城市重點地段地下空間規劃實施途徑與對策探究

鄒大海，潘旭，龔丹丹

（蘇交科集團股份有限公司地下空間與建筑所，江蘇 南京 210019）

0 前言

城市規劃的實施途徑起于城市總體規劃明確用地范圍及功能，到該地塊實施方案報批通過為止，這一過程伴隨著規劃的不斷深入和項目的生成落地，是城市規劃得以實現的重要保證；這一過程在不同的國家、同一國家不同的發展階段，規劃實施過程往往大相徑庭。隨著經濟的發展和城市建設法制的完善，關于城市規劃的實施途徑，特別是城市設計實施途徑的探討一直不絕于耳。盡管從根本上講，規劃的實施不是由規劃設計人員和規劃管理部門來進行的，而是由整個社會來運作的，在此過程中，房地產業的發展與運作對城市規劃的實施起著相當重要的作用[1],并不代表規劃設計人員在城市規劃實施的過程中就無所作為，相反，規劃的實施必須從規劃文件編制的源頭有針對性地對開發企業的行為進行規范和完善。

近年來，城市地下空間開發利用進入了前所未有的高潮時期，尤其是城市中心區地下空間類型豐富、規模較大且需要相互連通，給城市地下空間規劃建設和管理帶來了挑戰。因此，為了地下空間開發有序、便于實施，需要對城市地下空間實施途徑進行研究，在地下空間專項規劃、核心區地下空間概念方案、概念方案成果轉化、公共地下空間實施方案設計這四個階段提出相應的實施對策。

1 地下空間專項規劃

地下空間專項規劃是城市總體規劃的重要組成部分，應基于對地下空間現狀的研究以及對城市一定期限內地下空間規模的發展預測，提出城市地下空間的開發戰略，并對地下空間開發利用的功能、規模與形態作出科學的規劃，同時提出地下空間開發利用的實施步驟，以使與城市保持系統協同發展。

各地出版發行的城市地下空間規劃相關規范標準中，均要求編制重點地段的地下空間開發利用的目標、方針、原則等內容。金華市早在2008年就編制了城市地下空間開發利用規劃，其中對城市開發的重點地段做了規劃和整合，其中多湖中心和燕尾洲區塊規劃為地下商業金融重點發展區和地下文化娛樂重點發展區，如圖1金華市地下空間開發利用規劃圖。

圖1 金華市地下空間開發利用規劃圖

針對城市地下空間開發利用總體規劃不直接指導項目設計，主要指導下階段城市規劃和城市設計工作的特點，本階段在考慮重點地區地下空間開發利用的目標、方針、原則基礎上，還需重點考慮如下問題：①劃定城市重點地段范圍。主要考慮城市商業中心、對外交通節點和旅游休閑節點等人流量大的地區，一般與軌道交通線網相結合，以道路與交通設施用地、綠地與廣場用地、商業服務業用地、辦公用地等為界線。②構建地下空間發展結構形態。根據地下空間中人流集中點位置，制定公共地下空間連通方案，形成點線面相結合的空間體系。③確定地下空間類型與規模。公共地下空間以滿足城市交通、人行連通、市政等公共需求為主，地下停車按城市配建標準考慮，地下公共服務設施根據城市公共設施規劃、人行活動特點、既有案例業態特點，有選擇的布置于城市地下。

2 地下空間概念方案設計

地下空間概念方案設計是城市設計的組成部分，長期以來，在城市設計的過程中，由于地下空間對城市形象影響不大，城市設計編制單位從業人員專業結構受限等因素，地下空間概念方案設計一直未受到足夠重視，從而導致城市重點地段地下空間實施難。因此，將地下空間概念設計納入城市設計或進行專門研究，是城市重點地段地下空間規劃得以順利實施的前提條件。

隨著金華市軌道交通的規劃建設和多湖中央商務區的發展，多湖中央商務區于2015年先后編制了城市設計（圖2）和控制性詳細規劃（圖3），對總體規劃中提出的多湖中心地段位置進行調整，由李漁路兩側調整至賓虹路燕尾洲周邊，形成江北、江南、多湖三區聯動發展的空間布局。于2016年又對燕尾洲區塊城市設計和整個商務區的地下空間實施規劃進行研究。

圖2 金華市多湖中央商務區城市設計鳥瞰圖

圖3 金華市多湖中央商務區控制性詳細規劃

配合燕尾洲區塊城市設計，如圖4燕尾洲城市設計鳥瞰圖，燕尾洲地下空間概念方案研究就此展開，如圖5燕尾洲地下空間概念方案鳥瞰圖，方案從地下空間解決城市中心區交通問題入手，結合東市街過江隧道和上位規劃提出的地下環路和遠期過江通道，形成近期能夠實施的地下環路方案，對于解決公共地下空間和出讓地塊地下空間的銜接問題做了充分的研究，同時對于地下環路與東市街過江通道地下互通進行設計。

