OUV定義中加入保護管理評估對世界遺產申報的影響

呂 寧

（清華大學建筑設計研究院有限公司，北京 100191）

符合的標準、真實性與完整性及保護管理狀況的要求作為世界文化遺產突出普遍價值（outstanding universal value，OUV）的三大支柱，為遺產領域研究者所熟知。然而事實上，OUV的三大支柱并非同時確立。隨著《實施〈保護世界文化與自然遺產公約〉的操作指南》（下文簡稱《操作指南》）的修訂，對保護管理狀況的要求和評估于2005年才增加到OUV定義中，修訂的初衷在于從申報環節加強對遺產地保護的重視。然而近年來，隨著遺產類型的逐漸豐富、遺產地面臨的威脅日益增多，在世界遺產大會上的申報評估環節中，因保護管理狀況出現問題而被咨詢機構建議“要求補報”（referral）或“要求重報”（deferral）的狀況屢見不鮮，世界遺產委員會、締約國常以遺產地“已符合價值標準”為前提，就保護管理狀況要求是否應影響列入，展開與咨詢機構的博弈?；诖?，本文試圖從保護管理狀況加入OUV的源起、初衷出發，通過數據和文化遺產案例分析，探討保護管理狀況作為申報要求的一部分加入OUV后，對世界文化遺產申報的影響。

1 OUV的定義及保護管理狀況要求的納入

不同于“符合的標準”和“真實性、完整性”作為世界遺產列入標準，較為迅速地得到了咨詢機構、委員會和締約國的普遍認可，“保護管理狀況要求”納入OUV經歷了較長時間的討論。

1977年第一屆世界遺產委員會會議中，委員會要求咨詢機構之一的國際古跡遺址理事會（下文簡稱ICOMOS）起草《操作指南》。在當年形成的初版《操作指南》中，OUV被認為是“對全世界人們具有普遍或者廣泛評定的重要性、突出影響和價值”[1]，并提出了5條通用標準①在通用標準2中，指出文化遺產和自然遺產應使用各自的一套具體標準。，此時還并未有OUV “支柱”之說。1980年版《操作指南》首次提出“文化遺產地具有OUV，必須滿足6條標準中的至少1條，同時滿足真實性要求”[2]。此后，價值標準和真實性完整性要求逐漸成為世界文化遺產申報評估環節的重要評定因素。截至1998年，世界遺產中心與荷蘭政府聯合在阿姆斯特丹舉辦了世界遺產全球自然和文化遺產戰略框架專家會議（Global Strategy Meeting in Amsterdam, 1998）。與會專家更新了OUV的定義，“所有文化共同或共享普遍性問題的出色回應”[3]（an outstanding response to issues of universal nature common to or shared by all cultures），并建議建立統一的文化和自然遺產標準。相關內容在2005年版的《操作指南》中予以確認；同時還提出了對OUV、真實性和完整性定義的有關建議，包括遺產地保護管理應被納入價值的綜合性戰略進程（integrated strategic process）中統一考量等。次年馬拉喀什第23屆世界遺產大會上，會議通過了對《操作指南》修訂的決議。2000年4月，教科文在英國組織了題為“《操作指南》修訂”的國際專家研討會（the International Expert Meeting on the Revision of the Operational Guidelines），會上專家們主要提出了3條建議[4]：①《操作指南》文件應具有邏輯性、描述性和簡略性，對用戶友好，將資料放置于附件中；②II.C.1 .In addition to having been deemed to be of outstanding universal value, a property must also meet the conditions of authenticity and/or integrity and must have an adequate legal/management protection system to ensure its safeguarding.首次提出在盡量保留原有段落的基礎上增加關于遺產地保護和保存（protectionandconservation）的綜合篇章；③（為一些議題）提出一些新的草案。

