅。我國從旅游資源大國到旅游大國再走向旅游強國。

[關鍵詞] 改革開放;? 旅游業;? 文旅融合

[中圖分類號] D619;F592? ? [文獻標識碼] A? ? ?[文章編號] 0529-1445（2019）05-0041-04

改革開放的40年，是旅游業功能定位不斷變化、戰略擺位不斷提升的40年，是我國國民旅游權利廣泛普及的40年，是市場主體從無至有、由弱變強的40年，也是治理體制從行政主體單一管理到多方共商共享共治、從人治到法治的40年。從旅游資源大國到旅游大國再走向旅游強國，從改革開放的前沿走向經濟社會發展的中心，我國旅游業取得了舉世矚目的歷史成就，影響并塑造著全球旅游業發展的方向與格局。

政府主導產業培育階段

1979年，在鄧小平同志“黃山講話”的指引下，中國旅游業邁出歷史性步伐，逐步從外交事業轉向經濟產業，走出了一條先入境、后國內、再出境的特色發展道路。改革開放初期，國內旅游僅有小規模公務差旅，更不存在嚴格意義上的出境游。由外事接待轉軌而來的旅游業，承載著為國創匯的光榮使命，依托國門開放之紅利，憑借豐富的自然和文化資源，吸引海外客源，形成了入境旅游一枝獨秀的市場格局。

相對于快速發展的入境市場和海外客源強勁的消費能力，國內落后的接待條件成為制約旅游業發展的短板，突出表現為飯店短缺、交通緊張、衛生條件落后等基礎設施供給不足。為解決這一時期的供求矛盾，面對資金短缺問題，旅游業開啟了一輪政府主導、利用外資的基礎設施建設，逐步緩解了住宿接待設施緊張的瓶頸狀態，以國中青為代表的旅行社，以建國飯店、花園酒店、白云鵝賓館等為代表的飯店業市場主體規模得到發展壯大，市場化取向的運營模式逐漸成形。

在旅游業發展初期，受接待能力不足、消費條件不充分等因素限制，旅游對經濟的拉動作用并未顯現，直至20世紀90年代初期，我國開始認識到旅游業對擴大消費與拉動經濟增長的重要性，為滿足入境市場需求而快速建設起來的基礎設施也具備了服務國內客源的能力。在應對1993年的通貨膨脹以及1997年亞洲金融風暴中，旅游拉動內需的作用得到高度重視，催生了激發國內旅游需求的政策供給。1995年我國實施“雙休日”制度和1999年“黃金周”政策，促使國內假日旅游出現井噴，國內旅游市場就這樣從無到有、由小到大發展起來。日漸增長的內生性消費需求與入境旅游共同構成了中國旅游業發展的兩個基礎支撐。1998年，中央經濟工作會議明確提出將旅游業確定為國民經濟新的增長點。

旅游業功能與定位的轉變，推動了行政管理體制改革，政策創新的重點放在產業體系培育上來。1985年，國務院提出了“政企分開、統一領導、分級管理、分散經營、統一對外”的體制管理原則，使我國旅游業由行政管理轉向行業管理，從直接管理轉變為間接管理，同時明確了這一時期旅游發展的指導方針，即“要從只抓國際旅游轉變為國際、國內旅游一起抓;從主要搞旅游接待轉變為開發、建設旅游資源與接待并舉;從以國家投資為主建設旅游基礎設施轉變為國家、地方、部門、集體、個人一起上，自力更生與利用外資一起上”1，有效促進了各類資本向旅游業的聚集，標志著我國旅游業進入全面構建旅游產業體系的新階段。同年，國務院發布我國旅游業第一部行政法規《旅行社管理暫行條例》，為各類市場主體規范發展奠定了法制基礎。1987年，《旅游涉外飯店星級的劃分與評定》標準頒布，標志著我國旅游業標準化工作的開始。1995年，全國旅游標準化技術委員會成立，帶動了整個旅游服務業標準化的建設，促進了產業整體水平的提升。中國旅游產業體系的培育完成了從計劃到市場、從封閉走向開放的漸變過程。

縱觀改革開放前20年，在經濟發展水平較低、基礎設施不完善、市場經濟發育水平不高的特殊國情下，旅游業依靠政府主導的發展戰略，取得了前所未有的發展成就。政府管理也完成了從最初集中解決供給、滿足入境市場逐步轉向拉動內需、撬動國內市場、培育市場主體的職能轉變。

