近5年咨詢機構與委員會對世界遺產申報評估意見的差異及原因

史晨暄

（清華大學建筑學院國家遺產中心，北京 100191）

在2018年第42屆世界遺產委員會會議上，沙特阿拉伯申報的“阿爾阿薩綠洲：不斷進化的文化景觀”①Al-Ahsa Oasis, an Evolving Cultural Landscape.經委員會審議，由專業咨詢機構②《操作指南》規定，世界遺產委員會的咨詢機構包括：ICCROM（國際文物保護和修復研究中心）、ICOMOS （國際古跡遺址理事會）以及IUCN（世界自然保護聯盟）。建議的“不予列入（not to inscribe）”直接修改為列入《世界遺產名錄》（以下簡稱《名錄》），引起了多方面關注。在此次會議上，類似的案例還有德國曾多次申報的瑙姆堡大教堂③Naumburg Cathedral.，它同樣在以往ICOMOS3次評估建議均為“不予列入”的情況下，由本次委員會審議列入《名錄》。

上述申報項目的審議體現了世界遺產委員會與咨詢機構評估意見之間的差異。這種差異在歷次世界遺產會議上都存在，不過在2018年表現得尤其突出。往屆會議大多把咨詢機構建議“要求重報（deferral）”或“要求補報（referral）”的項目列入《名錄》，而2018年會議直接把專業機構建議不予列入的項目列入《名錄》，這意味著委員會對專業機構意見的根本性否定。近年來，類似情況僅在巴勒斯坦申報項目中出現過，且均為緊急情況下的申報，而2018年這種分歧出現在兩個正常申報的項目中，這是小概率事件還是大變化的序幕？[1]本文回顧了過去5年世界遺產申報項目中專業咨詢機構建議與委員會會議決議之間的差異，并對這種分歧的產生原因進行了探討。

1 當前世界遺產申報項目評估中面臨的矛盾

1.1 世界遺產委員會與咨詢機構的職責

1.1.1 世界遺產委員會

現行《實施世界遺產公約的〈操作指南〉》（以下簡稱《操作指南》）[2]規定，世界遺產委員會的職能包括根據締約國遞交的《預備名錄》和申報文件，按照《世界遺產公約》（以下簡稱《公約》）把遺產列入《世界遺產名錄》。委員會有權決定一項遺產是否應被列入名錄（inscribe），或是要求補報（referral）或重報（deferral）。

1.1.2 咨詢機構

世界遺產委員會的咨詢機構包括：國際古跡遺址理事會（ICOMOS）、世界自然保護聯盟（IUCN）、國際文物保護和修復研究中心（ICCROM）。ICOMOS和IUCN承擔世界遺產申報項目評估。他們的意見分4類：①建議無保留列入《世界遺產名錄》；②建議不予列入《世界遺產名錄》；③建議補報；④建議重報。咨詢機構向委員會呈遞評估報告，并以咨詢者的身份列席世界遺產委員會。

1.2 世界遺產申報項目評估內容

《操作指南》規定，如果遺產符合一項或多項突出普遍價值的評估標準，委員會將會認為該遺產具有突出普遍價值（outstanding universal value, OUV）。但《操作指南》又指出，依據標準（i）至（vi）申報的遺產須符合真實性的條件；而所有申報列入《世界遺產名錄》的遺產必須滿足完整性條件。列入《名錄》的所有遺產必須有立法保護及管理計劃。

由上可見，突出普遍價值及其所遵循的標準、真實性或完整性狀況、現行保護管理情況及未來保護管理要求這3個方面構成了未來世界遺產項目保護管理的基礎，這3點即突出普遍價值（OUV）的三大支柱，在遺產申報與評估中缺一不可，否則將無法保證項目列入《名錄》后其價值的保持。

1.3 世界遺產申報審議的問題和矛盾

《操作指南》明確指出，“委員會的決定應基于客觀和科學的考慮，為此進行的任何評估工作都應該得到徹底和負責的貫徹。”然而，近5年世界遺產委員在審議申報項目時都大規模修改了咨詢機構的建議，并且這種修改的比例在近5年內呈逐漸上升的趨勢。2018年委員會修改咨詢機構建議的比例最高，達到了53.57%。這說明對超過半數的申報項目，委員會的意見與咨詢機構的意見都出現了分歧。這種分歧已不再是偶然和個別的現象，而成為申報項目審議中面臨的普遍問題（圖1）。

阿爾阿薩綠洲（圖2）這個來自沙特阿拉伯的文化遺產申報項目，包括花園、運河、泉水、水井、排水湖以及歷史建筑、城市機構和考古遺址，遺產類型為文化景觀。遺產地代表了海灣地區從新石器時代到現在持續不斷的人類定居遺跡。這里擁有250萬棵棕櫚樹，是世界上最大的綠洲，形成獨特的文化景觀，是人類與環境相互作用的典范，于42屆大會上根據標準（iii）（iv）（v）列入《名錄》。

對于這個項目的評估，ICOMOS給出了全面否定的評價。ICOMOS認為[3]，雖然這里自公元3—4世紀就有人類居住，但是隨著時代發展，現代灌溉設施取代了傳統的水資源管理方法，現存的綠洲已不能反映出傳統文明、做法和面貌。伴隨社會變革，市場經濟取代了社區的管理方法，尤其是城市的迅速增長，使得綠洲已不能體現人與自然的關系。類似的綠洲在阿拉伯地區有很多，比較研究不能證明這里具有OUV，也不符合任何一條標準，且不滿足真實性和完整性的條件，因此ICOMOS建議不予列入。

