珠海舊工業用地補公策略探析

李吉墉

在珠海宜居城市的建設背景下，亟需對中心城區公共設施進行完善，本次研究通過中心城區舊工業用地轉型的契機，摸清舊工業用地現狀，探討舊工業用地用于補充公共服務設施和市政基礎設施的策略，解決中心城區公共設施難以落地的問題。

一、前言

在新時期的背景下，城市建設更加注重環境的提升和城市內涵的體現。城市發展轉向城市更新，通過盤活存量土地，對空間資源進行可持續利用。中心城區是珠海市城市發展比較成熟的地區，圍繞城市更新的各項宜居工作都在快速穩步推進。然而，中心城區的舊工業廠房較多，在舊工業廠房更新過程中，歷史問題錯綜復雜，產權糾紛日益增多，城市更新面臨巨大的時間、經濟和社會成本。如何利用土地增值收益的分享解決城市公共服務設施、市政基礎設施配套的資金來源和用地來源，同時又平衡土地權利人利益，成為城市發展和更新過程中的核心問題。

目前，珠海市已編制完成《珠海市城市更新專項規劃（2013-2020）》，對更新單元內的設施配套提出指引。就中心城區而言，舊工業用地用于補充公共服務設施、市政基礎設施的方法和途徑需進一步細化。為促進中心城區舊工業用地的轉型、解決中心城區設施用地不足的問題并得以實施，開展本次策略研究。

二、珠海舊工業用地現狀情況

通過對中心城區現有舊工業用地現狀情況開展詳細調查，充分了解舊工業用地的開發建設情況、周邊設施配套情況和企業轉型升級的意愿等，并結合相關規劃，明確舊工業用地現狀范圍。通過舊工業用地梳理，納入本次規劃范圍的舊工業用地更新規模為506.22公頃。其中工業區（集中成片、同屬一個工業區管理的工業用地集聚區）215.07公頃，占總舊工業用地的42.48%；村屬工業區（屬于村集體用地的工業）107.46公頃，占總舊工業用地的21.23%；零散工業（工業區和村屬工業區以外的其它工業用地）183.69公頃，占總舊工業用地的36.29%。

總體來看，現狀舊工業用地主要存在諸多問題，亟需通過城市更新進行產業轉型和環境改善，滿足未來中心城區的發展需要。主要有以下問題：建筑質量懸殊較大，臨時建筑、簡易廠房與永久建筑共存，低層與高層共存；環境品質參差不齊，園區管理較為完善、道路寬敞的工業區與各自為政、道路狹窄、環境臟亂差、有污染的村屬和零散工業形成鮮明對比；產業類型較為低端：存在污染環境、生產效益低的傳統產業；設施配套不夠完善，道路等級低、不通暢和消防隱患等問題。

三、珠海舊工業用地轉型升級的空間格局

中心城區舊工業區轉型更新應符合城市總體規劃、城市更新專項規劃的要求，嚴格控制人口規模和新增居住用地，落實設施配套，主導發展高端服務業和新型產業。綜合考慮區域產業空間關系協調、城市功能結構完善、生產要素優化組合、交通基礎設施以及環境約束等因素，結合城市總體規劃中心城區“一帶、兩軸、七心、五組團”的空間功能結構，確定中心城區舊工業區轉型的空間格局為“一帶、一軸、四心、五片”。

1.“一帶一軸”：東部地區創新產業集聚帶

以格力工業小鎮、前山商貿物流中心為帶動，以綜合整治為主，融合功能改變、加建擴建、局部拆建等方式“騰籠換鳥”，建設高品質創新載體，淘汰落后產能，大力發展與生產密切相關的研發、孵化、試驗、創意、無污染生產等創新型產業。