政府引導產業重構階段

跨入新世紀后，隨著經濟的高速增長和人們生活需求的日益豐富，強勁的國民旅游需求驅動旅游業不可逆轉地走進大眾旅游時代。旅游業的戰略地位不斷提升，行業管理進入法治時代，政府放棄直接干預，更加強調宏觀調控作用。旅游市場主體發育壯大，對產業多元化格局的形塑能力日益增強。

從20世紀末，在相關政策刺激下國民旅游需求的有效釋放，到2009年《國務院關于加快發展旅游業的意見》明確強調以國內市場為基礎，再到2011年國務院常務會議決議將5月19日確立為“中國旅游日”，大眾旅游時代悄然到來。在此期間，國內旅游需求得到有效釋放，與旅游發達國家的差距日益縮小。2011年，我國國內旅游人數達26.4億人次，是1999年的3.7倍;國內旅游總收1.93萬億元，是1999年的6.8倍2。作為國民旅游需求升級與延伸的出境游，連續15年保持兩位數以上的增長，在2011年突破7000萬，是2000年的7倍3。截至“十一五”末期，我國已成為世界第三大入境旅游接待國和第四大出境旅游消費國，并形成了全球最大的國內旅游市場，旅游業進入大眾化、產業化發展的新階段，最終形成“入境旅游勢頭不減、出境旅游強勢發展及國內旅游成為絕對主角”的三大旅游市場協調發展的新局面。

順應大眾旅游時代日趨多元的旅游需求，旅游市場主體進入了政府引導、資本驅動的快速成長期。產業體系的培育完成了從單一到綜合的發展過程，主要表現為國有旅游企業的改革、重組和民營旅游企業的市場化成長。以國中青為代表的傳統旅行社經歷了行政主導發展模式后，通過改制、重組、并購、上市和證券化等方式，適應了社會主義市場經濟和旅游產業發展的現實要求。以首旅、錦江、嶺南為代表的綜合性旅游集團，以大連海昌、廣州長隆、中青旅烏鎮等以景區觀光資源為依托的資源型企業，以一大批互聯網旅游服務商和各類旅游住宿企業，以及以宋城為代表的旅游演藝企業等一批民營企業的發展壯大，帶動了旅游業態的創新發展。民營資本的大量進入還形成了中信、萬達、富力等新型產業投資主體。隨著企業規模的擴大，經營能力的提升，部分有實力的旅游企業陸續上市，市場主體進入了產融結合的新階段。

旅游需求的快速釋放與市場主體全面建設的背后，是旅游業不斷提升的戰略定位。2001年，國務院《關于進一步加快旅游業發展的通知》中指出：“樹立大旅游觀念，充分調動各方面的積極性，努力擴大旅游發展規模，進一步發揮旅游業作為國民經濟新的增長點的作用。”12006年，《中國旅游業發展“十一五”規劃綱要》明確提出，要把旅游業培育成為國民經濟的重要產業。2009年12月，《國務院關于加快發展旅游業的意見》（國發[2009]41號），明確提出要“把旅游業培育成為國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”2，標志著旅游業正式進入了國家戰略體系。

隨著市場主體的豐富完善，旅游行業管理的重點也隨之變化，以旅行社和飯店行業為重點向大旅游、大市場、大產業方向轉變，一系列行業性管理規章和辦法出臺，推動旅游管理向縱深發展。為了保障大眾旅游權利，規范完善旅游市場環境，2009年《國務院關于加快發展旅游業的意見》指出：要抓緊旅游綜合立法，加快制定旅游市場監管、資源保護、從業規范等專項法律，不斷完善相關法律法規。全國人大正式啟動立法程序，實現歷史性突破，對旅游業產生了深遠的影響。2013年《中華人民共和國旅游法》開始施行，國民旅游權利被寫入法律并得到充分保障，旅游市場秩序進一步規范，也標志著中國旅游業進入了全面依法興旅、依法治旅、依法強旅的新階段。

文旅融合高質量發展階段

黨的十八大以來，我國經濟發展進入了以經濟增速換擋、發展方式轉變、結構深度調整、發展動力轉換為主要特征的新常態。2015年，習近平總書記首次提出供給側結構性改革，為旅游業的調整、優化、轉型、升級指明了方向。2018年，國家機構改革，文化和旅游部的組建更為旅游業發展帶來重要歷史機遇。