但是在申報審議環節，委員會的意見卻與ICOMOS相悖。科威特代表明確提出，雖然ICOMOS對這個項目給出了否定評價，但是委員會可以決定最終的結果。科威特代表提出很多國家不理解綠洲的意義，因為他們的生命中沒有綠洲存在。綠洲為這里的人們提供了生命延續必需的水資源，使得他們在惡劣的氣候下生存了2 000多年，發展出眾多的文化。這里或許不是人們印象中典型的文化景觀，但是它也具有OUV。布基納法索、巴林、中國等國代表強調了這里對于人類文明的貢獻，并指出這里處于沙漠、山脈和海洋的交匯之處，發展出獨特的文化，展現出人類不斷適應自然的能力。澳大利亞代表提出，較好的處理方式是要求補報，但是委員會以達成共識為主旨，因此也同意多數代表的意見支持列入《名錄》。因多數委員國同意列入，這個項目成功列入《名錄》。

以上這個項目的審議反映出委員會和咨詢機構意見的根本性差異。這不是對于真實性、完整性以及保護管理計劃是否在列入時必須滿足要求的探討，而是對于遺產突出普遍價值是否存在的分歧，對于標準實施的不同判斷。OUV是世界遺產存在的基礎，而委員會完全拋開了咨詢機構的評估意見獨立評價申報項目的OUV，并得出與咨詢機構徹底相反的結論，其科學性和客觀性值得反思，這直接關系到今后《名錄》的可信度和世界遺產事業的聲譽。

2 近5年咨詢機構的評估框架及其一致性

下文將選取5年來（2014—2018年）咨詢機構與委員會對申報項目存在意見差異的案例，研究范圍是咨詢機構給出要求重報、要求補報、不予列入這幾種建議，而委員會將其列入《名錄》的申報項目。

本文統計了咨詢機構對他們是否滿足OUV三大支柱的要求、是否符合各項評估指標所做出的評估結果。事實上，統計結果顯示出的規律性闡釋了咨詢機構對申報項目的評估邏輯，以及咨詢機構評估的前后一致性。 在對應OUV三大支柱的各項指標的評估當中，對于突出普遍價值的評估（包括價值識別、標準的使用、比較研究）處于首要地位，決定了申報項目是有可能列入（或以后列入）還是毫無可能列入。而真實性、完整性及保護管理方面的狀況，也是列入不可缺少的考量條件，這決定了項目是立即列入還是需要重報或補報。咨詢機構近5年的評估狀況具有前后一致性，其展現的規律基本保持不變。而咨詢機構的許多評估建議都被委員會改變。對這部分案例的研究則有助于展現締約國理解委員會和咨詢機構的評估標準差別。

2.1 評估指標與OUV三大支柱的關系

對2014—2018年這5年以來咨詢機構對申報項目的評估文件進行歸納，可以看出，ICOMOS和IUCN對于申報項目主要評估指標（表1）。文化遺產申報項目的評估共計10項指標，分別是比較研究、OUV、標準、完整性、真實性、邊界和緩沖區、保護、保存、管理、監測。自然遺產的評估包括7項指標，不含真實性、保存狀況和監測。這些指標分別對應《操作指南》中規定的遺產項目具有OUV必須滿足的3個方面要求④見1.2節世界遺產申報項目評估內容。，可以將這些評估指標與OUV的三大支柱關聯起來，這是咨詢機構建立評估指標的基礎。OUV的三大支柱在評估中具有相等的重要性，因此將各項指標分為3組，每組的權重相當。

2.2 評估邏輯與前后一致性

下文使用了OUV三大支柱與10項評估指標相結合的評分體系來展示咨詢機構的評估方式和結果。在這種評分體系中，總分為3分，OUV的三大支柱各占1分，以體現其并列的重要性。在三大支柱內部，又細分成10項評估指標。根據每部分內容相關指標的多少，計算每項指標的分值。一項指標完全滿足時得滿分，部分滿足時得到一半分值，而完全不滿足時得0分。如果10項指標全部滿足，則項目得到3分，這樣的項目會咨詢機構被建議列入名錄。如果10項指標全都不滿足，得到0分，會被建議不能列入名錄或者要求重報（如果項目存在潛在的突出普遍價值）（表2）。

在2014年的第38屆會議上，共審議36個項目。咨詢機構建議推遲列入、發還代議或不能列入的有17個項目，其中12個項目的決議被委員會修改為列入。要求補報的項目平均分為2.57，全部滿足比較研究、OUV、真實性及完整性指標，部分的滿足標準及保護管理指標。建議重報的項目平均得分為1.17，對大多數指標都部分滿足，對少數指標完全滿足或完全不滿足。不予列入的項目得分為0分，各項指標都不滿足。

2015年第39屆大會上，咨詢機構建議被改變從而列入名錄的項目有6個，全部為建議要求補報的項目改為列入。平均得分為2.55分，分布在2.1～2.8分的區間中。

2016年的委員會第40屆會議上共審議27個項目，咨詢機構建議推遲列入、發還代議或不能列入的有14個項目，其中9個項目被委員會改變為列入。建議要求重報的項目平均得分為0.84，分布在1.58～0.20分之間。建議要求補報的項目平均分為1.25分。2017年第41屆會議上委員會將咨詢機構建議的1項要求補報和7項要求重報的項目列入《名錄》，將1項咨詢機構未做建議的緊急情況下申報的項目列入《名錄》。要求重報的項目平均得分0.66，分布在0.17～1.86分之間。要求補報的項目得分為2.9分。

2018年咨詢機構建議為要求重報、要求補報或者不予列入的項目，最終有9個被委員會列入《名錄》，其中5個建議要求補報，2個建議要求重報，2個建議不予列入。建議不予列入的項目平均分為1分，建議重報的項目平均得分為0.5，建議補報的項目平均得分為2.22分，分布在2.00～2.33分之間。