在同年召開的第24屆世界遺產大會上，委員會通過了新的《操作指南》目錄框架，其中第3部分為“世界遺產的保護與保存”（protection and conservation of world heritage properties）專章。2001年第25屆遺產大會上，委員會決定于次年成立《操作指南》修訂小組，討論包括如下3個核心問題在內的修訂[5]：①緊急情況下誰有權利提交世界遺產的申報；②標準（v）和標準（vi）文本的修訂確認；③在列入世界遺產名錄之前，保護管理規劃是否為申報的必要條件。

修訂小組的工作于2003年2月世界遺產委員會在巴黎召開的第六屆特別會議（World Heritage Committee Sixth Extraordinary Session，Paris）議程5“《操作指南》的修訂”中進行了匯報。根據1998年阿姆斯特丹會議和2000年英國會議精神，該版草案對《公約》中缺乏清晰定義的OUV進行了詳細的界定，達成了對標準（v）和標準（vi）的修訂共識；同時也探討了真實性和完整性的應用框架：參與修訂小組的締約國普遍認可了真實性和完整性二者標準使用方式不同，前者僅在文化遺產申報中使用，而后者通用于文化和自然遺產；同時提出，《操作指南》中關于真實性標準應以一般概念為主，不必過于精準嚴苛，以適應不同文化背景下的使用。就管理與法規要求而言，修訂小組對法規/管理體系要求的多樣性（包括傳統保護體系）予以充分考量，認為有必要對尚未編制世界遺產管理規劃的遺產地提供針對性的國際援助。至于保護管理規劃是否應為申報世界遺產之時的充要條件，當時的《操作指南》修訂小組認為這是一項政策性事務，應該由世界遺產委員會進行決定[4]。

在2003年第27屆世界遺產大會上，《操作指南》草案II.C.1條中提出[6]?！按送?，被視為具有OUV的遺產地還需滿足真實性和/或完整性要求，且具備恰當的法律/管理體系以確保遺產地安全”②。但大會審議中，就該版草案的討論并未達成共識，委員會要求《公約》各締約國繼續提交就《操作指南》草案的意見。根據《操作指南》兩年進行一次修訂的慣例，2004年第28屆大會并未專門討論該議題。

經過2003—2005年為期兩年的繼續討論，在廣泛征求了締約國、委員會的意見之后，根據2003年巴黎特別會議精神修訂的《操作指南》最終于第29屆世界遺產大會上通過并公布。在本版《操作指南》第78條中，“保護管理要求”首次與符合的標準、真實性和完整性狀況一起，被納入OUV定義中[7]。除了將保護管理要求納入OUV定義、正式提出“三大支柱”（圖1）之說外，這版《操作指南》還做出了申報數量限制、符合標準的若干修訂等若干重要修訂。因此，其在世界遺產中心的官網上首次以英語、法語、阿拉伯語、希伯來語、西班牙語、葡萄牙語、日語和俄語8種語言共同發布③通常情況下修訂的《操作指南》發布英語和法語兩個版本。?？紤]到一些遺產地（尤其是文化景觀或土著遺產）仍然沿用著傳統的管理制度，且被認為合理有效，保護管理要求中并未明確提出必須在申報前完成保護管理規劃，而是以相對更靈活的“需要具備完善的保護管理體系/制度”代替。至此，OUV三大支柱的格局形成，此后的申報評估中，保護管理狀況被納入了OUV的評估內容中。

從修訂初衷來說，此前保護管理狀況雖然也是世界遺產申報時需要考量的要素之一，卻并非OUV的必要組成。將保護管理相關要求納入OUV定義，無疑提高了締約國對提名地保護管理的重視度。以中國為例，《遺產地保護管理規劃》的編制逐漸受到重視，最終被確定為提名地申報的必要條件之一，基本上2010年后申報的項目都在文本中有專門章節對保護管理規劃編制和實施情況做較為詳細的說明。然而，從世界范圍來看，OUV定義中增加了“新的支柱”，是否真的能扭轉締約國“重申報、輕保護”的現狀、是否對世界遺產名錄的代表性和可信性有所影響，都是有待商榷的。下文中，筆者統計了2007—2018年相關的申報數據，試圖對上述問題做進一步探討。