2.“四心”：吉大旅游服務中心、九洲商貿中心、香洲北研發中心和南屏文創中心

吉大旅游服務中心以酒店、會議會展、商業、文化服務為轉型方向，加強與港澳的現代服務業合作，打造多功能的城市綜合服務中心，提升城市旅游服務品味。九洲商貿中心重點轉型方向為商業、辦公、旅游服務，打造集酒店、辦公樓、購物中心、會議中心、會展中心、酒店式公寓于一體的城市綜合體集群。香洲北研發中心重點轉型方向為研發設計、商務辦公，結合現有產業基礎，促進產業鏈向高端發展，引導工業向高新技術產業研發設計和創新孵化、高端產業總部轉變。南屏文創中心重點發展文化創意產業，借鑒和依托V12文化創意產業園，打造珠海文化創意產業高地。

3.“五片”：界沖片、三溪片、上沖片、前山片、拱北片

界沖片重點轉型方向為高端制造和高端物流，依托前山商貿物流中心，結合現有產業基礎，繼續提升和延伸產業鏈，大力發展小家電、智能電網等高端制造產業。三溪片重點轉型方向為物流總部經濟、文化創意，依托前山商貿物流中心，融合“互聯網+”理念，大力發展電商總部基地；打造蘇曼殊文化創意產業基地。上沖片重點轉型方向為旅游服務、商貿，依托鳳凰山旅游小鎮和富力足球產業項目，結合舊村改造，發展旅游服務配套。前山片重點轉型方向為創新型產業、文化創意，鼓勵現有產業轉型升級，發展以產品設計、技術開發、加工制造、營銷管理和技術服務為主體的都市工業，融合創意設計，發展手辦等類型的文化創意產業。拱北片重點轉型方向為商業、商貿、餐飲、娛樂服務，引入新商業模式，通過舊工業轉型強化口岸地區商業中心功能。

四、珠海舊工業用地補公策略研究

1.一個中心——推行單元更新，減少“單打獨斗”的小地塊更新

（1）現實困境

根據《珠海市城市更新管理辦法》，更新單元內用于補公的獨立用地應不小于3000平方米且不小于拆除范圍用地面積的15%。由于目前大部分更新項目為小地塊更新，導致補公用地不足，僅進行廣場、綠地、公交首末站等設施的補充。

（2）解決思路

主要的解決思路是推行以片區統籌為基礎的單元更新，減少“單打獨斗”的小地塊更新，這是本次規劃策略的中心思想。以石花西一個更新單元為例，該地塊屬于拆建類更新單元，更新單元面積40.22ha，按15%的補公要求，補公面積為6.03ha，可以滿足部分設施的面積需求。參照深圳經驗，嚴格按照劃定的更新單元推進改造，盡可能集中補公用地，保障設施規模（深圳市通過法定圖則確定更新地區需補設施類型及用地規模，進行集中預留，并在后期更新規劃中進行落實）。

2.兩種主體——政府與企業兩種主體，形成不同的組合方式

（1）政府主導，政府建設

對于舊工業用地需要補充設施較多的片區，采用政府逐步回收、逐年提供的方式。

（2）企業主導，政府引導，政府鼓勵

單個企業或產權人設立開發協會進行更新，以產權人為主導，共同出資建設，土地整理后騰出用地用于建設公共設施，政府給予政策優惠和鼓勵措施。該模式與BOT模式有所類似。政府對這一基礎設施有監督權，調控權，特許期滿，簽約方的私人企業將該基礎設施無償或有償移交給政府部門。

（3）政企聯合，共同建設

實行政企聯合模式實施改造，界定政府和企業的職責范圍，促進開發效率。該模式與PPP模式有所類似。與BOT相比，PPP的主要特點是：政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深，企業對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。

3.三項保障——資金保障、政策保障、安全保障

（1）資金保障

政府設立專項資金，用于舊工業用地升級及公共設施建設；補公用地和補公基金相結合，推行補公方式多樣化。

（2）政策保障

對于提供公共設施的更新改造，可享受政策優惠：捆綁政策，具有公益性貢獻的允許提高容積率和異地轉移。補償政策，可采取貨幣補償、房屋產權置換的方式實行用地征收。淘汰政策，建立產業準入機制，以及劣勢產業退出機制。

（3）安全保障

推行棕地治理，清理毒地；設立專項資金，用于土地評價、污染治理等開支。