綜上所述，2014—2018年這5年間，被咨詢機構建議為列入、重報、補報及不能列入的項目，其OUV三大支柱的總分值評估結果如圖3所示。咨詢機構建議要求補報的項目根據OUV三大支柱評估得到的總分值有4年在2分以上，有3年在2.5分以上，5年以來平均分為2.30分，說明要求補報的項目得分率高達77%，滿足10項指標中的大部分內容。建議為要求重報的項目，總分值有3年在1分以下，5年平均分為0.88分，得分率只有29%，說明要求重報的項目大部分評估指標不滿足。建議為不予列入的項目，5年來有共3項：有2項得分為0；1項得分為2（即瑙姆堡大教堂）；5年平均分為0.67分，得分率只有22%。

2014—2018年這5年間，被咨詢機構建議為列入、重報、補報及不能列入的項目，其突出普遍價值以分值表示的評估結果如圖4所示。咨詢機構建議要求補報的項目，突出普遍價值平均分值有4年在0.9分以上，5年平均分為0.92分，接近滿分（1分），說明只有突出普遍價值及適用的標準基本得到肯定的項目才會得到要求補報的建議。而咨詢機構建議要求重報的項目，突出普遍價值分值均在0.5以下，5年平均分為0.24，說明相關指標存在較大問題。咨詢機構建議不予列入的項目，5年來突出普遍價值的分值均為0分。

2014—2018年這5年間，被咨詢機構建議為列入、重報、補報及不能列入的項目，其真實性完整性以分值表示的評估結果如圖5所示 。咨詢機構建議要求補報的項目，真實性完整性有4年得分在0.9分以上，5年平均分為0.78分，說明真實性完整性滿足要求，才會建議補報。而要求重報的項目真實性、完整性5年來得分均在0.5分以下，平均分為0.15分，說明真實性、完整性都存在重大問題。不予列入的項目真實性完整性5年平均分為0.25分。

2014—2018年這5年間，被咨詢機構建議為列入、重報、補報及不能列入的項目，其保護和管理狀況以分值表示的評估結果如圖6所示。咨詢機構建議要求補報的項目，保護管理狀況有3年得分在0.6分以上，5年平均分為0.58分，說明保護管理存在少量問題，但大體狀況良好。咨詢機構建議要求重報項目，其保護管理狀況得分均在0.5分以下，平均分0.40分，說明存在一定問題。而不予列入的項目保護管理平均分為0.25分，說明多數不滿足要求。

2.3 評估結果與OUV三大支柱的影響

由以上對近5年咨詢機構評估結論的分析可見，在OUV三大支柱的評估當中，突出普遍價值的評估處于首要地位，比較研究、OUV的識別和標準的使用這3項指標可以被視為世界遺產評估的核心，決定了咨詢機構建議的基礎。只有突出普遍價值已經得到認可或潛在的存在，才有可能評估為建議列入或在未來有可能列入（即要求重報及要求補報）。如果突出普遍價值完全得不到認可，則不會建議列入。而在突出普遍價值得到認可或潛在存在的情況下，OUV三大支柱中的另外兩項（真實性和完整性、保護和管理狀況）也具有同等的重要性。這兩項決定了具有突出普遍價值的項目是可以立即列入還是需要等待補報甚至重報。

對近5年咨詢機構評估報告的歸納可見，比較研究、OUV的識別和標準的使用這3項指標若完全都不滿足，則咨詢機構會建議不能列入或要求重報（如果突出普遍價值是否潛在存在）。這3項指標若部分得到滿足，才有可能建議要求重報或補報。而這3項指標全部滿足，才有可能建議為列入或要求補報（如果需要補充缺少的信息）。具有OUV的申報項目如果緩沖區和邊界有問題，也往往會被要求重報（圖7）。

瑙姆堡大教堂 （圖8）為德國申報的文化遺產，第42屆會議上由咨詢建議的不予列入變為列入。它歷經3次申報，按照委員會的要求對申報進行了各種調整，然而咨詢機構的評估意見3次都是不予列入。世界遺產委員會則每次都制定了鼓勵性的決議，歷經要求重報、要求補報而最終使其列入《名錄》，依據標準（i）（ii）。這一案例的申報歷程清晰地體現出咨詢機構在申報評估當中對于OUV三大支柱的權衡，即將突出普遍價值置于首要位置。這一申報項目的突出普遍價值始終沒有得到咨詢機構的認可，因此3次申報的評估建議都是不予列入。2018年的第3次申報評估中，對于OUV三大支柱中的另外兩項（真實性和完整性、保護和管理狀況），ICOMOS都給出了完全肯定的評估，然而最終的評估建議仍是不予列入，而非重報或補報。這說明OUV三大支柱在評估中沒有互補的關系，而是每項獨立的評估，其中突出普遍價值的評估具有決定性作用。

2015年瑙姆堡大教堂及周圍環境作為文化景觀申報⑤申報為瑙姆堡主教堂與薩勒河及甕施特魯特河景觀——中世紀盛期政權領土。。ICOMOS認為比較研究的框架不恰當，比較對象有遺漏，申報的整體性不足，代表性不夠，建議為不予列入。然而委員會認為該遺產地對表達中世紀歐洲歷史有重要意義，具有潛在的OUV，同時指出不能忽略遺產地利益相關者的強烈意愿，決議為要求重報。