伴隨旅游業定位的不斷演變，旅游業承載的功能也日漸豐富，旅游管理體制不斷變革，行業治理能力顯著提升。自2009年被確立為國民經濟戰略性支柱產業以來，旅游業已成為衡量人民群眾生活水平的重要指標，服務業的龍頭和幸福產業之首。旅游業始終與國家戰略相向而行，在扶貧攻堅、鄉村振興、刺激消費、投資就業等領域發揮了重要作用，成為全面深化改革的重要抓手和新常態下經濟增長的重要引擎。在文旅融合發展的新時期，文化和旅游部逐步明確了“宜融則融，能融盡融;以文促旅，以旅彰文”的工作思路，旅游業更承載著傳揚我國優秀傳統文化、紅色革命文化和社會主義先進文化，講好中國故事、將美麗中國推向世界的時代任務。從治理主體來看，從以單一的旅游行政主管部門為中心，已發展成為行政主體、市場主體、行業協會、消費主體和社區居民共創共享共治的多元化治理格局。黨的十八大以來，先后完善了以《旅游法》《國民休閑綱要》《“十三五”旅游業發展規劃》為代表的制度框架，形成以旅游警察、旅游巡回法庭、旅游工商分局為代表的旅游市場秩序綜合治理體系。

2017年，作為全球最大的國內旅游市場，我國國內旅游達50億人次，出境旅游1.3億人次1，意味著旅游已從少數人享受的權利變成老百姓的日常生活。在總量指標突破的同時，旅游消費的細分趨勢明顯，以體育旅游、避暑旅游、冰雪旅游、研學旅游為代表的分眾市場崛起，區域熱點不斷涌現，標志著大眾旅游正在從初級向中高級階段快速演變。當前，我國正處于物質消費向精神消費的躍遷時期，旅游需求將更加強調文化品質與精神內涵，借助移動互聯網和大數據，經驗日漸豐富的游客廣泛進入到目的地居民的休閑場所和生活空間，游客的需求正從“有沒有”走向“好不好”，從“美麗風景”走向“美好生活”。

旺盛而多元的消費需求孕育了強大的市場主體，并且釋放不斷增強的國際影響力。巨大的市場存量和日趨激烈的競爭環境，也重新喚醒了傳統旅游業態的企業家精神，傳統企業的創新、新業態的發育、戰略投資和并購重組，多方的博弈競合，正在改寫旅游產業版圖。

消費需求與行為的變遷對市場供給提出了新的要求，為旅游領域的創新創業注入活力。2016年全國旅游工作會議提出將“全域旅游”作為新時期的旅游發展戰略，打破了傳統的“好山好水好風光，圈山圈水收門票”的旅游開發模式，強調以“主客共享”的發展理念，更加關注目的地建設，通過泛旅游業供應鏈與市場主體間的重構，優化產業供給，推動旅游產業體系升級轉型，釋放大旅游業的綜合效應。經過40年的努力奮斗，中國旅游業逐步走進世界旅游經濟體系的中心位置。站在大眾旅游新時代，全域旅游新方位，旅游經濟發展的動能正在由傳統資源，轉向文化、科技和資本驅動的新業態和新模式，需要大力培育科技、教育、文創、法律、公關、游說等新時代旅游發展的全新動能，積極探索與國際組織、國家和地區、非政府組織、社區居民等多元主體相協調的發展模式，強化法治和契約精神，共商共建共享全球化旅游發展的未來。

改革開放40多年，見證了國民在全球范圍內自由行走，見證了旅游市場的高速增長，也見證了旅游業在國家戰略中的責任擔當。未來，旅游業的高質量發展，需要堅持“以人民為中心”的發展理念，需要所有從業者以“更多的國民旅行，更高的品質分享”為己任，需要提高全行業的創新發展、全社會的廣泛參與，建設高度集約型的世界旅游強國。

（本文是國家社會科學基金重點項目“新常態、新方位下旅游經濟增長潛力與發展動力研究〈項目編號：17AJY022〉”資助的階段性成果）

[參考文獻]

[1]中國旅游研究院.中國入境旅游發展年度報告2018[M].北京：旅游教育出版社，2018.

[2]中國旅游研究院.中國旅游集團發展報告2016——大數據與旅游集團成長[M].北京：旅游教育出版社，2017.

（作者簡介：戴斌，中國旅游研究院院長、文化和旅游部數據中心主任，教授、博士生導師，享受國務院政府特殊津貼）

責任編輯 / 曹? ?晶