2 世界遺產申報中的保護管理狀況評估

2.1 2007—2018年申報相關數據統計

2005年《操作指南》公布后，申報文本體例并未發生大的改變，對提名地保護管理狀況的評估仍然依據申報文本第4章“遺產地影響因素（factors affecting the property）”和第5章“保存與管理狀況（factors affecting the property）”中的相關章節展開。但從2006年提交申報文本的項目④即2007年大會討論項目。開始，保護管理狀況作為OUV組成部分，其評估結果對咨詢機構給予的最終評估結論產生了影響。根據咨詢機構、法律顧問和世界遺產中心秘書處的解釋，咨詢機構對提名地進行申報評估后、給出的4種結論性意見及闡釋如下⑤關于咨詢機構4種評估意見的區分，尤其是“補報（referral）”和“重報（deferral）”的區別，《操作指南》等文件中并沒有官方解釋，文中定義根據2015年波恩世界遺產大會上咨詢機構和法律顧問的現場解釋以及對世界遺產中心亞太區主任景峰的采訪而來。。

(1)直接列入（inscription）：OUV三大支柱均能較好地滿足要求；

(2)要求補報（referral）：OUV三大支柱中，符合的標準滿足要求，真實性完整性基本滿足要求，保護管理狀況有所欠缺；

(3)要求重報（deferral）：具有潛在“符合的標準”的可能性，但仍需要進一步研究；同時真實性完整性、保護管理狀況可能都有較嚴重的問題；

(4)不予列入（notinscribed）：該項目沒有符合任何一條標準的可能，無從談起OUV。

從上述解釋出發可以看出，“三大支柱”之間的關系本身似乎就存在邏輯上的遞進關系：“符合的標準”是討論OUV的基石，若提名地沒有符合任一標準的可能，那么其他兩大支柱也就隨之“垮塌”。而只有提名地符合一條或幾條標準、或起碼具備這種可能性，才能進一步考慮真實性完整性要求和保護管理狀況的要求是否滿足。另外，真實性完整性與價值標準的關系顯得更為密切，保護管理狀況則相對獨立。從這個角度出發可以對咨詢機構的這4種評估結論做更簡單的區分：

(1)直接列入（inscription），OUV三大支柱均被認可；

(2)要求補報（referral），保護管理狀況有問題而其他兩大支柱被認可；

(3)要求重報（deferral），“符合的標準”可能性被認可，其他兩大支柱都有問題；

(4)不予列入（notinscribed），OUV三大支柱均有問題。

基于此，通過統計2007—2018這12年世界遺產申報項目的數量、咨詢機構對提名地項目評估的結論和委員會對提名地項目評估最終決議的差別以及“要求補報（referral）”的項目數量比例及最終列入的項目數量與比例，可以較為直觀地看到咨詢機構、委員會和締約國OUV三大支柱評估及保護管理狀況納入OUV后的態度（圖2～圖8）。