2017年這里申報為文化景觀類型系列遺產⑥瑙姆堡大教堂和薩勒河流域的“中世紀盛期”文化景觀。，ICOMOS亦不認可相關價值，建議仍為不予列入。委員會認為這里的建筑、文化和壁畫都代表了突出的價值，在地中海區域無與倫比，應該申報其中價值最高的瑙姆堡大教堂，決議為要求補報。

2018年這里申報為瑙姆堡大教堂，ICOMOS仍不認可其藝術突出性，也不認同其文化交流和典范意義，認為其沒有OUV，建議為不予列入。在審議環節中，委員會則直接質疑ICOMOS是否執行往屆委員會的決議，并對ICOMOS就這一申報給予否定性評價表示不理解。委員會提出，該項目根據上兩次會議決議修改了申報，而往屆會議決議是要求重報和要求補報，說明委員會已認可了教堂具有潛在的OUV，今年應基于此討論，并要求ICOMOS執行委員會決議。然而ICOMOS則表示，咨詢非常尊重委員會的決議，但是有責任做謹慎的評估。在咨詢了很多領域的專家之后，從專業的角度只能給予這樣的結論。ICOMOS明確指出，對于一個申報項目，無論要求重報還是要求補報的決議都不能證明其OUV存在或滿足標準，只是說明其具有OUV的可能性，只有項目列入《名錄》，才證實了OUV的存在。最終委員會將其列入《名錄》，由此肯定了瑙姆堡大教堂具有OUV。

這個項目先后申報3次，申報主題、價值闡述、區劃發生了巨大變化，然而咨詢機構的評估建議3次都是不予列入，具有前后一致性。值得注意的是，在2018年的咨詢機構評估報告中，ICOMOS對于這個申報的真實性、完整性、邊界和緩沖區、保護和保存狀況、管理、監測等指標全部給出了肯定的評價，然而對于比較研究、OUV的識別和對標準的使用這3點全部給出了否定的評價。由此ICOMOS的評估建議仍是不予列入，而非重報或補報，這說明并沒有因為真實性、完整性和保護管理的方面達到要求就承認它部分的或者潛在的具有OUV。OUV的評價指標與真實性、完整性和保護管理的評價指標是并列的關系，并不存在互為補充的關系。同時，突出普遍價值得到識別、符合標準、經過比較研究并得到認可這3點是項目能否在現在或者未來列入《名錄》的基礎。它們是由遺產本體的性質決定，并且不可能通過劃定邊界、立法保護、加強管理、定期監測等方面的加強而得到改變。如果OUV目前不能得到承認，并且也不存在任何潛在的可能，咨詢機構就會建議不予列入。

3 近5年委員會對咨詢機構意見的修改及其“正當性”

3.1 委員會修改咨詢機構意見的情況統計

由對2014—2018年這5年來委員會審議申報項目的狀況進行梳理得知，5年來咨詢機構對申報項目給出不予列入、要求重報或要求補報這樣的否定性建議比例逐漸提高。同時，委員會對咨詢機構意見的修改狀況也日益加劇。這反映了矛盾相互作用的兩個方面。在這雙重影響的作用下，5年來申報項目列入《名錄》的比例反而有所下降（圖9～圖11）。

一方面，隨著世界遺產項目的不斷增加，為了保證《世界遺產名錄》的可信性和世界遺產項目突出普遍價值的保持，咨詢機構的評估正在變得越來越嚴謹和苛刻；另一方面，教科文組織賦予人類共同遺產的特殊意義，締約國借助世界遺產項目尋求國際認可與地區社會經濟發展的強烈需求，加之世界遺產委員會對世界遺產保護運動的整體理解和認識角度，這多種力量交織在一起，造成了委員會對咨詢機構的意見屢屢修改，將大量得到否定性建議的項目列入《名錄》。

這種現象反映了多方面利益相關者對于世界遺產項目不同的理解，不同地區、締約國的社會經濟發展水平的差異以及對遺產的不同理解和保護專業技能，也受到國際政治和國家間關系的影響。只要世界遺產保護運動繼續存在，這種委員會和咨詢機構的意見分歧與矛盾就不可避免，它也成為不同締約國參與世界遺產保護國際對話的一種渠道，推動世界遺產概念不斷向前發展和保護實踐水平提高。

3.2 委員會修改咨詢機構建議的理由及典型案例

通過對5年來委員會在申報審議環節的討論記錄進行梳理可以得知委員會將咨詢機構建議不予列入、要求重報或要求補報的案例列入《名錄》時所援引的理由。這些理由可歸納為9個類型，按使用次數排列出優先順序如下：使用次數最多的理由是項目有毋庸置疑的OUV，其次是強調文化多樣性與特殊性，再次是申報項目代表了人類價值交換和文明對話，因而象征或可以促進人類和平與團結。

(1)對于許多申報項目是否具有OUV，委員會與咨詢機構有著不同的理解。咨詢機構識別出OUV主要依靠全球性的比較研究和對評價標準的應用；而委員會部分成員國有時出于直觀感受和感性認識來判斷申報項目的OUV。咨詢機構由于自身的歷史和構成等原因，其進行全球比較研究的框架仍不可避免地存在一定以歐洲為核心的色彩，對于真實性、完整性和保護管理狀況的衡量也以歐洲的文物保護理念為基礎，具有一定的局限性；而委員會的構成則反映了更加豐富的視角，尤其是對于某些地區、宗教和文化身份的認同，又導致對OUV特殊性的過度強調，也使得其認可的OUV具有一定的相對性，普遍性不足。