圖4 燕尾洲城市設計鳥瞰圖

圖5 燕尾洲地下空間概念方案鳥瞰圖

地下空間概念方案需與城市設計相結合，或在城市設計基礎上進行專項設計，本階段概念方案在城市地下空間開發利用規劃重點地段的地下空間引導的基礎上，重點研究如下問題：①各類型地下空間平面與豎向布局，研究地下空間紅線退讓關系，開發深度。②地下空間建設時序，出讓地塊地下空間建設時序通常不受限制，重點研究公共地下空間建設時序，建設時序受軌道交通建設時間影響較大，確定地下空間需要協同建設的地段。③公共地下空間出入口位置和連通，公共地下空間主要出入口優先放在城市綠地和廣場，消防出入口會不可避免出現侵入周邊地塊的情況，需要收集周邊地塊資料。④公共地下空間施工組織，地下空間施工期間的交通組織、空間形式和施工工法互相影響，需要協調統籌。⑤公共地下空間開發模式與投資估算，城市地下空間優先考慮社會資本投資建設，估算地下空間開發投資的基礎上，還需結合城市地下空間出讓政策、報建和審批流程，確保后期實施順利。

3 地下空間概念方案成果轉化

城市設計作為非法定規劃，成果形式、內容深度與實施機制均缺少法制保障，難以直接指導城市建設與管理。面對規劃制度的缺陷，國內城市設計實施常規途徑主要包含兩類：一是整合法定的控規，將城市設計作為控規的成果形式之一，并與建設審批程序結合。二是依托政府編制地方性規章，促進城市設計成果轉化為管理通則[2]。隨著城市設計實施的過程的不斷發展，這兩種實施途徑對于城市設計中指標性要求落實比較到位，對城市形象、公共空間要求往往很難達到城市設計要求，特別是城市公共地下空間、重大基礎設施與地塊利益形成沖突時，依賴現有的控規和管理通則，很難針對性地做到具體問題具體分析。

為推動規劃管理模式從指標管理向空間管制轉變，加強城市設計在法定規劃編制中的作用，通過編制控制性詳細規劃附加圖則確立了城市設計的法律地位，為規劃管理精細化奠定了堅實的技術基礎，也大大提高了重點地區城市規劃編制管理的要求[3]。燕尾洲地下空間成果轉化的過程中，借鑒了上海虹橋中央商務區核心區土地出讓招拍掛文件的做法，將地塊城市設計、地下空間導則和圖則以附件的形式進行土地出讓前置條件約束，對出讓的總部二期（圖6）、三江水街（圖7）地塊和公共道路與綠化下的地下空間分別編制導則和圖則，形成土地出讓附加文件，從而對每個地塊地上、地下空間進行精確控制。

圖6 燕尾洲區塊總部二期地塊出讓圖則

圖7 燕尾洲區塊三江水街地塊出讓圖則

地下空間概念方案成果與城市設計成果同步轉化，是城市設計與地下空間專項方案得以實施的關鍵，需要對出讓地塊進行事先約定，避免開發企業過分最求利潤損害城市公共利益。主要包括設計導則和圖則，考慮如下問題：①地面建筑控制引導，包括容積率、綠化率、覆蓋率、分層分功能規模、裙房與塔樓退讓、高度、貼現率等強制性控制，出入口位置、內部道路、色彩和材料、夜景亮化、綠色低碳標準等引導性控制。②地下空間控制引導，分層分功能規模、退讓、人防配建等強制性控制，機動車、人行出入口位置、出入口形式等引導性控制。③建設方案引導，平面圖、三維模型及日照分析。

4 公共地下空間實施方案設計

公共地下空間通常是指在城市道路、廣場、公共綠地、山體、水系，以及各類城市公共設施等公用地范圍內，依據規劃要求和政府的有關規定，以提供公共服務為目的進行開發利用的空間[4]。隨著城市地下空間類型的不斷豐富、城市地下空間開發層數的不斷加深，城市地下空間分層使用權開始確立，另外，軌道交通、市政隧道等城市重大基礎設施，在不影響出讓地塊正常使用的情況下，也可以事先約定和事后談判的情況下，部分侵入出讓用地范圍。

燕尾洲區塊公共地下空間，包含地下環路、東市街過江隧道、地下過街通道、下沉廣場、綜合管廊等，在概念方案成果轉化的基礎上，如圖8燕尾洲區塊公共地下空間成果轉化，對概念方案進行深化設計，形成實施方案，如圖9燕尾洲區塊公共地下空間實施方案剖視圖，并完成方案規劃報批。

圖8 燕尾洲區塊公共地下空間成果轉化

圖9 燕尾洲區塊公共地下空間實施方案剖視圖

實施方案在概念方案及其轉化成果的基礎上，進行深化設計，主要解決如下問題：①對方案的內部功能、結構與柱網尺寸、空間劃分、消防分區及疏散、各類設備用房大小位置進行深化；②對基坑支護、管線改遷方案進行論證研究；③做好既有地下空間連通和遠期地下空間連通預留，對于需要協同建設的地下空間節點，遠期施工的需協同建設的局部進行論證設計，確保節點未來精準銜接。

5 結束語

城市建設工程從規劃到實施要經過一段漫長的過程，在這段過程中，怎樣保證規劃思想得以貫徹實施，保證城市設計效果得以體現，并不是一件容易的事，需要每個環節的規劃設計人員共同努力，既要解決本環節的問題，又要對下個環節作出籌劃，正是這樣的環環相扣，才能讓規劃逐步得以實施。筆者有幸參與部分并目睹金華市燕尾洲區塊公共地下空間從規劃到實施論證研究的全過程，截止目前，金華燕尾洲公共地下空間的地下環路和綜合管廊工程已經完成初步設計和施工圖設計招標，即將開啟公共地下空間施工的新篇章。