從2007—2018年這12年的申報數據統計來看，首先這12年內全球世界遺產申報項目總數量穩定在25～45項之間，就ICOMOS對提名地OUV的評估來看，三大支柱均被認可的在40%～60%；其次是支柱二、三均存在問題的項目，在20%～30%，僅支柱三即保護管理狀況不達標的比例和三大支柱均未被認可的比例基本均等，在5%～20%之間。而委員會對OUV評估的最終決議顯然與ICOMOS有較大差異，三大支柱均被認可即直接列入世界遺產名錄的項目平均占到60%～85%，其余有問題的項目共同只占15%～40%。進一步分析，更改咨詢機構建議而列入世界文化遺產名錄的項目數量最多的年份為2011年，其次是2010、2014、2008、2012和2017年；就比例來看，除上述年份外，2015、2016和2018年也是比例較高的時間。也就是說，2014年后，委員會對咨詢機構的建議更改、即不認可ICOMOS對OUV的評價持續在一個較高的比例上。而在咨詢機構未直接建議列入的3種情況中，從比例來看，由“要求補報”（referral）更改為“列入”（inscription）的項目占當年所有建議“要求補報”的項目比例，在2009年以前還時有起落，而從2010年開始，近10年來，一直穩定在100%；換言之，在2010年后，ICOMOS所有建議“補報”（referral）的項目、即評估認為保護管理要求在申報時未達標的項目都在委員會審議環節被更改為直接列入。第二種情況為“要求重報”（deferral）更改為“列入”（inscription），即ICOMOS并不認可提名地的真實性完整性和保護管理狀況滿足要求，而委員會認為OUV達標應該列入名錄。這種情況從統計數據來看，并無特別明顯的規律，基本上呈現出“大小年”的狀況，“大年”更改比例高達80%，而“小年”則低至0%，這與每年咨詢機構本身建議“重報”的項目情況復雜、數量眾多存在一定關系，也與每一屆委員會的組成不同有關。第三種情況較為極端，由“不予列入”（notinscribed）直接更改為“列入”（inscription），即委員會完全推翻了ICOMOS對提名地OUV三大支柱都不認可的評價，這種情況在此前僅出現在2014年和2017年巴勒斯坦以緊急程序申報的橄欖核葡萄園文化景觀（Palestine:Land of Olives and Vines-Cultural Landscape of Southern Jerusalem, Battir）及希伯倫/哈利勒老城區（Hebron/Al-Khalil Old Town）兩個項目中，而在2018年則實現了“突破”并達到了所有不予列入項目數量的40%。

2.2 對OUV支柱三（保護管理狀況）的差異性評價案例（由“R”變“I”）

2.2.1 阿曼卡爾哈特古城

阿曼卡爾哈特古城（Ancient City of Qalhat）遺址位于阿曼蘇丹國東海岸的卡爾哈特，提名地包括擁有內外城墻的卡爾哈特古城及城墻外的墓地（圖9）。在11—15世紀的霍爾木茲王朝統治期間，卡爾哈特發展成為阿拉伯東海岸的主要港口。如今它已成為阿拉伯東海岸與東非、印度、中國、東南亞之間的貿易聯系的獨特見證。阿曼于2017年提交申報文本，2018年該項目在第42屆巴林世界遺產大會上進行了審議。

在ICOMOS的評估報告中，比較研究、標準ii、標準iii都得到了認可，標準v和標準vi因突出性不足、與文學傳統的聯系不夠直接而被否認；考古遺址的真實性也在各方面滿足了申報要求；僅保護管理狀況存在一定問題[8]：

(1)原申報緩沖區過小，在ICOMOS中期報告的建議下，締約國從109 hm2擴大到175 hm2，同時減少了南部沒有考古遺址的遺產區范圍。但ICOMOS仍然認為，歷史上的港口和海岸線應該被納入遺產區范圍內，以確保遺產地的完整性；另外，緩沖區應該排除高速公路的范圍，這更像是威脅因素的一種而非遺產屬性。

(2)對考古遺址的發掘應出臺最小干預策略和措施。

(3)盡管締約國已經建立了管理系統，但在人力資源、游客管理等方面仍需加強，需盡快完成并公布包括風險防御、災害響應和旅游管理等內容在內的保護管理規劃，以確保遺產地管理的有效性。

(4)盡快實施遺產地監測。

基于上述理由，ICOMOS建議再給締約國一年的時間用以調整區劃、完善并公布管理規劃、落實監測指標并謹慎地對待未來的可能建設、完善影響評估程序等，充分加強能力建設，以便未來更好地進行遺產地的保護管理、控制城市發展。然而在大會審議中，委員會中巴林、科威特、阿塞拜疆、巴西都認為締約國已經根據咨詢機構意見進行過一輪很好的回應，包括邊界調整、規劃制定和對社區的進一步關注等，可以直接列入名錄；印尼、突尼斯、津巴布韋和中國則認為，監測和管理規劃可以在列入后再實施，通過世界遺產的平臺，遺產地會得到更好的保護，因此也支持直接列入；隨后，吉爾吉斯斯坦、圣基茨和尼維斯、坦桑尼亞、匈牙利和古巴也表示對修改決議的支持，僅挪威、澳大利亞和西班牙提出，希望聽到ICOMOS的回應。ICOMOS重申，如果再有一年時間提名地能夠更好地滿足OUV要求，但仍然尊重委員會的意見。最終，卡爾哈特古城遺址被列入世界遺產名錄，并在決議中，刪去了ICOMOS的大部分建議，僅保留了對人力資源和影響評估的關注兩條。