(2)委員會非常重視反映人類價值交換和文明對話的項目，例如某些項目是多文化、多宗教的代表，多種族和諧相處的社區等，這些項目都具有一定的精神意義和象征性，象征了文化間的理解與人類的團結，體現出寬容的力量。它們的申報和列入可促進地區和平與穩定，富有政治意義，從而服務于教科文組織（UNESCO）通過世界遺產運動促進和平與發展的目標。因此這些項目雖然存在價值與比較研究、真實性、完整性及保護管理諸多方面的問題，但仍能夠通過委員會的討論，并得以列入《名錄》。

(3)委員會討論中也屢屢列入反映出人類與自然和諧共處的項目，即文化與自然交互作用的產物，因為這體現了《世界遺產公約》的獨特性，將文化與自然的保護結合到一起的創造性。這樣的項目不屬于UNESCO其他的文化或自然保護公約的應用范疇，而受到《世界遺產公約》的保護。

各條理由在近5年申報項目審議中，委員會改變咨詢機構建議從而列入的項目中（圖12）。

2014年的委員會討論中，改變咨詢機構的建議使用最多的理由是促進世界和平與反映了文化多樣性，各使用6次，分別占改變建議項目的50%。其次的理由是強調項目有毋庸置疑的OUV，占5次，占改變建議項目的42%。

2015年委員會討論中，主要用于反駁咨詢機構意見的理由是評估的前后一致性，即以前有類似情況的案例列入，現在就可以列入。這個理由使用了4次，占將咨詢機構建議改變為列入的6個項目的67%。其次的理由是申報反映了文化與自然的互動，即體現了《公約》的獨特性，以及申報可促進地區和平與穩定，富有政治意義。這兩條理由各使用了2次，占33%。

2016年委員會討論中，反駁咨詢機構意見時使用最多的理由是申報有助于實施全球戰略并填補《名錄》空白，這個理由在將咨詢機構的建議改變為列入的9個項目中使用了6次，占67%。其次的理由是申報反映了人類價值交換與文明對話，因而象征了文化間理解與人類團結，共使用5次，占55%。再次是申報項目反映了文化多樣性與特殊性，代表了獨特文化的同時也屬于人類共同遺產的一部分，這個理由使用了4次，占44%。

2017年委員會討論時改變咨詢機構建議的首要理由是申報具有毋庸置疑的OUV，共使用5次，占全部改變建議項目的55%。這里體現出委員會與咨詢機構對OUV的不同理解。委員會認可的OUV包括對于當地人民具有重要的意義或在某個范圍內具有特殊性，而這些層次的價值在咨詢機構的評估中不被認為具有世界范圍內的OUV。其次的理由是反映了人類價值交換和文明對話，共使用4次。

2018年委員會討論中改變咨詢機構建議所使用最多的理由是強調申報具有毋庸置疑的OUV，使用了5次；其次是申報反映出文化多樣性以及在增加《名錄》代表性方面的作用，各使用了4次。對于OUV的識別，委員會討論中仍然認可了OUV的相對性與特殊性，而對于文化多樣性，委員會強調了特殊地域和自然環境所孕育的特殊文化的價值。同時，來自阿拉伯地區和非洲地區的申報都在填補《名錄》空白、增加地區代表性方面占有優勢，因此得以列入《名錄》。

由上闡述可見，具有特殊的OUV和反映出地區間文化交流與互動，這兩個理由在近5年中每年都被使用。代表著文化或生態多樣性、反映出人與自然的和諧共處、促進和平和這3個理由，在5年中有4年被使用。服務于全球戰略、保持評估方式的前后一致、促進地區發展這幾條理由，有2年或3年被使用。

以下用近5年委員會審議中改變咨詢機構建議的幾個典型案例，闡明委員會所強調的世界遺產的象征意義、對建設和平的作用、對當地人民的特殊價值及對于實施全球戰略的貢獻。這幾點原因在咨詢機構的價值評估體系中并未得到充分的考慮，卻是委員會改變咨詢機構評估建議時反復使用的理由和主要原因。

案例1土耳其申報的阿尼考古遺址文化遺產（圖13），于第40屆會議上由咨詢機構建議重報，委員會則依據標準（ii）（iii）（iv）列入。這個遺址包括住宅、宗教和軍事建筑，呈現了基督教和穆斯林王朝建設的中世紀城市特征，體現出這個地區從7世紀到13世紀建筑演變過程。它處于絲綢之路分支上不同商隊的重要交匯處。

咨詢機構認為[4]這個項目的描述存在諸多問題，照片、地圖和歷史闡釋都需要補充，比較研究和保護規劃值得改進，使用、監測和影響評估方面也存在不足，因此建議要求重報。委員會則認為這個項目對于不同文化間互動的象征意義決定它可以直接列入。因為這個地區受到多種傳統的影響，代表了不同的文化交融，反映了不同的文化和人民在幾個世紀間的互動。這種多文化項目值得鼓勵，因為文化間對話帶來多種文化之間的理解，從而實現和平。這個項目本身就代表了多種文化之美和團結，傳遞給后代一種美好愿望，那就是文化對話會戰勝暴力、隔絕與破壞。

這個案例鮮明地反映出咨詢機構與委員會在評價OUV時的不同視角。咨詢機構是從遺產保護的專業角度進行科學評估，而委員會則將UNESCO賦予世界遺產保護運動的、對于建設和平的象征意義置于首位，忽略其他因素，這是造成二者意見分歧的根本原因。

案例2 斯塔齊中世紀墓碑文化遺產申報項目是來自波斯尼亞和黑塞哥維那、克羅地亞、黑山共和國、塞爾維亞的跨國合作系列申報（圖14）。在第40屆會議上由咨詢機構建議要求重報，委員會則直接列入，依據標準（iii）（iv）。它包括28個遺址，代表了12世紀到16世紀歐洲墓石的地區特色，展現出歐洲的共同習俗及當地特別的傳統。

對于這個申報，咨詢機構認為[5]它的比較研究不充分，價值和所使用的標準也只得到了部分識別，完整性欠佳，保護管理也存在問題。它要求締約國重新判斷其OUV，將其置于社會文化和歷史文脈中進行比較研究，重新選擇組成部分，并加強其他保護與管理措施。委員會代表卻一致認為，這個跨國申報項目在象征歐洲文化身份及促進國家間團結與協作方面具有OUV，值得現在立即列入《名錄》。

委員會討論指出，這個項目代表著不同國家的共同遺產，象征著不同社區人們的共同文化身份（東歐文化身份）和文化間的共同歷史。當今世界的文化沖突依然存在，而各國在遺產方面的共同點證明了文化可以超越國界。四國的共同祖先象征了這種關系。申報的準備過程傳達出寬容、對話與文化間理解的普遍信息。四國有很多痛苦的回憶及不同的信仰，但保護可以加強文化間對話與友誼。為全人類而保護OUV是為了和平與未來，鼓勵各國共同建設和平、反對戰爭，是UNESCO的思想基礎。因此這個項目應該立即列入，以鼓勵四國繼續開展協作。

可見，委員會對于跨國申報之象征意義的強調導致將其列入《名錄》。這個項目是世界遺產所塑造的全球一體化概念和世界公民身份在東歐地區的應用。列入是為了促進四國繼續對話，貢獻于和平與團結。這是UNESCO發起世界遺產保護運動的初衷與基礎，然而這些因素在咨詢機構的價值評估中沒有得到考慮。

案例3 蔻瑪尼薩恩人文化景觀申報項目在第41屆委員會會議上審議。這個文化景觀（圖15）位于南非北部與博茨瓦納和納米比亞交接處。大片的沙地包含了從石器時代至今人類活動的證據，并聯系到蔻瑪尼薩恩人的文化以及他們在惡劣的沙漠環境下的生存方式。他們掌握了一套詳細的民族植物學知識，并發展出自己的文化實踐活動和世界觀，這些都聯系到特殊的地理環境。蔻瑪尼薩恩人文化景觀是這個地區獨特生活方式的證明，這種生活方式也在幾千年中影響了塑造了當地的景觀⑦http://whc.unesco.org/en/list/1545.。

南非的這個申報項目在評估環節被咨詢機構給出了要求重報的建議，卻經過委員會的審議決定直接列入《名錄》。咨詢機構[6]認為這個申報側重的是語言和本土知識體系，并不側重特定的有型遺產，它不符合所申報的標準（iii）、（iv）、（v）、（vi）中任何一條，也不符合真實性完整性要求，因此建議推遲申報。而委員會則提出，咨詢機構對申報項目存在誤解。這里是非常重要的一個文化場所，它與薩恩人及其文化直接相關。這不是通常意義上的有形遺產的價值，而是一種獨特的可以被感知的經驗，這對當地人民很有意義。沒有其他的場所可以與其相比，因此這里有OUV，在絕大多數委員國的支持下，這個項目最終根據標準（iv）、（vi）列入《世界遺產名錄》。

這個申報的審議反映出委員會與咨詢機構對于OUV識別的分歧。咨詢機構側重傳統的有形不可移動財產的價值評估及其相關的真實性與完整性判斷，而委員會則更強調遺產與人的關系，認可遺產對于當地人民的特殊意義，并將有形遺產聯系到其承載的文化、知識、世界觀與生活方式來賦予其OUV。

案例4薩珊王朝考古景觀（圖16）遺產地包含8個考古遺址，分布在 Firuzabad 省東南部的3個地區：Bishapur、Sarvestan和Sarvestan。這些帶防御設施的建筑、宮殿和城市規劃可以覆蓋了整個薩珊帝國時期（公元224—658年），當年這些地區都在帝國疆域之內。這些遺址中還包括由王朝創始人Ardashir Papakan建立的首都，以及其繼任者沙普爾一世的城市。建筑構造反映了對自然地貌的優化利用，見證了波斯和帕提亞文化傳統和羅馬藝術在伊斯蘭時代對建筑和藝術風格的重大影響⑧https://whc.unesco.org/en/list/1568.。

這是伊朗申報的文化遺產，于42屆會議上由咨詢機構建議要求重報，而委員會將其列入，依據標準（ii）、（iii）、（v）。對于這個申報，咨詢機構的評估[7]認為有潛在的OUV，但現階段并未在比較研究和標準使用中得到識別，且它的真實性、完整性、監測和管理體系都有欠缺，因此建議重報。而在委員會審議中，大部分委員國認為該申報作為薩珊王朝的誕生地和王朝權力的象征，具有突出的見證價值，同時也是獨特的考古遺址景觀，且對填補《名錄》主題和地區空白有所幫助，一致同意將其列入。由此可以看出，委員會對申報貢獻于全球戰略的重視，而這點在咨詢機構的價值評估體系中并未獨立得到衡量。這也是二者意見分歧的重要原因之一。

3.3 委員會與咨詢機構對OUV三大支柱的不同理解

近5年來,大量項目從咨詢機構建議的重報、補報變為列入，顯示出委員會對OUV三大支柱的側重點與咨詢機構不同。咨詢機構將價值標準、真實性和完整性、保護管理狀況視為申報列入《名錄》時缺一不可的條件，這在《操作指南》中也有明確規定⑨見1.2節世界遺產申報項目評估內容。。 而委員會則更關注于價值標準的論述及其在特定文化區域中的獨特性與代表性，往往在一定程度上忽略了遺產地保護管理狀況等現狀問題。委員會對于世界遺產象征意義的強調，超越了對遺產物質本體的重視。歷屆委員會反復提出，ICOMOS一旦通過比較研究認可了OUV和標準就可以將申報項目列入《名錄》，其他方面的不足可以通過后續報告的方式解決。不同的評價角度和方法，必然導致意見的分歧。對于真實性、完整性、保護和管理監測狀況不完全滿足要求的項目，通常咨詢機構會要求重報或補報，而委員會往往支持列入（圖17）。