2.2.2 中國大運河（the Grand Canal）

大運河是連接中國東北部和中東部平原的一條廣闊水道系統，北起北京，南至浙江。始自公元前5世紀、形成至公元7世紀（隋朝）的大運河，是工業革命之前世界上最大、最宏偉的土木工程。它支撐著中國內陸之間的通信，也成為糧食和戰略材料運輸的主要交通方式。至13世紀，大運河已形成超過2 000 km的人工水道系統，連接著中國5個主要的河流流域。大運河在保障國家經濟繁榮和穩定方面發揮了重要作用，且至今仍然是重要的溝通交流方式。中國于2013年以符合標準i、iii和iv提交了申報文本，而咨詢機構經過評估，認可了比較研究、價值標準、真實性等。但就如此宏大復雜的線性遺產，在保護管理方面提出了一些疑義，包括：①對于此等巨大體量的線性遺產，緩沖區應該建立完善的分層級保護管理體系；②完善監測體系，加強景觀保護；③希望能有更多的時間協調和處理利益相關者之間的關系（圖10）。因此建議“補報”（referral）。

該項目在2014年多哈第38屆世界遺產大會上進行了審議。在現場審議環節，牙買加、印度、哈薩克斯坦、黎巴嫩等委員國認為大運河價值標準十分清晰，應當列入名錄；馬來西亞、土耳其等委員會指出，對ICOMOS提出的管理問題，締約國已經在努力改善；同時大部分委員會還支持增加標準vi。最終，委員會認為大運河滿足OUV要求，其以標準i、標準iii、標準iv、標準vi列入世界遺產名錄。但ICOMOS仍然指出，大運河作為涉及全國1.7億人口生活、居住的大型遺產地，在保護和管理上面臨著非常艱巨的挑戰，尤其是緩沖區范圍內。因此，ICOMOS對大運河后續保護管理和保存狀況持觀望態度，希望以更長的時間檢驗。最終在委員會決議中，也相應地提出了較多要求，包括：①繼續緩沖區范圍內的土地性質變更工作，必要時與當地政府和國土部門進行協商；②建立大運河遺產監測與檔案中心（the Grand Canal Heritage Monitoring and Archive Centre），通過更精準的考古發現來進一步證明大運河的技術特征；③證明不同歷史時期與不同段落之間的代表性；④加強環境和景觀保護，比如定義錐形景觀視廊的具體管理要求和控制指標等；⑤提升開放區域的旅游發展質量、完善游客引導規劃（闡釋中心、引導等）；⑥檢驗在緩沖區內限制建設的具體指標是否具有可行性，因其不僅僅與功能延續性和價值相關，也涉及相關的當地居民；⑦對近期工程的實施和投資要有清晰闡述，同時區別保護性的疏浚水道工程和旅游發展項目；⑧結合保護與發展規劃，繼續提升大運河水質；⑨加強對大運河相關工作人員的教育與對整體價值的闡釋；⑩鼓勵國際合作。同時要求締約國在2015年12月1日前提交保存狀況報告。

2016年，ICOMOS對中國按期提交的報告進行了評估，認可了締約國在如下方面作出的努力：①建立起跨省市的大運河保護與管理機構；②建立了監測中心，對31個段落都設立了統一的指標和監測體系；③匯編了地方和區域旅游接待計劃；④根據考古工作的最新發現擴展了緩沖區；⑤編制了《大運河景觀保護和合作指南》（《A Guide for the Protection and Coordination of the Landscapes of the Grand Canal》）加強了對運河景觀保護；⑥制定了水質提升規劃，用以控制污染、提升環境質量；⑦明確了對大運河保護管理方面從國家到地方的資金支持渠道；⑧加強對大運河相關管理人員的培訓與能力建設；⑨與國際組織展開了在研究、保護和利用方面的合作與交流。

ICOMOS對上述工作的成效表示了肯定，但也指出，應繼續加強對遺產要素和緩沖區的保護保證其可持續發展，評估緩沖區調整的必要性，進一步保護景觀視廊；繼續遺產區范圍的考古及歷史研究；并要求締約國在報告中進一步評估包括檢測中心、水質提升計劃、大運河沿線傳統村落保護、旅游發展規劃以及相關培訓等內容在大運河的不同段落的實施情況和有效性。在2017年12月前，繼續提交保存狀況報告以說明更新的情況。

2017年12月1日，根據40COM 7B.33決議要求，中國再次提交了大運河的保存狀況報告。在報告[9]中，締約國闡明：《大運河保護管理總體規劃（2012—2030）》已納入相關地區的城鄉經濟和社會發展計劃，成為大運河遺產區緩沖區相關行政決策的基礎；在總規的指導下，持續性的監測和遺產要素的保護正在有序進行，同時還啟動了運河生態環境改善計劃，展開了一系列水質研究和監測；同時，考古工作一直在繼續進行，其豐富的成果和發現進一步完善了大運河的知識體系，并為運河展示與利用打下了基礎；沿岸地區建設了豐富的文化展覽和休閑公園，不僅提高了價值闡釋水平，也改善了大運河沿岸居民的生活質量。

咨詢機構和世界遺產中心秘書處對大運河保護管理狀況的改善做了評估，他們一致認為，面對大運河這樣問題復雜而多樣的大型復合遺產，其保護管理對于締約國來說無疑非常具有挑戰性。而這5年來締約國在保護管理規劃、區劃、監測等方面做出的持續努力引人矚目。因此，在2018年第42屆遺產大會上，大運河入選遺產地保護管理狀況“褒獎”（omnibus）⑥每屆大會在討論遺產地保存狀況時，會公布“褒獎”名單（omnibus），即保護管理狀況的改善獲得咨詢機構最終認可，短期內不需要再次審查。這類遺產地數量很少，一般在0～8處之間。名單，咨詢機構和世界遺產中心一致認為，大運河短期內不需要再提交保存狀況報告，委員會鼓勵締約國繼續努力，并表示對大運河的未來充滿信心。

3 對OUV三大支柱的認知及分析

3.1 對OUV的差異認知原因

通過2.2中的兩個案例，可以看到ICOMOS對于管理規劃、遺產區劃的關注。事實上，回顧2007—2018年所有由“R”變“I”、即在咨詢機構評估中三大支柱中僅保護管理狀況不滿足要求而被委員會更改為直接列入名錄的42處案例，有如下7個關鍵詞組是出現頻率最高的：管理規劃、遺產區劃、邊界、管理機構（委員會等）、監測體系、法律法規和能力建設。這既是提名地在保護管理中出現問題最多的幾個方面，也反映出咨詢機構對于世界遺產保護管理的核心要求（圖11）。

遺憾的是，委員會通常并不認為保護管理的這幾項要求必須在申報之前完成。同樣回顧這12年來遺產大會上對于申報項目的審議，委員會對OUV中保護管理狀況的要求相較于價值標準和真實性完整性要求來說，似乎更為放松。在面對ICOMOS評價為“OUV僅保護管理狀況不達標”的項目時，委員會普遍認為：①價值標準和真實性已經滿足，保護管理的其他要求無須在列入前全部達到；②借助列入后的世界遺產平臺和品牌效應，能夠使遺產地獲得更好的保護和管理；③締約國對咨詢機構的建議已經做了認真/積極回應，相關規劃/評估/調整已經或正在完成；④締約國能力有限，需要在申報成功后更好地獲得國際援助。