對于2018年出現的將咨詢機構建議不予列入的項目直接列入《名錄》，則體現出委員會與咨詢機構對OUV和價值標準的不同理解。委員會認可文化多樣性及其蘊含的特殊的OUV，承認它們代表了獨特文化的同時也屬于人類共同遺產的一部分，從而讓某些特殊社區的文化得到國際肯定與接納。對當地人民具有重要意義的項目，或在某個地區范圍內具有特殊價值的項目，即便在咨詢機構的比較研究中不被認為具有世界范圍內的OUV，卻可以得到委員會的承認，從而列入《名錄》。

綜上，委員會對于突出普遍價值的特殊理解使得它對OUV三大支柱中的價值判斷一項把握較為寬松，而對真實性完整性、保護管理這兩項經常忽略不計，允許列入之后再進行改善。因此委員會對申報項目的評估結論與咨詢機構的建議經常存在分歧。

3.4 委員會修改咨詢機構建議與實施全球戰略的關系

《操作指南》要求咨詢機構協助實施全球戰略，即建立有代表性的、可信的、平衡的《名錄》。標準進行了一系列修訂，但是由于實施《公約》的歷史原因，目前的《名錄》仍然維持著來自歐洲和北美地區的項目列入過多的不平衡狀況。在近年的申報和審議中，某些來自社會經濟發展和保護技術水平欠佳地區的申報項目，在咨詢機構對真實性完整性及保護管理狀況的評估中得到重報或補報的建議，而這些地區也往往是《名錄》上代表性較低的地區。因此委員會的決議則往往傾向這些地區與遺產主題，以有助于實施全球戰略并填補《名錄》空白為理由，在申報不完全滿足要求的情況下，改變咨詢機構的建議將項目列入《名錄》。

3.4.1 委員會修改咨詢機構建議案例的地區與國家分布

圖18統計了2014—2018年因委員會修改咨詢機構建議而列入《名錄》項目的地區分布。總體而言，由于受到不同地區申報數目和申報質量的影響，委員會對咨詢機構意見的修改也反映出各地區申報與保護能力的差異。在5個UNESCO地區當中，通過委員會修改咨詢機構意見列入《名錄》項目數量最多的地區是歐洲和北美地區及亞洲和太平洋地區；通過這種修改列入項目最少的地區是拉丁美洲和非洲。阿拉伯地區的申報項目通過委員會改變咨詢機構建議列入《名錄》的數量可觀，遠遠超過與其在《名錄》上項目所占比例近似的非洲和拉丁美洲地區。而非洲、拉丁美洲和阿拉伯地區的項目在《名錄》上所占的比例自2013年至2018年卻沒有變化（圖19、圖20）。

各地區通過委員會修訂建議列入《名錄》的項目分布比例如下。雖然委員會以服務于全球戰略為理由將為數不少的項目違背咨詢機構的建議列入《名錄》，但是其結果卻對改變《名錄》的代表性收效甚微。當然這與《名錄》上超過1 000個項目的巨大基數以及歷史原因造成的地區間不平衡現象有關。通過近5年的申報與列入，歐洲和北美地區項目在《名錄》上所占的比例有輕微下降。

從委員會修改咨詢機構建議列入名錄的案例所屬的締約國來看，各締約國面臨的情況也有很大差異。5年間修改咨詢機構建議次數最多的國家為伊朗和土耳其，分別各有5個項目通過委員會修改咨詢機構建議而列入，各占5年間全部修改建議列入的44個項目的11%；其次為巴勒斯坦，有3個項目通過修改建議列入，占全部項目的7%；再次為中國、伊拉克、南非、印度、墨西哥、德國、沙特，各有2個項目通過修改建議列入，各占5%。這種情況說明，近5年的委員會對于某些國家的申報項目顯示出特別的支持，幾乎每年都改變咨詢機構的建議使其列入《名錄》，而這些國家主要集中在中東地區。這也許與近5年的世界遺產會議曾3次在中東地區召開有關⑩http://whc.unesco.org/en/list/1545.（圖21）。

3.4.2 委員會修改咨詢機構建議案例的類型和主題分布

從文化遺產、自然遺產、混合遺產名錄上所占的比例來看，委員會對咨詢機構建議的修改并未改變文化與自然遺產的巨大不平衡。由委員會的修改而列入《名錄》的文化遺產占全部修改建議項目的80%以上，甚至超過了《名錄》上文化遺產所占的77%。這說明委員會對文化遺產價值的理解非常寬泛，有更多的闡釋空間可以將文化遺產賦予突出普遍價值從而列入《名錄》（圖22、圖23）。

在2013—2018年間委員會通過修改咨詢機構建議而列入《名錄》的項目，按照2004年ICOMOS對《名錄》代表性、均衡性和可信性分析時所使用的類型框架[8]對這些項目進行分類，可以看到：這些項目列入《名錄》確實填補了一些代表性較低的遺產類型，最突出的就是文化景觀類型大量列入，尤其是熱帶森林、沙漠、濕地等不同環境中的聚落景觀反映出人類與環境的長期互動方式（圖24、圖25）。不過，《名錄》上代表性已經很高的歷史建筑與建筑群、歷史城鎮與村莊、考古學遺產等幾個類別也有較多項目列入，使得《名錄》代表性沒有太大改觀。