咨詢機構和委員會在對待保護管理狀況的態度上存在明顯差異。在2005年以后，咨詢機構試圖遵照《操作指南》以同等重要性來評估價值、真實性完整性和保護管理狀況，但這本身就存在操作上的困難。如前所述，OUV三大支柱并非并列關系，而是有一定的遞進層次（圖12）。這種區分被委員會進一步利用、默認劃分了明顯的權重：標準的重要性＞真實性完整性的重要性＞保護管理狀況的重要性。與此同時，他們的發言中，經常出現“因價值標準符合，所以提名地具有OUV”這樣的表述。這說明，大部分委員會其實并未真正理解“三大支柱”共同支撐OUV，更多的情況下依然延續著“OUV=價值標準”的傳統思路。保護管理狀況的相關要求，甚至于真實性完整性要求都被消解，這固然與OUV三大支柱的內在屬性有關，同時也與不同委員會的專業水平參差不齊以及近年來越發明顯的委員會政治化傾向密切相關。

不應否認，符合的標準的確是提名地列入世界遺產名錄的基礎，提名地必須具有突出普遍的“價值”才有列入的可能性；但自2005年開始，世界遺產中心、咨詢機構和其他獨立專家就越來越認識到，OUV的定義會隨著時間推移而發生演變。這種演變既發生在對價值標準的運用中，也發生在OUV作為一個系統的內涵擴展上。作為一個專有名詞，“突出普遍價值”不再僅指通過對比分析辨識出的特有意義和客觀屬性，而是成為一個綜合指標體系：不僅包括價值基礎，也包括價值載體的保存狀態（真實性完整性），更應考慮到價值的延續，即保護管理狀況。事實上，對OUV定義演變的思考早在20世紀90年代就已經開始。ICOMOS專家喀麥?。–hristina Cameron）女士曾經在2005年就全球戰略的實施進行回顧分析，最后提出了關于世界遺產的幾個“終極”問題[3]：OUV是否應該有門檻（threshold）？世界遺產名錄的數量是否應該有上限（cap）？申報會出現自然的停止（cutoff）嗎？她認為，從理智出發，是的；但這取決于OUV的定義。《公約》的核心在于保護和國際合作，如果委員會和締約國愿意不斷深入地展開保護，那么OUV定義向著系統指標體系和“最佳的代表”（representative of the best）方向地演進則是不可避免的。而如果締約國認為遺產數量過多而已經出現了管理困難的問題，或世界遺產相關專項資金已經難以維持保護合作的繼續進行，那么OUV的演進則必然朝著提高限制的方向進行。

從2005年至今十幾年的實踐來看，在全球經濟下行的背景下，越來越多的國家將世界遺產當成重要的文化資源和可持續發展的驅動力之一，世界遺產項目的熱度只增未減。雖然目前的確出現了因遺產地數量過多、資金短缺而管理困難、世界遺產中心和咨詢機構工作難度加大的情況，并因此于2016年修訂《操作指南》、出臺了“一國一項”的申報限制政策，但稀缺的名額似乎更加刺激了締約國成功申報的決心，許多締約國往往花費更多的人力、物力和時間來準備提名地的申報，而一些文化遺產的申報項目除了具有文化意義外，還對締約國具有深層的政治和社會意義。在這種情況下，締約國對于一些沒有直接列入的文化遺產項目的接受度更低，專業化往往妥協于政治化傾向，而保護管理狀況要求也隨之消解。

3.2 OUV定義中加入保護管理狀況后對遺產地狀況的跟蹤

另一個值得關注的問題是，對于這些ICOMOS和委員會對OUV第三支柱認知出現分歧、由“R”變“I”的遺產地，其保護管理狀況是否在列入后得到了提升？筆者選取2014年第38屆遺產大會的情況進行了為期5年的跟蹤（圖13）。研究發現，在提名地已經列入世界遺產后，咨詢機構督促締約國完善保護管理狀況的常見手段包括要求締約國自主提交保存狀況報告、建議邀請咨詢機構進行咨詢或考察任務、要求締約國補充完善相關缺失環節等。其中，比較能夠了解真實情況的咨詢機構任務（mission）為建議性（recommend）內容。對于持續影響遺產地價值、安全或未執行決議的情況，咨詢機構和委員會在以決議形式將其列入瀕危之前，主要以表達“遺憾（regret）”和繼續不斷督促（urge）為主要手段（表1）。