5年間通過委員會修改咨詢機構建議列入《名錄》的項目，以ICOMOS在2004年對《名錄》代表性進行分析時所使用的主題框架為衡量，可見這些項目分布的主題。在6個主題中，創造力的表達（14個）、對自然資源的利用（12個）、精神回響（6個）這幾個主題的有相當多的項目列入，而文化的聯系（3個）、人類運動（1個）與科技發展（1個）這幾個主題代表性較低（圖26）。

4 矛盾與變化對未來《名錄》的影響

4.1 多方面相互作用的結果

世界遺產的申報和審議是多方面因素共同作用的結果。咨詢機構支持委員會的工作，委員會尊重咨詢機構的意見，確保《公約》的實施及《名錄》的可信性，本應成為世界遺產機制運行的基本規則。然而現實，咨詢機構和委員會存在著合作與對立。它們對OUV存在辯證的認識。無論咨詢機構還是委員會，作為由許多個體構成的整體，都存在復雜性和不確定性。

世界遺產是全球文化與自然保護運動中的旗艦項目，其遴選、評估和保護標準都應處于專業前沿水平，并以此確保《名錄》上項目的持久保護。咨詢機構作為專業團體，力求關注于客觀的標準，以嚴格實施的評估程序確保《名錄》的質量，維護世界遺產稱號的信譽。然而由于自身的產生發展背景及相關專家的構成，咨詢機構也存在著代表性與平衡性的問題，這在一定程度上會影響評估報告的立場與結論。加強咨詢機構能力建設并在內部實現平衡性與均衡代表性，才能讓評估意見更加科學客觀。

由締約國代表構成的世界遺產委員會則存在塑造國際形象和維護國際政治兩方面的需求。它強調締約國之間的團結與協作，主張給予鼓勵而非打擊性的意見，比咨詢機構更加關注國家的關系和政治性的決定。在委員會也無法達成共識的情況下，會用投票方式尋求一致[9]，使部分委員國的決定代替了其他國家的觀點。這導致在審議中委員會權利較大，而咨詢機構的權利受到限制，只能列席會議而不能參與投票和表決。這種運行機制造成了部分項目在不符合《操作指南》規定的情況下列入《名錄》。未來如能通過《議事規則》對委員會權利進行限制并賦予咨詢機構更多權限，才能使得審議過程更加嚴謹與合理。

對于締約國而言，世界遺產不僅意味著保護實踐，更意味著促進地區社會與經濟發展的重要資源。將申報項目列入《名錄》是多方參與和持久努力的結果，意味著在國際社會得到肯定，關系到民族自尊心和文化自信。作為遺產地的擁有者和申報項目的組織者，政府及相關團體的意愿在申報過程中反映出來，世界遺產帶來的利益和主權之爭不可避免，這些都會對委員會的決議產生影響。

4.2 OUV的特殊性質

參與申報與評估各方對OUV的不同理解是導致《名錄》建立中矛盾與分歧的深層原因。作為申報主體的遺產擁有者，作為建議提供者的專業咨詢機構，作為決議制定者的委員會，對OUV的認識存在差異。

OUV是客觀存在還是主觀判斷的結果？只能說，它是委員會將申報項目列入《名錄》時賦予遺產地的一種價值，其內涵和評價標準都隨《公約》的實施不斷變化。它這種性質決定了委員會可以對它不斷闡釋，從而改變咨詢機構給出的建議。在這個過程中相關各方對OUV的認識都在更新。

OUV的本意是突出的普遍價值。無論其內涵和外延怎樣擴展，普遍性始終是OUV的基礎，突出性是在具有普遍價值的前提下存在的。近年來隨著文化多樣性的概念的發展，委員會有時將普遍性與特殊性置換，將對普遍價值的認同縮小到對于特殊人群具有重要意義。這樣的遴選方式會造成《名錄》項目過度增長，對標準實施持續放寬減損《名錄》的代表性和可信性。

OUV的三大支柱中，突出普遍價值和適用的標準無疑是OUV存在的基礎，然而真實性和完整性也是判斷OUV必不可少的條件，保護狀況和管理措施則是長久保持OUV不可或缺的手段。《操作指南》明確規定這幾項在列入《名錄》時必須同時，然而委員會頻繁忽略相關內容，急于將保護和管理不滿足要求的項目列入《名錄》，會造成世界遺產項目的OUV得不到長久的保持。

4.3 未來的挑戰

伴隨世界遺產保護運動40余年的發展，尤其是“全球戰略”的實施，參與申報的國家不斷增加，《名錄》上項目的主題更加豐富，地理分布更加多樣，為世界遺產的概念和實踐注入了新的活力。然而世界遺產名號的價值能夠保持至今，正是基于嚴格的標準和締約國普遍認同的OUV，以及列入后可持續的保護狀況。如果放棄這些要求，即便有大量項目列入，世界遺產的聲譽必將降低，帶給締約國的社會經濟發展資源也會隨之減少。

全球戰略的實施應以加強比較研究和對過盛類型的限制為基礎，而非放松標準列入不滿足要求的低代表性項目。標準是衡量OUV的客觀條件，不可忽略。專業咨詢機構的能力建設固然需要，但它的權威性是實施《公約》的保證，委員會需從審議機制上保證咨詢機構的建議得到執行。而《世界遺產公約》專注于物質的、不可移動的文化和自然遺產，它可與UNESCO其他的文化和自然保護公約建立聯系，但不應該脫離自身的基礎。只有嚴格執行的標準，公正透明的程序，才能保證《名錄》的質量，從而實現世界遺產的永久保護和持續利用。