表1 2014年第38屆大會上因更改決議而列入的遺產地保護管理情況跟蹤

從結果來看，經過為期5年的跟蹤，在2008年列入時保護管理狀況曾被ICOMOS質疑的遺產地中，有3處遺產地較為認真地執行了決議中的建議，并獲得委員會褒獎；有3處作出了一定努力，但效果有限；其余4處均未達到理想效果。而在獲得褒獎、真正改善了遺產地保護管理狀況的案例中，歐洲和北美的締約國占到多數，在保護管理狀況依然存在較大問題的案例中，則以阿拉伯地區的締約國為主（圖14）。事實上，統計2007—2018年這12年的數據，“帶病列入”的遺產地，即保護管理狀況存在問題但被委員會更改決議而列入的遺產地，其區域分布“先天”具有一定的差異：亞太區域存在保護管理問題的遺產地數量最多，其次是阿拉伯地區、拉美地區和非洲地區，而歐洲和北美“帶病列入”的遺產地數量最少。

這與區域經濟發展水平和締約國能力建設不無關系，在歐美等較為發達的締約國，遺產保護的意識、方法和管理人才培養、能力水平都較為完備，締約國能力建設水平較高，存在保護管理相關問題的遺產地數量自然較少。即使有問題，也能在ICOMOS和世界遺產中心督促下快速改善。而對于經濟欠發達地區，尤其是戰亂、沖突地區，保護管理狀況存在問題的遺產地數量本身較多，即使委員會更改決議將其列入，因締約國經濟、政治環境和能力水平，其保護管理狀況的改善也十分有限，這一定程度上對世界遺產名錄的可信性造成了影響。

4 結束語

保護管理狀況的要求與OUV之間的關系自1998年被提出討論，至2005年通過《操作指南》修訂版公布，與符合的標準、真實性與完整性要求共同成為OUV的三大支柱之一。其被納入OUV的初衷是為了提升申報項目質量，更好地保護遺產地價值，并保持世界遺產名錄的可信性和代表性。這樣的目的和方式也得到了世界遺產中心、咨詢機構、締約國的一致認同。然而縱觀這12年來的申報實踐，上述目的并未達成。從近10年來所有因保護管理狀況未達標而被要求“補報”的項目無一例外在遺產大會上被委員會更改決議為“直接列入”的事實，甚至可以說，對世界遺產品牌的專業性起到了一定負面效果。而就對于“帶病列入”遺產地的跟蹤研究，在列入世界遺產名錄后，位于欠發達地區、能力建設不夠締約國的遺產地，其保護管理狀況改善也十分有限，這也影響了世界遺產名錄的可信性。

筆者認為，若OUV的定義維持不變，或許應該明確三大支柱各自的權重，通過較為精準的量化手段，使咨詢機構的建議更為科學，以對抗和平衡委員會的政治化傾向。而從對過去的反思和未來世界遺產項目的可持續發展來說，回歸《威尼斯憲章》的現代理性主義，去掉保護管理狀況要求、使OUV回歸原初的“價值”定義，也不失為一種方法：即在申報環節僅需要考慮提名地是否符合至少1條的價值標準及載體的現狀是否保持著真實性和完整性，而不需達到保護管理的完美狀態；同時，對列入瀕危世界遺產名錄、從名錄上除名的程序和要求加以明確和完善，根據反應性監測和保護狀況定期報告，若在一定時間內遺產地狀況不能改善或持續惡化，則啟動列入瀕?；虺绦?。這樣將保護管理狀況從申報的瞬時要求變成列入名錄后的持續要求和瀕危至除名的門檻，許能對世界遺產名錄的動態平衡和可信性、專業性有所裨益。